我国纠纷解决机制法治化研究

郭志远

在社会生活中，很大部分的社会矛盾和纠纷是通过非司法途径解决的。在一系列以司法为中心的纠纷解决机制中，因司法公正对社会公正具有重要的引领作用，学界的现有研究对司法的独立性、公正性等问题关注较多。党的十八届四中全会报告强调必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义①杨绍华、申小提:《努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义——访最高人民法院党组书记、院长、首席大法官周强》，http://www.qstheory.cn/zxdk/2013/201316/201308/t20130813_259194.htm，2015年3月31日访问。。纠纷解决机制的法治化建设，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是建设法治国家的必由之路。但从实践经验来看，我国以司法为核心的纠纷解决机制法治化建设程度较低，不利于这些纠纷解决机制作用的发挥，不能够实现程序自治功能，不利于法治国家的实现。因此，有必要从依法治国的核心内涵着手，检视我国纠纷解决机制法治化缺失的原因，探寻法治化建设的路径，为找到建设法治国家程序性措施奠定基础。

一、程序法治是依法治国的核心

法治是社会进步的历史选择，也是人类文明发展的结晶。《牛津法律大辞典》没有对“法治”做出明确的界定，但指出法治可能源于中世纪的一种信念，与自然法息息相关，强调所有国家机关必须遵循法律的原则，保障个体自由，尊重个人人格②［英］戴维·E·沃克:《牛津法律大词典》，李双元等译，北京:法律出版社，2003年，第990～991页。。19世纪末，英国宪法学家、近代西方法治理论的奠基人戴雪，在《宪法性法律研究导言》首次较为全面地阐述“法治”的三层含义:首先，法律至高无上或居于主导地位，法无明文禁止不处罚，排除政府方面的专擅特权乃至宽泛的自由裁量权的存在。其次，法律面前人人平等，意味着所有的阶层平等地服从法律。最后，我们已有的宪法性法律不是个人权利的来源，而是其结果，并且由法院来界定和实施③转引自夏恿《法治是什么:渊源、规诫与价值》，《中国社会科学》1999年第4期。。法治相对于专制而言是指民主的法律化，与现代资产阶级民主革命密切相关。现代法治的产生是源于对权利和人性的不信任，对于权力的限制也就成为现代法治国家的出发点。法治成为一种民主的法制模式，它是以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以制约权力为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态，其本身蕴含了公平对待价值，所以现代法治是基于民主、人权、平等诸价值而建立的规则和制度体系，客观上要求对法律的平等适用。

法治的核心是程序之治。程序法治是伴随着人们对正义和法治的追求而逐渐形成的，它是一个涵盖面极其广泛的概念，要求公权力必须在人民代议机关制定的法律授权范围内行使，除非事先经过依法审判，任何人不得被剥夺生命、自由、财产或者法律赋予的其他权利①周志旗:《程序公正与法治》，http://www.chinalawedu.com/lvshi/zhougong/5_720.shtm，2015年3月20日访问。。早在古希腊时期，亚里士多德曾这样阐述——法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律②亚里士多德:《政治学》，北京:商务印书馆，1965年版，第199页。。这句话对法治提出了程序的要求即人人守法，又提出实体的要求即良法。而在近现代西方法律传统中，程序的正当性和独立价值受到普遍重视，英国的“自然正义”思想和美国宪法确立的“正当程序”原则，表达了“正义先于真实”“程序先于权利”的认识。“自然正义”要求任何人均不得担任自己的诉讼案件的法官，法官在裁判时应听取双方当事人陈述。而“正当程序”包含“实质性正当程序”和“程序性正当程序”，前者要求任何一项法律必须符合公平正义，后者要求剥夺生命、自由或财产的一切权利行使，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利③张彩凤著:《英国法治研究》，北京:中国人民公安大学出版社，2001年，第266～272页。。正当程序的要求从最初的诉讼程序，逐步扩展到行政领域，成为法律程序的基本价值目标。宪法规定的程序性正当程序的适用由传统普通法的“权利”扩大到政府通过制定法给予公民或企业的“特权”，比如从政府获得公共住房、福利津贴、政府合同、营业执照等④施正文:《论程序法治与税收正义》，《法学家》2004年第5期。。可见，程序法治是法治原则的重要组成部分，也是衡量一个国家法治程度的重要标志，它不像实体法那样分配社会权利，而是为权利的实现提供可操作的途径。

