论公权力在环境公益诉讼中的实现＊

韩 轶，韩乔亚

（1.中央民族大学 法学院，北京100081；2.北京市海淀区人民法院，北京100800）

云南省昆明市中级人民法院在设立环境保护法庭后，共计六年时间里仅接到六起环境公益诉讼案件，其中只有一件予以立案审理。这种“六年一案”的受理频率让法律界、环保界人士唏嘘不已。诚然，这与我国之前未明确建立环境公益诉讼制度有关，但从整体上看，极少数量的环境公益诉讼案件与我国频发的环境污染事件难以对称，那么问题出在何处？笔者看来，我国诉讼制度的建设仍然围绕着裁判机关主导的职权主义诉讼模式，环境公益诉讼也不例外。在这样的审判模式下法院一般作为推动诉讼程序进行的主体但也仅限在正式立案之后。实际上，为保证环境公益诉讼的更好实现，在广义的诉讼系列程序中，都需要有公权力的实现以推动程序的发展。

一、公权力在环境公益诉讼中的现状分析

公权力在环境公益诉讼中的实现是指公权力在完整的环境公益诉讼中体现权力本质并发挥公权力的影响力，包括起诉、受理、审判、执行等诸多环节。我国的环境公益诉讼制度是在2012年新《民事诉讼法》中正式确立的，2014年的《环境保护法》的修订为这项制度作出了具体性规定。从上述立法中看，我国公权力在环境公益诉讼中的实现主要集中于起诉环节与司法机关所扮演裁判角色的审判环节中。前者主要包括了起诉支持，起诉方资格两个方面。所谓起诉支持的规定，是指新《民事诉讼法》中增加的支持起诉原则适用于环境公益诉讼中。而在起诉方资格，即审判环节中原告资格的问题，也有对公权力实现的相关规定，如《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这里的“法律规定的机关”实际就是指国家机关，但是这条法律规范规定得十分笼统，司法实践中难以操作，人们并不知道到底什么样的国家机关有权提起环境公益诉讼，而规范中用“法律规定”做的指示却在实际的法律体系中难以查询出处。2014年新修订的《环境保护法》中完善了环境公益诉讼制度的相关规定，但遗憾的是新修法律中在起诉主体方面仅对《民事诉讼法》中规定的“有关组织”予以了细化，而对“法律规定的机关”只字未提。在环境公益诉讼制度的其他环节中，诸如受理、审判、执行等，目前还在沿用着其他诉讼制度的相关规定，这与以利他主义为原则而构建的环境公益诉讼本质是格格不入的。

我国目前在环境公益诉讼的认定上普遍采用环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的两分法，并以被告的不同作为区别标准，这也就解释了环境公益诉讼制度为什么首先规定在《民事诉讼法》之中的原因。因而前文所列举的环境公益诉讼立法现状实质是指环境民事公益诉讼，而环境行政公益诉讼则被认为应规定在《行政诉讼法》之中。然而，环境公益诉讼无论是与传统民事诉讼还是与传统的行政诉讼都是有着质的差别的。环境公益诉讼，顾名思义是公益诉讼，诉讼目的是追求一种公共价值，相反，传统的民事诉讼和行政诉讼都是私益诉讼，诉讼的提出都是为了个人利益，目的在于解决纠纷。现实中，环境公益诉讼只规定在《民事诉讼法》中，《行政诉讼法》以及新颁布的行诉修正案中并未涉及这一制度。可以确定的是至少在被告资格上，公权力在未来的环境公益诉讼中很难展现出来。因此，需要利用公权力的影响力和全新的环境公益诉讼制度带动诉讼程序的完成和公共环境保护目的的实现，而这一设想的具体方式在于环境公益诉讼过程为公权力提供实现空间。

