安徽大别山生态文明的制度保障体系建构

汪荣发，檀江林

（1.安徽省怀宁县委党校，安徽 安庆246121；2.合肥工业大学两型社会建设研究中心，安徽 合肥230009）

党的“十八大”把生态文明建设纳入总体布局，提出大力推进生态文明建设，建设美丽中国，实现中华民族永续发展。党的十八届三中全会提出，紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制［1］。“要充分认识加快推进生态文明建设的极端重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念。”［2］这充分表明，我国的生态文明建设已从理论探索转向制度实践。安徽大别山区域的生态文明建设作为国家层面的重点生态功能区，既要负责其辐射范围内的生态产品供给，而且影响相邻省市地区的生态安全。本文紧扣生态文明建设的根本理念，梳理安徽大别山区域的突出特点，厘清该区域生态文明建设合理定位和产业组合，构建一套该区域生态文明的政策保障体系，借以对全国类似地区生态文明建设提供有益借鉴和启示。

一、立足区情，形成符合自身定位的发展方向

大别山位于安徽、湖北、河南三省交界处，是长江与淮河的分水岭。大别山区域涉及三省六市，辖39个县市区，总面积约8万平方公里，人口2 180多万［3］。安徽大别山区域主体功能区，包括金寨、霍山、岳西、太湖、潜山、石台县，属国家大别山水土保持生态功能区，面积1.34万平方公里，占全省面积9.60%（《安徽省主体功能区规划》，皖政［2013］82号）。该区域集山区、革命老区、贫困地区和沿淮行蓄洪区于一体。立足这一实际，我们将该区域未来发展定位在三个方向：一是限制开发区，二是水土保持区，三是水源涵养区。

（一）限制开发区

“严格控制开发强度，逐步减少农村居民点占用的空间，腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。城镇建设与工业开发要依托现有资源环境承载能力相对较强的城镇集中布局、据点式开发，禁止成片蔓延式扩张。原则上不再新建各类开发区和扩大现有工业开发区的面积，已有的工业开发区要逐步改造成为低消耗、可循环、少排放、零污染的生态型工业区。”这是《全国主体功能区规划》（国发［2010］46号，以下简称《规划》）中对限制开发区所作的规定。大别山片区作为限制开发区域，其主体功能主要有两个：一是提供农产品，二是提供生态产品。这都要求我们在制定发展战略时，时刻都要考虑到区域生态环境的影响，并进行科学的可行性论证和环境影响评价，对于可能造成生态不良影响的项目，即使经济效益好，也一律不再兴建；只能上马那些兼顾生态保护与经济发展的产业项目，比如旅游业、特色农产品加工业等。

（二）水土保持区

大别山区主要种植茶叶和林木，是六安瓜片、霍山黄芽、舒城兰花等名茶的主产区，茶园的特点是分散零碎，且覆盖率不高，加之茶农为提高产量，经常松土施肥，一到雨季，土壤冲刷严重。本区山多地少，且90%以上为中低产田，林地套种现象普遍。由于缺乏专业指导和科学方法，套种极不合理，每年雨季造成土壤的大量冲刷，导致肥力不断下降，土层越来越薄。由此可见，落后的农业生产方式和耕作习惯对该地区生态环境造成的破坏是巨大的。因此，《规划》中特别强调要限制陡坡垦殖和超载过牧，形成科学合理的耕作方式，同时加强小流域综合治理，才能对水土流失起到标本兼治之效。

（三）水源涵养区

作为淮河的上游地带，大别山地区承担着调节、改善下游水量和水质的重要任务，在丰水期，山林可以分散、阻滞坡面径流，发挥蓄洪和滞洪功能，减小下游地区防汛压力；在枯水期，地表植被可以吸收并贮存降水，发挥其水源调节功能。因而，加强区域内的水源涵养林地的建设，对于减少水、旱灾害，合理开发、利用水资源具有重要意义。由此可见，实行退耕还林和围栏封育，不断推进天然林草保护是做好水源涵养工作的重点，植被覆盖率成为水源涵养工作好坏的晴雨表。

二、红绿结合，打造体现地域特色的产业组群

生态文明是在工业文明已经取得的成果基础上用更文明的态度对待自然，不野蛮开发，不粗暴对待大自然，努力改善和优化人与自然的关系［4］。它不仅是对农业文明、工业文明的深刻变革，也要求我们在尊重自然的基础上进行经济规划，从而实现可持续发展。