二、纠纷解决机制法治化是程序法治的基本要求

(一)程序法治与纠纷解决机制

纠纷解决机制的法治化，无论是根据合意的纠纷解决，还是根据决定的纠纷解决⑤［日］棚濑孝雄著，王亚新译:《纠纷的解决与审判制度》，北京:中国政法大学出版社，2004年，第7～18页。，关键都在于程序的公正和法治，而纠纷解决机制的法治化是程序法治的基本内容。程序公正，是通过建构和完善程序法律制度来实现国家法治目标的模式，它强调法律的理性主义和自由价值，尊重以自由为基础的个体之间的平等、理性以及个人的价值和尊严，以程序过程为重心，注重博弈，强化司法的作用。程序法治的基本要求是通过程序的控制和检验，通过法律确立的原则和程序，限制政府行为和政府权力，保障个人权利。程序公正与实体公正体现的“结果价值”不同，主要张扬的是一种“过程价值”，看重受程序影响的人获得应得的公正待遇，而不是看重是否产生好的结果⑥陈瑞华:《刑事审判原理》，北京:北京大学出版社，1997年，第54页。。程序正义，与法治所蕴含的制约权力、保障人权等内涵是相一致的，即使不是审判正当性的唯一根据，也被认为是其重要根据之一⑦［日］谷口安平著，王亚新、刘荣军译:《程序的正义与诉讼》，北京:中国政法大学出版社，2002，第1～21页。。在正当的法律程序中，不同的主张或异议可以得到充分表达，各种利益要求能够得到综合考虑与平衡，利益争执通过平等有序的对话机制得以协商和妥协，不满情绪因广泛的参与而得以消弭，极大地减少了对结果的事后怀疑和对抗的危险⑧盛丰:《程序的法治价值——读〈程序与法治〉》，《江淮论坛》2009年第2期。。

在正当化的纠纷解决程序中，社会正义不仅能够实现，而且以看得见的方式来实现，其结果的正当性和公信力极大提升，有效降低了法律执行的成本①王丹丹、吴灿华、丁寰翔:《论法律程序与程序法治》，《福建论坛》(社科教育版)2009年第6期。。首先，在公正的纠纷解决程序中，当事人的程序主体性和人格尊严得到充分的尊重，可以淋漓尽致地表达自己的诉求，从而对纠纷解决的结果产生敬意和好感，并对法律制度充满信任和期待。其次，公正的纠纷解决程序，需要综合考虑和权衡不同的价值取向和利益追求，从而最大限度地消解当事人对执法和司法的怨恨心理，保证法律结果能被当事人和社会所接受和认同。再次，纠纷解决的程序法治所具有的中立、公开、透明以及参与性的内在品质，能够尽可能地缩小当事人事后怀疑和抗争的余地。威廉姆·道格拉斯曾说，权利法案的绝大部分条款都与程序有关，正当程序决定了法治与任意或反复无常的人治之间的大部分差异，坚定地遵守严格的法律程序，是实现人人在法律面前平等享有正义的主要保证②陈瑞华:《看得见的正义》，北京:中国法制出版社，2010年，第46页。。

(二)纠纷解决机制法治化基本要求

1.坚持法治思维化解矛盾纠纷。习近平强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革③习近平:《把抓落实作为推进改革重点 重大改革都要于法有据》，http://news.xinhuanet.com/politics/2014－02/28/c_119558018.htm，2014年02月28日访问。。法律每宣告一项公民权利，就是宣告了国家权力的禁区。限制权力，保障权利，是法治的精髓，也是法治思维和法治方式的核心。不受制约的权力必然产生腐败，这是千古不移的真理。权为民所赋、权为民所用，不只是一个理念。法律每宣告一项公民权利，就等于同时宣告了国家权力的禁区。我国正处于社会矛盾凸显期，经济发展和社会稳定的压力很大，强调法治思维和法治方式，对化解社会矛盾、维护社会稳定，具有重要的意义。保障公民权利、实现公平正义是社会稳定的根本，法治所起到的基础性作用和价值是不可替代的。