二、公权力在环境公益诉讼中实现的必要性分析

（一）环境公益诉讼在我国经济发展中的重要性

环境公益诉讼在我国法治发展中的重要性，毋宁说环境公益诉讼在我国经济发展中的重要性，环境问题在实现“中国梦”历程中的重要性。“改革开放30年来，中国特色的社会主义事业取得了举世瞩目的成绩，高速增长的经济极大地丰富了人民的物质文化生活，但是经济发展所带来的环境问题也日益凸显，使得环境问题成为了党和政府在经济建设当中必须正视、必须解决的问题。”［1］相反，现实中“雾霾污染”“水体抗生素污染”“毛乌素沙漠排放污染”等各种环境污染事件充斥着新闻头条，人民群众的生命健康权受到严重威胁。一般来说，个别公民的权利受到损害可以依照侵权责任之诉或国家赔偿之诉寻得污染主体或公权力机关的赔偿，但环境污染范围广、影响深，若一一采取传统民事赔偿诉讼，那么该诉规模过于庞大，诉讼成本高，司法资源浪费严重。再者，在环境污染问题上，污染主体除了污染企业，有时还包括公权力机关，例如地方政府对龙头企业的袒护。这些问题都影响了我国经济的可持续发展，是对我国“资源节约型”“环境友好型”社会构建的冲击，因此需要环境公益诉讼实现公民诉权的主张，而最终保护我国自然资源和生态环境，实现绿色经济、环保经济。

（二）完整的环境公益诉讼中公权力必不可少

构建完整的环境公益诉讼制度，就是要将目前理论与实务界普遍认同的环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的二分法予以整合。环境公益诉讼的核心是公益，目的是为了公共利益与公共价值，因此环境公益诉讼是一项独立于民事诉讼与行政诉讼之外的全新的诉讼制度，也被称为“例外诉讼”“高尚诉讼”［2］。这项诉讼只是兼具民事诉讼与行政诉讼的特点，但未与其中任何一项诉讼制度的特点相吻合。例如我国《行政诉讼法》第2条规定只有其他组织在认为具体行政行为侵犯其合法权益时才能提起行政诉讼，那么对于以利他主义为核心的环境公益诉讼来说就难以实现。在目前环境公益诉讼的二分法下，环境民事公益诉讼中公权力机关拥有原告资格，而在环境行政公益诉讼中被告通常是公权力机关，那么既然将这两项诉讼制度予以整合，那么公权力在诉讼的多个环节中当然要必不可少地予以实现。

（三）不完善的现行制度需要公权力的“扶持”

我国在法律上已经确立了环境公益诉讼制度，至少确立了环境民事公益诉讼。但如前文所述，这项诉讼制度是独立于传统诉讼之外的新型诉讼模式，因此也需要适用新的诉讼配套规定。不过目前法律在环境公益诉讼的“诉讼管辖、起诉资格认定、起诉主体顺位、诉讼请求范围、举证责任分配、证明规则、禁止令适用、诉讼费用负担、被告反诉、当事人和解、法院调解、赔偿金归属、裁判效力范围等方面”［3］都没有作出明文规定，同时也并未有针对上述缺失的几个方面作出相应的法律解释。这导致了法院可据此作出不予受理的决定，或者在审理过程中出现程序与实体的混乱，造成“千人千面”的判决结果。按法理上讲，制度上的缺陷，相关公权力机关首先可以采用立法、法律解释、法律修改等形式予以弥补，实践中昆明市中院环保庭在发现环境公益诉讼中的立法缺失问题后，便联合昆明市检察院出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，这在一定程度上解决了相关问题。但终归这只是特例。从法社会学的观点看，一项完善的制度建立需要经历从“行动中的法”走向“文本中的法”的过程。换言之，环境公益诉讼的立法完善必然来源于司法的实践经验。而目前我国由于缺少相关的立法规定，较之于私人、团体，公权力在这样的诉讼中更具有专业性，同时也在证据的收集上具备便利性，因此在诉讼实践中必须充分发挥公权力的优势，通过公权力的诱导完成一系列诉讼过程，并将这些诉讼判决进行经验的抽象总结，最后再回归于“文本中的法”，对环境公益诉讼实现完善。

