国内农村土地产权制度研究综述（2000－2014）

窦祥铭

（安徽财经大学 经济学院，安徽 蚌埠 233030）

农村土地制度是农村经济制度的基础，其他制度将以之为基础和核心并形成完整的农村制度体系。农村土地制度是农村经济关系的具体体现，是保护农民利益的有力工具和农业发展的重要保障。农村土地产权制度是农村土地制度的核心问题，农村土地产权制度的设置是否合理直接关系到农村土地资源及其他农业生产要素的配置效率。因此，近十多年来农村土地产权制度一直是学界研究的热点问题。围绕我国农村土地产权制度的研究，学界主要集中在以下三个方面。

一、对中国农村土地产权制度变迁的梳理

以产权为切入点来梳理中国农村土地制度的变迁轨迹曾一度成为学界研究的重点。杜业明论证了我国农村现行土地产权制度的不均衡性（即农民土地承包权外部性很强、农民市场交易费用偏高、土地经营规模不经济、农业结构调整不确定性增强），提出了几种我国农村土地产权制度变迁的目标制度安排，并强调政府应在农村土地产权制度变迁中发挥其应有之作用。［1］魏倩以制度变迁为视角分析了新中国成立后农村土地产权制度变革的历史，在此基础之上剖析了目前中国农村土地产权制度所面临的新的变迁趋向，并提出因为诱致性制度变迁自身的局限性和新的农村土地产权制度变革的非“帕累托”性质，必须要以新的强制性制度变迁来推进农村土地产权制度的进一步变革。［2］袁铖从产权的角度对新中国成立后的农村土地制度变迁作了简要的分析，并认为产权的界定与实施机制直接决定了产权的经济绩效。［3］赵阳围绕产权这个核心问题，以新中国成立后我国农地制度的历史变迁为背景，运用产权与制度经济学的理论思想，借助计量经济学为分析工具，深刻阐释了农村土地家庭承包经营制度“共有与私用”的产权特征及对现实经济生活的影响。［4］吴玲以有关制度变迁理论和产权理论为基础，对我国农地产权制度变迁的历史进行了回顾与梳理，考察了不同时期农地产权制度的演进、安排及绩效，对我国农地产权制度变迁提出了经济学和法学意义上的解释，分析了现行家庭联产承包责任制在产权设置上的缺陷，论证了农地产权制度创新的未来走向。［5］王友明以中国农村土地产权制度的历史变迁为主要线索，深入剖析了深藏于土地产权制度变迁背后的动因、农民对土地产权制度供给的真实需求、不同土地产权制度设置所产生的不同绩效以及土地产权制度与我国近现代化、城市化之间的关系等问题，并提出赋予农民更多的土地财产权利的结论。［6］蒲志仲根据产权经济学理论，以对有效率土地产权和土地产权作用的理论分析为依据，对改革开放以来我国农村土地产权制度的演变，包括农村土地产权制度改革的原因、土地产权制度性质的变化和改革的绩效等进行分析，并总结了农村土地产权制度的演变趋势。［7］邵传林、冯振东将中国农地产权制度60年的演变历程分为计划经济时代的农地产权制度和改革开放以来的“共用私用型”的农地产权制度，并认为在特定的政治和历史条件下，大政治利益集团在意识形态上的偏好对中国农地产权制度的变迁具有决定性的影响；一定条件下非正式制度的创新通过在边际上的不断积累可使正式制度最终偏离其既定的锁定路径；公社型的农地产权制度尽管整体效率不高，但在某些方面却比家庭联产承包经营更具优势；农地产权制度变迁的绩效很大程度上只在短期内显著存在。［8］何一鸣以产权经济学和管制经济学为研究基础，重新考察了中国农地产权制度变迁的约束条件并提炼出若干关于产权管制放松的可验证的假说，从而构建一个属于转轨经济特有的理论体系。［9］冀县卿在已有研究的基础上，运用“产权结构——制度绩效”的理论分析框架从宏观和微观两个层面深入到农地产权结构内部，揭示了中国农业增长的农地产权制度原因，并认为我国农村土地产权制度改革的方向应是完善农地产权结构、明晰土地产权并赋予农民更多的剩余索取权和剩余控制权。［10］彭前生根据阿尔奇安制度经济学的产权理论，运用市场竞争中关于市场交易费用和市场供需的两个变量，诠释了社会主义改造后我国农村土地经营模式及其产权制度的变迁。［11］

二、对中国现行农村土地产权制度弊端的分析

对中国现行农村土地产权制度弊端的分析是目前学界研究的热点性问题之一，著述成果非常丰富。学者们从不同视角对中国现行农村土地产权制度存在的弊端或缺陷进行了深入的分析与研究。