2.司法权的独立公正。党的十八大报告提出，确保审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权④王东:《法治的内涵延伸与推进司法改革——对十八大报告中“法治精神”的品读》，《新疆财经大学学报》2013年第4期。。司法改革之初衷主要是出于节约法律资源、提高司法效率，也是应对因经济制度改革出现的大量经济争议的一种被动之举。司法改革受到社会民众的格外重视，导致司法改革的步伐突破从仅仅是对审判方式改革的局限性，转向对整个司法制度的改革，并进一步上升为对司法权力定位的反思以及与其他国家权力(立法权和行政权)的关系的界限与设置等问题上来⑤周永坤:《司法权的性质与司法改革战略》，《金陵法律评论》2003年第2期。。党的十八大以来所推动的司法改革很大程度上就是要使宪法的独立行使审判权规定得到真正的执行。就法院独立行使审判权而言，考虑中国司法或者审判传统和实际状况，改革的设计者基于对独立审判的功能、实现前提和条件、内部保障等问题的重新定位，主要采取了如下措施:明确司法权属于中央事权，司法机构的设立只能由中央政府进行⑥杨翔:《法院地位与独立行使审批权——当下我国司法改革路径的思考》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。。这在一定程度上厘清了长期以来人们把法院视为地方人民政府不可分割的必然组成的观念。

3.法官的独立审判。我国的司法制度在对公正和高效的追求上取得了令人赞叹的成就，然而，司法权威的问题却一直未能获得妥善的解决⑦陈卫东:《论公正、高效、权威的司法制度的建立》，《中国人民大学学报》2009年第6期。。司法活动受地方、部门领导干预的情况也较严重，司法人员吃拿卡要、枉法裁判等腐败现象有蔓延的势头，社会公众对司法权威的广泛质疑，司法公信力面临严重危机⑧陈卫东:《程序正义之路》(第一卷)，北京:法律出版社，2005年，第472～473页。。权威的司法制度，一般认为应包含:司法机关暨法官的司法独立权获得确切的制度性肯认，司法判决公正并获得有效执行，司法机关及法官享有广泛的公信力，公民大众对于司法公信力具有普遍认同。其中，司法机关与法官享有不言而喻、神圣不可侵犯的司法独立权最为关键①许章润:《“司法权威”:一种最低限度的现实主义进路》，《社会科学论坛》2005年第8期。。独立行使审判权，不仅存在法院系统外部的影响，在法院系统内部也存在各种压力和干预的因素。要全面解决独立行使审判权面临的问题，必须同时提供建立审判过程中上下级法院之间正常关系，以及同一法院内部不同级职人员之间正常关系的路径。领导干部过问案件记录制度，既适用于法院与外部的关系，又适用于法院内部的关系。一审、二审在认定事实和适用法律方面的不同侧重，为解决上下级法院之间干预案件的措施。而将案件裁判的决定权明确向合议庭和主审法官过渡，并设置案件责任的终身负责追究制，是为了解决同一法院内部人员干预案件的情况②杨翔:《法院地位与独立行使审批权——当下我国司法改革路径的思考》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。。