（四）减少环境公益诉讼中“搭便车”现象

“搭便车”现象存在的根本原因是环境公益诉讼制度的利他主义，但并不能说利他主义决定了“搭便车”现象，否则环境公益诉讼就没有存在的必要性了。环境公益诉讼是为“公益”而诉，在整个诉讼过程中，原告都与被诉环境污染行为没有直接的利害关系，不是污染的直接受害人。他们起诉的目的是对社会公共利益的一种正义性捍卫，是对公民宏观“环境权”的一种保护。但是在实践中，由于我国没有合理的环境公益诉讼保障制度，使得拥有原告资格的民间环保组织存在资金来源渠道狭窄等不利因素，这样造成起诉方在单独支出成本的情况下，只获得了以全民为基数的诉讼收益平均值，诉讼成本远大于诉讼收益。这种“入不敷出”的诉讼结果打破许多挺身而出的夙愿，而不得不选择“搭便车”的观望态势。实际上，“公益诉讼本身会为诉讼当事人获得良好的声誉，并在未来获得更多博弈的空间”［4］。相反，公权力置于环境公益诉讼中，无论在支持起诉环节还是在单独起诉中都可以有效地稀释诉讼成本。例如在环保组织的公益诉讼中，公权力机关扮演了诉讼支持的角色，而支持的实质是传达一种合作的信号。环保组织原本因诉讼预期的不确定性而选择了诉权的放弃，但公权力所传递的合作信号是一剂“强心剂”，它表现在诉讼过程中则是司法协助、证据收集、资金保障等诸多帮助形式。而当公权力机关单独作为起诉主体时更是 “搭便车”现象减少的良方。公权力在成本支出环节能够保证诉讼费用、证明材料收集、诉讼执行等行为的有效实现，在收益环节，公权力则能实现“声誉收益”与“职责履行收益”的双丰收，而这两项收益恰恰是社会效益与法律效益的最佳代表。最后，由于公权力的影响力，众多环保组织也会积极参与到诉讼过程中来，为证据的收集提供各团体力所能及的便利，这都有效减少了“搭便车”现象，实现真正的“公益诉讼”。

三、公权力在环境公益诉讼中实现的可行性分析

（一）“例外诉讼”为公权力在环境公益诉讼中的实现提供空间

有学者否认我国现阶段环境公益诉讼制度的建立［2］，这样的观点一方面基于对《民事诉讼法》中法律规范的实证分析，另一方面是基于学界对环境公益诉讼制度未形成一致的看法。恣意对环境公益诉讼制度的存在予以否认是片面的。我国现阶段的环境公益诉讼制度是存在的，但并非是完整的制度。原因之一是人们未能界定出统一的环境公益诉讼制度的概念，而通常采取了环境公益诉讼两分法，至于这一方法的错谬之处前文已有阐述。未来，我们需要建立一套全面的环境公益诉讼制度，而该制度涵盖了环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的内在价值，是一项全新的诉讼模式，即所谓“例外诉讼”。例外诉讼同时在形式上表现出数量少、不常见。因此例外诉讼应该具有一套自己独特的诉讼模式。环境公益诉讼作为一项例外诉讼制度，它在程序与内容上都独立于民事诉讼与行政诉讼之外，但同时也兼具了上述两项诉讼制度的特点，实现了民事诉讼与行政诉讼的统一。这种统一为公权力在诉讼过程的各个环节的实现提供了理论条件。例如民事诉讼中的支持起诉原则可使公权力带动环境公益诉讼的启动，又如行政诉讼中的公权力机关具有被告资格的适格性，这使得环境公益诉讼中被告不再单独的只是污染企业，而面对不作为、不履责的有关公权力机关原告方也具有救济途径。