根据《国家主体功能区规划》的战略部署，以及《安徽省主体功能区规划》的具体规划，结合大别山风景秀丽的绿色景观和历史悠久的红色文化，我们认为，该地区应以“绿色”和“红色”为两大着力点，以发展生态经济、保护生态环境、培育生态文化为主要内容，重点打造生态农业、生态林业、生态农产品加工业、特色旅游业、红色影视的产业组合，促进自然、经济、社会协调发展，借着国家加强建设生态文明的东风，推动安徽大别山区走上一条“天、地、人和谐共处”的文明发展道路。

（一）生态农业

“三农”问题一直是我国各项工作的重中之重，通过发展生态农业建设“美丽乡村”，是解决“三农”问题的有效途径。利用生态技术，一方面，居民日常生活产生的生活污水经过简单的处理后可以变为灌溉用水，畜牧养殖产生的动物粪便产生的沼渣又能作为有机肥料；另一方面，收割过后参与的秸秆、杂草等为畜牧养殖提供饲料、饲草，这样一种大循环的模式，不仅能提高农业生产各个环节的资源利用率，还能增加经济效益。“美丽乡村”不只是外在美，更是内在美，要不断壮大集体经济，增加村财政收入，进而更好地为民办事，真正成为惠民利民之举［5］。2003年底，金寨县国家级生态示范区建设通过考核验收和命名挂牌，更是标志着大别山的生态农业建设迈上了一个新台阶。

（二）生态林业

目前在安徽大别山区内设置的林业自然保护区有两处，分别为：岳西县安徽鹞落坪国家级自然保护区、金寨县安徽天马国家级自然保护区。如此高密度的分布，足见国家对该地区生态林业发展的高度重视。大别山地区植被群落的组成结构上，常绿阔叶树种较少，生长较差，分布在海拔500～600m以下局部气候条件较好的沟谷中；落叶阔叶林、竹林、马尾松林、杉木林分布较为普遍，其中针叶林面积较大，主要树种有马尾松、杉木和黄山松；经济林有油桐、茶、桑、漆树等。生态林业的一大优势是可以与旅游业充分结合，亲近自然的体验式旅游已成为现代都市人的爱好，更为生态林业的发展带来新的契机。

（三）生态农产品加工业

大别山区域是我国天麻、茶叶、板栗、猕猴桃、高山反季节蔬菜的主要产地，针对地域农业生产多以初级生产为主，缺乏相应规模后续发展，导致综合效益较低的现实状况，该区域应大力发展生态农产品加工业，延长产业链，提高利润率。大别山区作为著名产茶区，积极发挥自身优势，开发了岳西翠兰、六安瓜片、齐山云雾、霍山黄芽、金寨翠眉等一系列名优品种。而岳西县“高山茭白”示范区被列为国家级标准化示范区，生产3千公顷的优质茭白，成为全国最大的高山茭白基地，更成为发展生态农产品加工业的典范。

（四）特色旅游业

大别山旅游业的发展方向应集中在两个方面：一是绿色，即生态风光旅游业；二是红色，即革命文化旅游业。就绿色而言，当地除了天柱山世界地质公园，还有天堂寨国家森林公园、舒城万佛山国家森林公园等四座国家级森林公园，自然景色、田园风光、民俗文化、瓜果采摘等都将会成为有力卖点；就红色而言，大别山是贡献卓著的革命老区，这片红色的土地走出了董必武、陈潭秋、张浩、李先念等无产阶级革命家，走出了400多位叱咤风云的开国将领，被称为“红军摇篮、将军故里”，利用好手中的红色资源，不仅可以做好青少年的爱国主义教育，更能带来可观的经济收益。

（五）红色影视产业

在眼球经济时代，一部优秀影视作品产生的力量往往是灌输式说教所不及的，红色影视之所以占据荧屏长盛不衰，就在于贯穿在作品血脉中的革命精神和英雄主义，像《林海雪原》《烈火金刚》《红岩》《红色娘子军》等经典作品至今仍被人们津津乐道，像《辛亥革命》《建党伟业》《雪豹》《铁血红安》等新创作品层出不穷。安徽大别山区发展红色影视产业具有得天独厚的历史基础，金寨县革命烈士陵园、皖西烈士陵园、独山革命旧址群、红25军军政机构旧址、岳西县及金寨县红28军军部及重建旧址等众多红色景点，都留下了太多故事等待后人去挖掘。推出一批像《铁血红安》水准的影视作品，打造像浙江横店模式的影视基地，将是当地未来文化产业发展的重头戏。