4.司法与其他纠纷解决机制的协调。在推进法治的基础上，以司法为中心和最后保障，健全和创新多元化的纠纷解决机制，是解决社会矛盾的重要基础。诉讼是法治化的具体体现，具体的诉讼活动提高了民众的法律意识，法治观念从而深入人心。司法为非诉讼纠纷解决机制的存在提供了秩序基础，尤其是犯罪行为，并不适宜私人之间化解，而只有国家强制力保障的司法才能解决。正是诉讼的强制执行力作为最后保障，其他非诉讼纠纷化解机制才能够发挥其应有的作用，并纠正和弥补司法所产生的弊端。美国法学家理查德·莱姆佩斯评价说，正是诉讼审判手段，现实提高了其他纠纷解决方式的适用几率和适用效果，没有诉讼审判的存在，其他手段也是苍白无力的③［美］罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》，北京:华夏出版社，1989年，第245页。。同时，也应当认识到司法的限度，摒弃司法全能、法律意识等于诉讼意识等观念，完善和创新非诉讼纠纷解决方式，并逐步纳入法治轨道。建构多元化的预防与化解机制，一是建立诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接机制，强化人民调解协议的法律效力。人民调解完结的纠纷毫无限制地进入诉讼，浪费司法资源，也降低了人民调解的权威性。同样，行政调解也是在第三方主持下达成的合意，不是行政裁决，性质与人民调解协议是一样的。人民调解协议和行政调解协议，发生争议起诉到法院后，法院只对是否违背调解原则和调解内容是否合法等做形式上的审查。二是创新非诉讼纠纷解决机制。创新调解载体，深圳就创造出著名的“警民联调”模式和“桃园模式”。警民联调，就是在派出所、社区警务室设立“人民调解工作室”(又称“警民联调工作室”)，民警和人民调解员各司其职，又相互支持，共同做好社会治安工作。桃园模式核心就是把信访工作与调解工作相结合，运用行政调解、司法调解、人民调解三级调解机制，将信访问题化解在萌芽中④郑杭生、黄家亮:《论现代社会中人民调解制度的合法性危机及其重塑——基于深圳市城市社区实地调查的社会分析》，《思想战线》2008年第6期。。

三、我国纠纷解决机制法治化缺失的检视

(一)纠纷解决机制缺乏正当程序理念

由于资源的有限性，人们为了满足需求而产生竞争，纠纷和冲突在所难免。为了减少冲突，维持社会存续，事先颁布一套公共行为标准以指引人们行为趋向一致性。法律作为“规定外部行为并被认为具有可诉性的规则之整体”⑤［德］赫尔曼·康特洛维茨:《为法学而奋斗法的定义》，雷磊译，北京:中国法制出版社，2011年，第156页。，恰好满足了公共行动标准的要求。法律应当有能力提供有效的行动标准，不仅告诉人们该怎么做，也迫使人们实际上去这么做。要确保社会成员对法律的长期遵守，仅仅依靠支撑法律的形式合法性依然不够，还需要道德实践意义上的合理性，才可以在特定社会条件下使合理性具备正当性。如果法律的内容得不到社会公众的普遍认同，那么可能导致公民不服从现象，以制裁机制为后盾的外在行为一致性难以长期维持，影响法律的实效。正当性是一种价值共识，在价值多元化的现代社会，法治的实现在于价值共识的获得。在现代公民社会的背景下，正当性无疑不能通过某个个体或群体将自己的价值观念强加于他人来获得，而是人们自由地表达自己的主张，在商谈的过程中通过说理、论证、妥协的方式形成普遍接受的决定。这种商谈机制的核心就是程序，共识并不要求每个特定的个体都对商谈的结果表示赞同，而只是要求这种结果是经由理性程序而获得的，理性商谈程序及其规则最终为公共行动标准提供正当性标准①雷磊:《法律程序为什么重要——反思现代社会中程序与法治的关系》，《中外法学》2014年第2期。。

中国传统法律注重实质的原则，程序缺失其应有的独立性，程序相对实体结果被视为形式、手段或工具的观念根深蒂固。人们片面地强调和追求所谓的实体公正，不太关心获得结果的过程、方式。这种观念源远流长，经过漫长的历史积淀，已沉积在民族心理深层，深刻地影响着人们的行为。正是重实体、轻程序的传统诉讼文化思想，造成案件审理重视结果而忽视过程是否正当。只有审理结果正确、合理，人们才会认为这个案件是公正的、合理的②陈玉、王丽花:《通过程序实现法治——〈程序与法治〉读后感》，《法制与社会》2008年第30期。。可谓“在人们心灵上引起共鸣的仍是情感带动下的实体正义，而不是具有现代法治品格的程序正义”③孙洪坤:《程序与法治》，北京:中国检察出版社，2008年，第42页。。改革开放以后，大量法律、法规的制定使中国法制状况得到了一定程度的改善，社会生活也基本拥有了法律的保障，但重实体、轻程序的“顽疾”依旧没有改观。相较于程序正义和程序法在西方英美国家的重要性，程序正义在中国的地位却相当脆弱。