（二）审判模式的改革为公权力提供实现空间

经济基础决定上层建筑。我国长期以来实行计划经济体制，这使得我国在诉讼制度与审判方式上形成了“超职权主义”模式。随着改革开放的进程加快、市场经济的确立与发展，我国审判方式也予以改革，例如民事诉讼中就确认了公司、法人的主体地位，确立了意思自治原则和自我责任原则等。这些都使我国的诉讼结构重新定义为了标准的“职权主义”模式。这一模式在很长一段时间内促进了我国司法审判的平稳发展，并形成了一定时间的公平正义的法治环境。但随着经济的发展，职权主义模式的弊端开始展现，例如当事人的地位失去保障、“辩论程序空洞化”［5］等。为此有学者提出我国的司法审判方式应向“当事人主义”模式转化，这种理论包括了全盘吸收当事人主义与实现当事人主义和职权主义的结合两种途径。笔者赞同后者观点。诚然，当事人主义模式有其自身的优势，它保障了诉讼程序价值的实现，维护了当事人的地位，给当事人以诉讼主动权。但就我国而言，纯粹的当事人主义模式并不合适，“我国的民事审判方式改革能否转向当事人主义的诉讼模式，不仅仅取决于当事人主义诉讼模式的众多优点，而且还取决于中国的国情、法律传统、法律文化等等能否与当事人主义的诉讼模式相互融合。”［6］因此，以我国目前的法治环境与公民的法治思维，当事人主义模式广泛适用必将弊大于利。而职权主义模式和当事人主义模式的结合才符合我国诉讼制度的要求。环境公益诉讼作为根植于民事诉讼和行政诉讼之上的全新诉讼类型，也必须探索出职权主义模式与当事人主义模式相结合的道路。而在这种双重模式下，由于公权力所扮演的不同角色，而具备了诉讼中各个环节展示的可能性。因为在环境公益诉讼中，公权力机关既可能作为裁判机关，也可能成为当事人中原被告方。当作为裁判机关时，公权力在职权主义模式下可成为推动诉讼程序进行的核心，而作为当事人时，当事人主义的内在优势也使公权力存在推动诉讼进行的积极一面。

（三）构建激励制度为公权力提供实现空间

环境公益诉讼中激励机制是必不可少的，这是这一诉讼类型的利他主义特点而决定的。利他主义是指环境公益诉讼中的争议在于“公共利益”，诉讼的原告方并不是所诉行为的直接受害人，而所判决的结果也未使原告全盘受益。那么这种为了公共利益挺身而出的利他主义有着什么样的动机呢？传统观点认为：“‘互惠利他主义’（reciprocal altruism）、‘信号传递’（signaling）、‘声誉机制’（reputation）以及‘亲缘选择’（kin selection）等理论有助于解释环境利他主义的动机。”［4］这些理论大多存在于博弈之中。《民事诉讼法》中规定的“有关组织”可能在博弈中有利可图，他们或通过博弈在市场经济中捞足无形资本。但如果诉讼成本高出所获收益时，“有关组织”的起诉也需要适用一定的激励机制，而机制的核心在于减少诉讼支出，具体方式包括建立环境公益诉讼保障金制度、证据收集协助模式等。以上这些方式都离不开国家机关的扶持，需要公权力的介入。另一方面，目前法律文本中的“法律规定的机关”根本没有利他主义实现的基础，需要构建一套激励机制保障“法律规定的机关”即公权力机关能够良好地担当环境公益诉讼中的原告一职。激励机制的对象是公权力。对于公权力最好的约束是既赋予其权力，又赋予其义务，达到权、责统一。公权力作为一部服务人民的机器，“需要强大的动力，才能充分发挥为人民服务的作用，但是机器必须得到有效的控制，否则机器的动力愈大，可能产生的损害也愈大”［7］。因此，激励机制的核心在于惩罚因素的存在，惩罚享有环境保护职责并具有公益诉讼起诉资格的公权力机关的不作为行为。当然，这样的诉讼主体是什么目前在成文法中尚无定论，但构建这样的激励机制能够确保抑或使相关公权力机关被迫参与到环境公益诉讼的程序中来，达到公权力实现之目的。

四、公权力在环境公益诉讼中的实现路径

环境公益诉讼中公权力一方绝不是诉讼程序进行的核心，但公权力有其存在的价值，包括实体价值和程序价值。同时，一套完整的环境公益诉讼制度中也会给予公权力大量的实现空间。笔者在此以立案为界限，将公权力的实现空间分为诉讼外与诉讼内。