三、因势利导，构建多方参与的制度保障体系

“建设生态文明是关系人民福祉、关系民族未来的大计。我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”［6］这就要求我们破除以往那种“以GDP论英雄”的思维定势，把资源消耗、环境损害、节能减排量等纳入考核评价体系，建立一套更能体现生态文明建设成果的指标体系，使之成为地区经济发展的重要导向。贯彻落实这套体系，就必须因势利导，共同参与，力争把“大别山的绿水青山”创造成“大别山人民的金山银山”。

（一）畅通融资渠道，加大基础设施建设的力度

多年来，安徽省财政发展资金和以工代赈资金重点持续向大别山区倾斜，以“整村推进工程”为抓手，优先发展基本农田改造、库区移民搬迁等建设项目，一定程度上改善了大别山区的生产条件和生产方式［7］。然而，单靠政府的力量毕竟是有限的，要充分激发金融机构、相关企业、民间资本的活力，通过收费补偿机制、财政补贴等手段，在税收减免、成本摊提等方面给予优惠，鼓励和引导他们参与基础设施建设、投资生态农业、开发旅游业。

随着投资领域限制政策放宽，保险机构和社保资金等各类机构越来越多地参与资金配置。社会储蓄不断增加，民间资本总量快速增长，都在积极寻求进入实体经济。特别是随着皖江城市带承接产业转移示范区建设的深入推进，发达地区产业向中部地区转移的同时，产业资本也加快向安徽转移，为大别山区进一步扩充资金来源提供了良好的机遇。必须积极探索和运用多种类型的投融资模式，鼓励和引导民间资本参与公用事业和基础设施项目建设，交通、水利、绿化等工程过去一直都是单纯靠政府投资，因资金短缺等因素干不了、管不好是“老大难”问题。融资渠道畅通以后，这种状况将会得到很大改善。

（二）明确区域功能，优化产业空间分布的格局

“加强大别山水土保持和水源涵养功能，保护巢湖生态环境，构建以大别山、巢湖及沿江丘陵为主体的生态格局”，《规划》为我们明确界定了大别山的区域功能，就是在限制开发的基础上进行水土保持和水源涵养，从而为其他地区提供生态产品和农产品。但是，限制开发并不等同于不作开发。大别山地处江淮分水岭，是华东乃至全国的重要生态屏障，要进一步改革落后的空间规划体制，统筹协调各市、县、区的实际情况，根据主体功能定位，划定生产空间、生活空间、生态空间的开发管制界限，明确居住区、工业区、城市建成区、农村居民点、基本农田以及林地、水面、湿地等生态空间的边界，促使用途管制有规可依。

大别山片区的农业人口占比达到73%，发展现代农业对于脱贫致富具有重要意义，所以，山区人民首先应将发展眼光“瞄准”生态农业、生态林业和特色农产品加工业。重点发展高端种植业、优质经济林业和特色养殖业，建设一批绿色无公害农产品生产基地、特色林果产业园和生态养殖加工厂，通过产、供、销一条龙服务进一步延伸产业链条，提高产品附加值。此外，要始终明确产业定位和发展方向，围绕“骨干企业—产业链—产业集群”模式，培育一批特色鲜明的开发园区，并鼓励开展多种形式的园区合作共建，形成优势资源共同开发、产业园区共同建设、发展利益共同享有的协作发展格局。

（三）落实转移支付，彰显生态补偿机制的效果

大别山区在自身建设中承担的义务多，享受的权利少；付出的代价大，得到的回报小，“生态大省，财政穷省”成为当地的真实写照。针对这一窘境，必须借鉴经济外部性理论，运用实现外部效应内部化的公共政策机制，按照“谁受益谁补偿”原则，明确各方责任，加强鄂、豫、皖三省合作，形成“发达省份反哺欠发达省份、生态受益区补偿主体功能区”的模式。2011年，安徽省委、省政府印发《关于进一步促进安徽大别山革命老区又好又快发展的若干意见》；2012年，财政部印发《革命老区转移支付资金管理办法》，这些措施对于贫困老区而言意义非凡。

为维护国家生态安全，促进生态文明建设，安徽省进一步加大均衡性转移支付力度。仅2012年中央财政分配安徽国家重点生态功能区转移支付资金11.54亿元，其中国家级重点生态功能区转移支付3.64亿元，全部用于补助潜山县、太湖县、岳西县、金寨县、霍山县、石台县等6个国家级重点生态功能区；省级引导性补助资金6.35亿元，安排1.85亿元用于补助9个省级重点生态功能区［8］。这些转移支付资金不仅能够解决老区发展的燃眉之急，更能缩小当地的城乡差距、区域差距，推进民生改善，促进社会和谐，彰显国家生态补偿机制的实效性。