(二)信访盛行损害司法的权威

由于深受传统清官文化影响，加上现代意义上的法律权威尚未在我国基层社会真正树立，实践中，民众遇到所有的纠纷仍然渴望“包公”“海瑞”一样的清官为民做主。基层政府机关在处理矛盾纠纷时，一旦出现不恰当的行政手段和方式，便可能涌现上访事件。“实际生活中，相当一部分领导干部还不习惯运用法治思维去思考深化改革、推动发展的问题，而是更多地从法律以外的角度去考虑问题。还有一部分领导干部习惯于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于法律之上，从而激化了社会矛盾，引发了群体性事件”④周凯:《要提高领导干部的“法商”》，《中国青年报》2013年1月30日第06版。。而依照相关法律规定，只有特定纠纷才由行政机关裁决，行政机关不应是化解当事人之间矛盾纠纷的主要部门。但在现实生活中，基层政府机关担负化解矛盾纠纷、维护社会稳定的重要职责。一方面，行政机关化解矛盾纠纷没有类似司法、仲裁的严格程序，容易滋生腐败，出现处理不公;另一方面，行政机关不堪重负，信守“搞定就是稳定，摆平就是水平”，花钱买稳定，既滋生了“刁民风气”，又陷入“越维越不稳”的信访怪圈。最后偏离法治轨道，不能持久，更不能解决根本问题。

(三)司法地方化和行政化突出

在我国，司法机关受到地方较多制约，地方化明显。地方法院由同级人民代表大会产生，向人大报告工作，法院工作人员的进退升降由同级党委决定，法院的财政支撑主要依靠地方财政的来源。这种状况无法使法院的审判事务完全与同级政府发展地方社会经济事务分离开来，也无法使案件处理与同级人大代表的监督分离开来。法院可能为了获得地方财政支持，服从于政府的需要;而人员管理和人大监督同样构成法院审判事务非独立性倾向。法院基于在人大会议表决中获得更加多的赞成票、审判人员的任命更加顺利等考虑，有可能在具体案件审判中不完全依法司法⑤杨翔:《法院地位与独立行使审批权——当下我国司法改革路径的思考》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。。此外，司法管理的行政化也是突出问题。我国法院的内部机构设置、管理模式和工作流程，与一般行政机关几乎没有本质的区别，使实现司法审判独立非常困难。司法行政化的主要表现有三个方面:其一，法官管理的行政化。我国直接将行政化的公务员科层制管理模式，用于法院和法官管理，没有体现出司法管理的特殊性。其二，上下级法院关系的行政化。为避免所办案件被上级法院认定成错案，下级法院的法官办案时在遇到有不同看法的问题时，倾向于放弃自己手中的自由裁量权，转而请示上级法院，避免被改判或发回重审，严重违背了两审终审制度设计的初衷。其三，审判工作程序的行政化。在审判工作程序中的行政化最典型的就是案件审批制和审判委会制。案件审批制具有浓厚的行政管理色彩;而审判委员会也产生了领导拍板等诸多问题。