（一）诉讼外公权力的实现路径

环境公益诉讼立案前公权力的实现完全是公权力对其影响力的发挥，这种“影响力”目前在我国已经以成文法律规范的形式予以了明确，《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”本条被称为民事诉讼的支持起诉原则。支持起诉原则的确立表现了对弱势群体诉讼地位予以的高度重视，体现了有关机关的支持、督促职能。不过尽管支持起诉原则与环境公益诉讼制度同样规定在《民事诉讼法》中，但支持起诉原则之于环境公益诉讼还是有值得商榷的地方。首先是损害民事权益的规定。民事权益包括财产权与人身权，环境公益诉讼的起诉缘由是对公共利益的损害，具体来说是对公民环境权的侵害，那么环境权究竟是不是民事权益？笔者以为，环境权中尽管包含有财产权与人身权的因素，但理论上仍然属于宪法权利，归属于瓦萨克教授创造的“第三代人权”中。实践中各国针对环境权也都进行了单独立法，而并没有规定在民事部门法中，例如美国1969年颁布的《国家环境政策法》和日本制定的《东京都公害防止条例》。而我国虽然没有在《宪法》中明确规定公民环境权，但“八二宪法”中提出的“禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源”为我国环境保护立法奠定了原则性基础。依托于此，尽管我国环境立法在内容上横跨了民事、刑事、行政等诸多领域，但依然自成体系，是一个独立部门法。其次，“机关”应如何解释？在一般民事诉讼中，支持起诉的机关应与诉讼标的有关，例如食品药品侵权诉讼中食品药品监督管理局通常履行起诉支持的职责；商标侵权诉讼中商标局或商标委员会可以进行相关支持起诉工作。除此之外，由于支持起诉原则是我国对前苏联的社会干预原则的学习，而苏联在1964年颁布的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国民事诉讼法典》中规定：“如果检察长认为对保护国家或社会利益，或保护公民权利及合法利益有必要，他有权提起诉讼或在诉讼的任何阶段上参加诉讼。”因此我国检察机关享有对一切民事诉讼争议适用支持起诉原则的权力，实践中也有这种现象的存在。

不可否认的是，支持起诉原则的适用是公权力在环境公益诉讼立案前得以完整体现的良性手段，它充分表现出了公权力的影响力。但也如前文所述，目前立法中所表述的支持起诉原则并不能恰当合适地适用在环境公益诉讼中，前述的两大问题亟待解决。笔者认为，由于环境公益诉讼是独立于民事诉讼之外的新型诉讼模式，应删去《民事诉讼法》中有关环境公益诉讼的规定，从而进行制度的全新构建。从我国法治进程历史上看，在《行政诉讼法》颁布之前，有关行政诉讼的相关程序规定一直适用于《民事诉讼法》，这也导致了我国行政诉讼理论与实务的滞后性，直到1991年《行政诉讼法》的颁布，才大力促进了行政诉讼学术理论和司法实践的发展，相关行政诉讼研究成果和著作也如雨后春笋一般，而这些理论与实务反过来又促进了《行政诉讼法》的立法完善，促进了法律解释、批复等法律渊源的颁布。因此，环境公益诉讼既然是一项崭新的诉讼，为了保证持续发展，就应将其分离并予以单列，这样既能促进环境公益诉讼在实践中的适用，又能完善相关诉讼类型及配套制度。笔者以为，未来的法律修改中，环境公益诉讼应规定在《环境保护法》中，并同时在该法的总则部分陈列出支持起诉原则。至于支持起诉的机关笔者赞同传统观点的延续，即享有环境保护职责的行政机关与检察机关。