（四）创新培养机制，加强专业人才队伍的建设

当前国内能够承担生态建设的人才是缺乏的，主要表现在两个方面：一是应用技术型人才缺乏，保护生态就要以自然为样本，才能有足够的积累与经验，然而传统的培养模式是在实验室中，使得取得的技术成果在现实推广的效果不甚理想。二是制度性缺乏，在我国生态建设一向由政府部门承担、等级分明的行政体制和基层艰苦的工作环境，导致人才流失的情况屡屡发生。为改变这一局面，必须做好两项工作：一方面，既要重视农业科研人才的教育，又要促进新型农民的培养，形成科学合理的育人模式。安徽农业大学已经成为这种模式的先行者，近年来，该校不断统筹学历教育、职业教育和技术技能培训，广泛开展各种教育培训活动，不仅向农村输送了大量的合格“三农”人才，也为当地打造了一支“乡土人才队伍”，构建了全方位的农业人才支撑体系。

在政府部门中开展有关生态文明的知识培训、专业讲座、研讨会等活动，注重培养处理突发环境事件的能力［9］。按照“政府主导、部门分工、各方参与、合力攻坚”的原则，既要做好系统内人才素质的提升，又要做好体制外人才的引进，内外兼顾。尤其在选人用人方面，首先要简化办事程序；其次，赋予用人单位自主权；然后，对业务能力进行灵活鉴定，逐步破除限制人才流动的壁垒，为科技人才合理流动打开“绿色通道”。

（五）扩大公众参与，实现全民普遍参与的新常态

如果探究大别山区域环境污染的源头，各方都负有一定责任，除了政府的监管不力，企业的乱排乱放，还有山区人民的生产陋习：秸秆焚烧造成的大气污染、过度施肥造成的土壤板结、水体富营养化等。既要明确不同主体责任，更要使生态文明的观念深入人心，扩大公众参与已是刻不容缓。推动公众参与环境保护，已经在国家决策层面得到了高度重视，采用立法的形式将其制度化。2014年4月通过的新修订的《中华人民共和国环境保护法》，其中专门对信息公开和公众参与设专章做出规定。

首先，创新理念，切实尊重和保障公众的环境知情权、参与权和监督权，强调源头参与，注重全程参与，改变以往那种出了问题再追究的被动局面。其次，程序民主，加强宣传动员、推进环境信息公开、畅通公众表达及诉求渠道、加大对环保社会组织的扶持力度，使民众能在环保问题上发出自己的声音。第三，有所侧重，不仅重视环境法规制定、环保事项决策，更要重视环境状况监督、环境影响评价和环保宣传教育，力争在各方面都有所突破。第四，执行保障，各级环保部门加强组织引导，对负责环境保护公众参与的人员开展业务培训，建立健全相关制度，完善考核、检查等工作措施，确保公众参与工作健康发展，形成全民普遍参与的新常态。

总之，为了实现生态文明的目标转变，大别山老区人民应走一条依山傍水、升级发展的新路子：畅通融资渠道，缓解资金压力；明确区域功能，形成后续潜力；落实转移支付，彰显补偿效力；创新培养机制，储备精神智力；扩大公众参与，增强公信力。虽然仍有许多工作需进一步深化，但五股力所形成的合力已经为老区发展插上了腾飞的翅膀。

［1］中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013－11－16.

［2］中共中央，国务院.关于加快推进生态文明建设的意见［N］.人民日报，2015－05－06.

［3］王鲁峰.代表委员建议：建立大别山经济社会发展试验区［N］.大河报，2012－03－07.

［4］徐春.生态文明与价值观转向［J］.自然辩证法研究，2004（4）：101－104.

［5］王卫星.美丽乡村建设：现状与对策［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2014，53（1）：1－6.

［6］习近平.习近平谈生态文明［N/OL］.［2015－02－14］http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0829/c164113－25567379.html.

［7］张畅.发展现代农业 推进扶贫开发——以安徽大别山区为例［J］.中国农村经济，2007（S1）：3－8.

［8］安徽省级财政进一步加大均衡性转移支付力度 ［EB/OL］.［2015－02－25］http：//www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/anhuicaizhengxinxilianbo/201211/t201211 27＿704429.html.

［9］蔡永海，谢滟檬.我国生态文明制度体系建设的紧迫性、问题及对策分析［J］.理论探讨，2014（2）：71－75.