(四)纠纷解决易受社会舆论干扰

社会舆论是把双刃剑，既可以引起公众对案件和事件的重视，督促执法和司法机关公正办案，而失真误导的舆论也会给包括司法机关在内的纠纷解决机构施加不当压力，干扰社会矛盾的正当解决，在一定程度上会诱发新的社会矛盾和纠纷。当前，我国社会舆论监督还很不规范，个别媒体在利益驱动下，片面地报道或者无端臆测，以舆论监督司法的名义进行炒作。互联网时代，大大拓展了言论空间，微博等新媒体工具的信息传播，使得社会舆论环境发生了巨大变化，对司法也产生了不可忽视的影响。微博用户可以通过与粉丝群的互动，快速而广泛地传播信息，传媒媒体的传播效果在微博上被强化，对社会舆论环境产生了变革式的影响。同时，微博也极易成为制造谣言和引导舆论的场所，网络名人的涌现撼动了政府和官方媒体对新闻和舆论的主导地位，而微博上“集体围观”能够促成舆论的新导向。难以避免利益驱动和炒作的新闻报道和网络舆论，可能出现扭曲民意以监督司法，造成社会舆论对法官和司法审判形成很大的外部压力。在维稳工作的压力下，案件审理极有可能被添加维护稳定的政治目标，这将不利于司法独立和公正审判。云南的李昌奎案几经波折，引发了民众对司法机关审判质量和公正性的怀疑，“死缓翻案风，也让中国的法律学者、司法工作者、律师乃至身陷其中的受害者家属都陷入深深的纠结与思考之中”①武威:《“赛家鑫”翻案成风 云南李昌奎案或为标杆》，《广州日报》2011年8月4日第04版。。

四、我国纠纷解决机制法治化的建设路径

凡属重大改革都要于法有据，加强法律制度建设，并按照法治思维完善纠纷解决机制，是纠纷解决机制法治化的正确路径。

(一)司法的法治化

党的十八届三中全会以来，司法体制改革工作已经取得阶段性进展，为下一步继续深化改革奠定了基础。深化司法体制改革的重点主要是推动省级以下地方法院人财物统一管理，加强法院队伍正规化、专业化、职业化建设，优化司法管辖和司法职权配置，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制等方面。

1.推动省级以下地方法院人财物统一管理。世界上几乎所有单一制国家，以及部分联邦制国家如奥地利，都是中央统管法院人财物。考虑到我国法官、检察官数量比较大，统一收归中央管理和保障，难以一步到位，因此下一步改革司法管理体制的重点是推动建立省以下地方法院人财物的统一管理。

2.赋予法官独立办案的权限。确保司法内部独立的首要措施就是明确赋予法官依法办案的权力，并构建以法官为权力主体的办案制度②陈卫东:《司法机关依法独立行使职权研究》，《中国法学》2014年第2期。。立足于法官职业的特殊性，通过推进法官单独职务序列改革，建立法官员额制，完善法官选任制度、办案责任制度和惩戒制度等，建立符合司法职业特点、有别于一般公务员的法院人员管理制度，以提高法院队伍正规化、专业化、职业化水平。

3.优化司法管辖和司法职权配置。要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施，包括设立知识产权法院、跨行政区划的人民法院、最高人民法院巡回法庭，明确四级法院职能定位，推动审判权和执行权相分离的体制改革试点①李少平:《全面推进依法治国背景下的司法改革》，《法律适用》2015年第1期。。

4.控制改革过程中的“隐形程序”。所谓隐形程序，是指代改革过程中，司法机关内部通行或者认可的，但未向外界公布的办案规则与程序。隐形程序没有直接和明确的法律依据，具有较强的隐蔽性，缺乏规范和监督机制，对司法改革的成效可能产生一定抵消作用。控制改革过程中的隐形程序，就是要求落实改革的具体措施，必须于法有据，符合法律和改革的精神，做到制度完善和规则透明。落实改革的所有举措必须做到信息公开，接受公众监督是破除隐形程序的最佳途径，以此矫正不合理不合法的做法，推动司法改革朝着正确方面不断深入。

(二)信访的法治化

推进信访法治化进程，要充分发挥现行信访体系政治参与、利益疏通的功能，并从司法分流的角度处理信访问题。坚持保障诉权、维护司法终局的法治原则，搭建信访与各类司法资源之间的桥梁，构建符合法治精神的信访终结机制。

1.拓宽司法受理案件的范围。社会新常态下，体制转型时期，法律确立的权利保护原则和权利救济手段经常受到具体政策执行的制约，一部分纠纷因“不受理”的司法政策而被拒之门外而涌入信访。应拓宽司法受理领域，保障公民诉权，疏通救济渠道。案件的受理范围，应当拓展到具有宪法意义的受教育权、劳动权、环境权、政治参与权、知情权等基本权利。司法对信访的分流效应将更加显著而有效。