（二）诉讼内公权力的实现路径

在环境公益诉讼的审判过程中，裁判机关必然是代表公权力的司法机关，而庭下分坐的原被告同时则是公权力实现的空间基础。

首先，在原告资格的考量上。我国实定法中已经明确规定了法律规定的机关可以向人民法院提起诉讼，但至于什么机关拥有这样的权利抑或义务，在2014年新修订的《环境保护法》中立法机关予以了回避。作为一项科学、完整的诉讼制度，在当事人的选择上适格问题不可避免，而“合格的原告是迈向公益诉讼程序的第一步，也是引发激烈争议而又必须解决的首要问题”［8］。那么对于公权力在环境公益诉讼审判中的实现，特别是在原告位置的实现，核心问题就是什么样的公权力机关具备原告资格，能够以原告的身份参与到环境公益诉讼中来。我国《宪法》规定，国家保护自然资源，禁止任何组织或者个人侵占或破坏自然资源。因此，保护生态环境和公民环境权是环境保护机关的法定职责。为了保护公民环境权，行政机关需要经历两个过程，即停止侵害与救济公民。对于停止侵害，由于相关行政机关自身享有行政处罚权与行政强制权，他们可以自行实现停止侵害。但在救济公民环节中，尽管可能存在罚款、没收财产等行政处罚行为，但按照法律规定，上述收入应直接归入国库，禁止挪为他用。这便要求环境行政机关必须采取其他方式为公民环境权受到的损害提供救济，但又缺乏相关执行权力，行政机关只能转而向司法机关，通过提起侵害之诉获得法律救济。在上述诉讼中，行政机关并非环境污染事实的直接受害人，判决后的执行利益也不归行政机关所有，因此这种类型的诉讼实际就是环境公益诉讼。

其次在被告资格的考量上。目前我国的环境公益诉讼普遍适用于民事诉讼制度，按照《民事诉讼法》第48条“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人”的规定，环境公益诉讼中的被告特指污染环境、造成公共环境损害的公民、法人和其他组织。按照这样的规定，国家机关作为法人形式之一当然可以成为环境公益诉讼的被告。但是若从法理层面上看，国家机关此时已经“揭开公权力的面纱”，只是一个普普通通的法人团体。因此国家机关是以平等民事主体的身份而获取被告资格，在此期间它要受到民法平等原则的限制，未有发挥公权力影响的余地。但公权力在完整的环境公益诉讼制度下，可以依托两种诉取得被告资格，这两种诉分别对应了公权力在环境污染问题中的实然与应然状态。在实然状态下，公权力机关的某些行为导致了环境污染事件，损害了一定区域内居民的环境权，造成了公民生命健康的损害，有关机关或环保组织只能以环境公益诉讼的启动来保护公共利益。例如城管在拆除高污染高排放量的烟囱时，由于计算错误或施工过失，造成了有害气体大量泄漏。本案中，环保组织不是污染事件的直接受害人，也并非受到城管具体行政行为损害的行政相对人，理应无法提起民事或行政诉讼，环保组织此时只能以利他主义为出发点将城管机关作为被告提起环境公益诉讼；另，享有环保职责的行政机关此时可以利用行政内部行为，但内部行为难以实现对公民的授益，同时环保部门的级别也可能低于城管机关，这易造成行政处理上的诸多不便，此时，环保行政机关提起环境公益诉讼也是实现公共利益最好的选择。应然状态下多表现为公权力机关的行政不作为。实践中，由于某些企业是地方“龙头企业”或 “纳税大户”而受到了地方政府的保护，享有环境保护职责的行政机关隶属于地方政府，基于隶属关系的环保行政机关并未尽职而要求相关污染企业责令改正、处罚或是制止污染行为。因此有关机关或组织在提起环境公益诉讼时可以单独起诉享有环境保护职责的行政机关，也可以将污染企业与环保机关列为共同被告。

［1］刘莘.公法视野下的环境公益诉讼［J］.南京工业大学学报：社会科学版，2014（1）：47－52.

［2］徐祥民，张明君.建立我国环境公益诉讼制度的便捷路径［J］.河北法学，2014（6）：8－17.

［3］王灿发，程多威.新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的困境及其破解［J］.法律适用，2014（8）：46－51.

［4］戴彦艳，孙日华.环境公益诉讼中的利他主义［J］.西部法学评论，2014（2）：52－60.

［5］张卫平.民事诉讼基本模式：转换与选择之依据［J］.现代法学，1996（6）：4－30.

［6］白洁，殷季峰.当事人主义与职权主义结合的诉讼模式——试评我国的民事审判方式改革［J］.新疆大学学报：社会科学版，2003（3）：52－56.

［7］王名扬.法国行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1989：序言（1）.

［8］高雁，高桂林.环境公益诉讼原告资格的扩展与限制［J］，河北法学，2011（3）：153－160.