（一）理论层面的分析

徐莉认为，现有农村土地产权制度安排存在严重的制度缺陷，具体为土地产权主体不清、国家土地与集体土地之间界限不清、土地产权残缺。［12］徐汉明从适应市场经济、保护农民产权及其权益、推进农业现代化方面分析，认为我国农村土地产权制度存在土地公有产权实现形式单一与凝固、土地承包经营权性质不明晰、土地产权主体虚置、市场主体缺位、委托－代理问题滋生等缺陷。［13］王环认为，我国现行农村土地产权制度存在产权主体模糊、产权界定不明晰、关系不清、权责混乱、管理机制乏力、承包经营权权能残缺等问题，亟须进行改革。［14］韩振霞、辛天霞认为，随着改革的深入和社会主义市场经济的发展，我国现行农村土地产权制度的弊端也随之日益暴露，具体表现为土地产权模糊、土地产权的激励功能不明显、农村土地产权制度具有很强的外部性、农业规模经营难以实现，影响农产品的国际竞争力。［15］罗夫永、柯娟丽从制度经济学角度分析了家庭承包制这一制度创新，认为其仍是一次不完整的产权变革，存在土地产权主体虚置、土地使用权不稳、土地处置权残缺、土地收益权受限、土地公有产权实现形式单一等缺陷。［16］魏欣认为，我国现行农村土地产权制度尽管在一定程度上推动了农业生产力的发展，但仍存在土地产权主体虚位、土地产权界定不清晰、土地承包经营权权能残缺、土地产权市场不健全、征地制度不完善等方面的问题。［17］林翊认为现行农村土地产权制度存在的缺陷主要是农村土地产权主体模糊不清，农村土地产权权能残缺且缺乏保障，农村土地产权流转性差。［18］黄韬从集体产权的主体角度和权利角度分析，认为现行集体土地所有权主体模糊且所有权的权能和利益弱化。［19］郑财贵将现行农村土地产权制度存在的问题归为农地产权主体不明确、农地产权权能残缺、产权主体积极性不高、土地经营成本高、运行成本高、产权排他性弱。［20］黄廷廷指出我国农地产权主体制度存在严重缺陷，如农地产权主体的法律内涵不清、农地产权主体缺位和农地产权主体利益虚化。［21］资金议认为近年来随着中国经济社会的发展，现有的农村土地产权制度愈发凸显其困境，主要表现为土地所有权性质模糊、所有权主体“虚位”、土地权能残缺、土地预期不稳以及流转不畅。［22］

（二）现实层面的分析

童水栋认为，农民负担过重且屡减不轻的根本原因在于我国农村集体经济组织所有权不清晰的问题一直没有被正视并得到切实解决。黄弘对土地调整问题产生的原因及其危害性进行了分析，认为农村土地产权虚置是农村土地频繁调整的制度性根源，并提出了以产权到户为目标的农村土地产权制度改革的初步构想，以从根本上遏制农村中频繁的土地调整。［23］李建建、黎元生等认为，当前我国在征地过程中出现的种种侵犯农民土地权益的问题，表面上看是国家征地权对集体土地所有权的侵害，实质是农村土地产权市场不充分、不规范的必然结果；农村集体农民在征地中权益流失的最根本原因在于农村土地产权制度的缺陷。［24］晋洪涛、史清华通过对河南省24县494户（样本）农户的研究证实了农民确实在很大程度上存在对农村土地权属“非集体化”的倾向，并认为农村土地产权法律规定的模糊性以及强烈的国家意志对土地管理工作的渗透是产生农民对农村土地权属“非集体化”认知的根源。［25］王金红认为，我国现行农村土地产权具有“国家－集体”“集体－农民”同时并存的二元主体结构，而因这种二元主体结构所造成的土地细碎化则导致了农村土地流转的困难和土地流转收益的分配不均。［26］刘承韪指出，我国农村土地产权制度始终存在产权主体模糊的严重缺陷，而正是由于农地产权制度这种含糊不确定性，使土地与农民关系并不紧密，因而导致土地对农民参与乡村治理的激励严重不足，农民参与乡村治理的积极性很低。［27］安虎森、刘军辉认为，目前我国的农村土地产权制度不利于城镇化战略的推进，是城镇化道路上的一大障碍。一方面，农村土地产权制度规定农民可以对本集体的土地享有承包经营权和宅基地使用权而不需支付成本，作为理性人的农民为了继续享有对集体土地的权利，自然不愿放弃农村户口。另一方面，农民对土地的权利是残缺的，不能按着市场化条件对土地进行流转，使得农民无法彻底摆脱对土地的依赖，阻碍了劳动力的城镇化。［28］