2.搭建法律服务推广及信息资源共享的平台。完善涉法信访法律援助衔接协作机制，在法律服务机构、法律专业人士与传统信访部门之间建立起更加紧密的、长效的合作机制，促进和帮助信访者通过司法途径实现权利。

3.创新司法监督的机制。解决信访在基层与上层之间来回批转的问题，改变群众在局部区域部门中的信访僵局，创新司法监督的机制，以公民权利的救济尤其是公民宪法基本权利的保护为主线。最高法设立的区域性的巡回法庭，专门接待针对基层两级法院有异议的投诉，方便群众行使监督司法的权利。建议设立宪法权利诉愿法庭，赋予公民直接提起诉讼的权利②刘旭:《信访法治化进路研究——以信访的司法分流为视角》，《政治与法律》2013年第3期。。

(三)仲裁的法治化

仲裁制度的完善，尤其是商事仲裁，上海自贸区已对之进行了有益的改革尝试。2014年4月8日，上海国际经济贸易仲裁委员会(上海国际仲裁中心)颁布了《中国(上海)自由贸易试验区仲裁规则》(下称《仲裁规则》)。《仲裁规则》共10章85条，历经三个月，九易其稿而完成。《仲裁规则》吸纳、完善了诸多国际商事仲裁的先进制度，包括完善“临时措施”，增设“紧急仲裁庭”制度;确立仲裁员开放名册制;细化“案件合并”“其他协议方加入仲裁程序”及“案外人加入仲裁程序”等③王海燕:《上海自贸区仲裁规则下月施行》，《解放日报》2014年4月9日第06版。。

1.仲裁员选定方式开放灵活。《仲裁规则》明确“仲裁员开放名册制”，当事人除了可以从上海仲裁中心仲裁员名册中选定仲裁员外，还可推荐名册外的人士担任仲裁员，甚至担任首席仲裁员，一经仲裁委员会主任依法确认后，即可担任。《仲裁规则》纳入了很多创新性规则，充分尊重境内外当事人的自治意愿，在赋予仲裁庭更多程序管理权和决定权的同时，让当事人拥有充分的程序选择权和自主权。

2.引入“小额争议仲裁”。《仲裁规则》引入了“小额争议程序”。该程序适用于争议金额不超过人民币10万元的国内争议案件。一般仲裁程序和简易仲裁程序，当事人提交答辩和反请求的期限规定为自收到仲裁通知之日起45日或20日，仲裁裁决期限为6个月和3个月，而小额争议程序则缩短至自收到仲裁通知之日起10日，仲裁裁决期限压缩至45天。“小额争议程序”审理方式更为灵活，可以开庭审理，也可以仅依据当事人提交的书面材料和证据进行书面审理。而且“小额争议仲裁”在缩短期限、提高效率之外，还降低了案件受理费和处理费，减轻了费用负担。

3.设立了“紧急仲裁庭制度”。紧急仲裁庭制度，也称紧急仲裁员制度，是为当事人在紧急情况下提供“紧急临时救济”的制度。世界主要仲裁机构的仲裁规则中，仲裁庭通常都有权根据当事人的申请，发出以保全财产或证据为目的的临时措施指令，向申请方提供临时救济。但在实践中，仲裁庭组成的过程通常耗时较长，当事人在组庭前对“临时性救济”的需求难以得到满足，为此产生了“紧急仲裁庭制度”①姚丽萍:《自贸区仲裁新规“新”在哪里?》，《新民晚报》2014年4月8日第A3版。。

上海自贸区在仲裁制度方面已经取得了很多经验，值得在全国推广和借鉴，但是在临时性保全措施、确定审理事项的程序、仲裁庭自裁管辖权、仲裁第三人制度等问题上，依然有待完善和创新②自贸区仲裁机制创新研讨会综述，http://www.lawyers.org.cn/info/18a8f395bbdf4f2282e44aad8b153328，2014年8月10日访问。。

(四)调解的法治化

现阶段，我国社会各种矛盾不断涌现，健全各类纠纷预防与化解机制，司法仍是正义的最后一道防线，具有不可替代的功能。同时，应当认识到司法的限度，摒弃司法全能、法律意识等于诉讼意识等观念，而调解机制更易为百姓接受，更有利于执行，应当进一步完善调解制度，使其在纠纷解决中发挥更大作用。

1.完善人民调解制度，是解决基层社会矛盾纠纷的现实需要。结合《人民调解法》实施效果来看，完善和创新人民调解制度，应主要从强化调解协议的权威性、创新调解组织和载体两个方面入手。为充分尊重调解的自愿性，实施好新民事诉讼法，调解协议发生争议起诉到法院后，法院只对是否违背调解原则和协议内容是否合法等做形式上的审查，进行司法确认。同时，鼓励发展因地制宜的民间调解组织，比如，北京市以维护农民工权益为宗旨的“小小鸟”③李栗燕:《化解基层社会矛盾纠纷的法律机制研究》，北京:科学出版社，2013年，第75页。、浙江温州地区的“老人协会”④张勤:《当代中国基层调解研究——以潮汕地区为例》，北京:中国政法大学出版社，2012年，第241～266页。。

2.创新调解载体。实践中，一些调解成功的经验完全值得吸收。如，上海市浦东新区人民法院在自贸区法庭内建立司法与非诉讼纠纷解决的对接平台，引入商事调解组织、行业协会、商会及其他具有调解职能的组织，建立自贸区商事纠纷特邀调解组织名册，对属于自贸区法庭受案范围的、适宜委托调解的涉自贸区商事纠纷，在经过当事人的同意和选择之后，在立案前委派或立案后委托调解组织先行调解，法院依照规定审查、确认调解协议的法律效力⑤胡苏敏:《自贸区引入商事纠纷解决机制》，http://epaper.dfdaily.com/dfzb/html/2014－05/28/content_892985.htm，2015年4月15日访问。。

3.创设专家审理制度。因每个国家司法实际不同，在我国吸收借鉴美国小型审判制度创设专家审理制度应有双重思维:第一，要考虑我国的民事纠纷解决现状和民众的认知程度;第二，要注意克服其本身的缺点，实现制度的优化。构建我国小型审判可从以下几个方面着手:(1)适用的案件范围。凡当事人可以通过自愿选择，案件的审理过程和内容不会与法律、法规相违背的民事案件，均适用小型审判，以实现其效用的最大限度发挥。(2)参加人。小型审判的参加人有当事人、代理人、关键证人、程序主持人、中立的建议者，等等。(3)阶段构成。为兼顾调解与审判的部分优点，克服小型审判在民事纠纷解决实践中所存在的弱点，实现其价值优化，我国的小型审判宜设为三阶段:案情概要和证据提纲的提交和交换、集中简易审理、解决方案达成。(4)法律效力。小型审判制度所涉及的法律效力主要体现为纠纷解决方式的选择和程序的进行，以及所达成的解决方案的效力。由于小型审判这一纠纷解决方式的适用是以当事人的合意为基础的，因此任何一方当事人可以选择随时退出程序。为对该种行为加以约束，当事人可以同时在协议中约定，一方随意退出应给予对方补偿，并约定补偿方式。为加强小型审判这一纠纷解决方式的约束力，对当事人达成的最终解决方案(或决定)应将其性质确定为合同。只要在最终解决方案达成的过程中，当事人是自愿的，且其内容无法律禁止性规定，在未来的诉讼中，法院应将其效力加以确认①郭志远:《美国小型审判研究》，《安徽大学法律评论》2011年第1辑。。

五、结 语

经济和社会转型时期，社会矛盾和纠纷层出不穷，诱因繁多，使得我国司法难以承受其重。实现纠纷解决机制的法治化，关键在于纠纷解决的程序法治。树立正当程序的理念，尊重当事人的人格尊严和诉求表达，各种利益诉求能够得到综合考虑与平衡，利益争执通过平等有序的对话机制得以协商和妥协。纠纷解决机制法治化的实现，需要通过司法、仲裁、调解等机制的法治化，从而实现法治国家环境下纠纷解决的公平和正义。