三、对中国农村土地产权制度改革方案的探讨

对中国农村土地产权制度改革方案的探讨是近年来学界研究的重点和热点，学者们依据各自的研究各抒己见，“百家争鸣”，提出了诸多不同的改革方案，概括起来主要有以下四种：

1.土地私有化方案。刘亦陈、郭旭明认为，市场经济其实质便是通过市场（供求）来实现生产要素的自由及优化配置，因此在诸多生产要素中处于基础地位的土地要素的所有权商品化问题应及时被提上议事日程。［29］丁栋虹讨论了私有产权与经济发展的关联效应以及中国在西部大开发中实行土地私有产权制度的必要性问题，并指出土地私有化是中国西部大开发难以逾越的“屏障”，中国的西部大开发唯有建立在这种产权制度突破的基础上才有可能真正获得成功。［30］于建嵘强调，目前农民土地权益受损的根本原因在于农村土地制度的缺陷，为此首先需要做的便是改变这一不合理的土地制度，将土地还给农民，让农民真正拥有自己的土地并切实享受到土地增值所产生的收益。［31］汪振江认为，农村土地产权改造、重构的核心，应当让与土地息息相关的农民真正拥有土地权利，让这些切实可见、确有保障的农村土地为农民提供更多且更广阔的获取收益和获得融资的可能性。［32］蔡继明分析了我国当前土地问题的严重性，对有关农地制度改革的三种方案进行了比较，认为土地私有制是最佳的选择，并提出了分四步推进的农村土地制度改革方案。［33］马立新通过对农地私有化的产生条件、农业生产的特点、新中国土地制度变革史、中国现有土地制度的缺陷以及党的十七届三中全会精神等方面的分析，认为在中国推行农地私有化是可行的，提出应在国家的控制下，积极稳妥地推动农地私有化，恢复土地的农民所有制，还地权于农民，以解决“三农问题”和推动我国的工业化、城市化。［34］闵桂林、祝爱武结合近代以来中国共产党人在农地产权制度变革问题上的正反两方面的经验与教训，认为农民的本质要求是“耕者有其田”，而农地产权绝对集体化的思维并非改革的方法论，因此只有进行产权分割或权益归农再到确权于农才是中国农地产权制度的改革道路与发展方向。［35］

2.土地国有化方案。颜运秋、王泽辉认为，农村集体土地实行国有化之后，由国家成为土地的主人，能够克服集体土地所有权主体虚置的弊端，并且由国家对土地进行直接、统一的管理，能够克服土地管理的无政府状态，从根本上解决土地资源破坏严重和土地浪费等问题。［36］李维庆认为，推行农村土地国有永用制是我国农村土地产权制度改革模式的合理选择，它将利于明晰和稳定农地产权、保护农民土地权益、提高土地利用效率、促进土地自由流转。［38］刘俊基于对土地性质、土地资源利益和土地资源时代对土地所有权法律制度要求的基本认识，提出了我国集体土地所有权制度改革的国有化方向，并进而阐述了在单一的国家土地所有权法律制度下如何拟制出具有物权性质的独立土地利用权利类型。［38］董栓成提出，实行农村土地国有永佃权制从而消除“公用地悲剧”，以此来达到农村人口再生产的自动均衡，从而为最终构建农村和谐社会奠定适度的人口规模。［39］刘恒中建议以“国家所有、农户永用”的国土永用制替代“集体所有、家庭承包”的现行农村土地制度，从而为土地市场流转、吸引“三农”投资和农民变市民创造土地体制的条件。［40］宋旭明主张借鉴城市土地制度的成功经验对现行集体土地所有权制度进行国有化改造，并认为土地国有化的实施将有利于保护广大农民的利益和促进农村经济的发展，从而从根本上保障农村社会的稳定。［41］臧得顺认为，在农地收归国有的基础之上，将土地使用权真正赋予农民，给予农民长期且有保障的土地使用权（即一种物权化、法律化和资本化的农民土地使用权），并使之成为一项基本国策。［42］李济广认为，土地国有化是农村土地制度改革的大方向和努力目标，但囿于目前的生产力水平，农村土地还不能立刻实现高层次的国有制，只能是国家掌握最终支配权和监控权、通过征收级差地租税来加大国家财政对农村社保和落后地区生产的支持，以体现所有制一定的社会公有性，并且根据条件向高层次的国有制，如国营农场和国有民（村）租的方向发展。［43］叶明认为，农村土地属于农民个人所有或者属于集体所有都不足以解决农村绝大多数农民的低水平社会保障问题，其唯一的出路在于农村土地国有化，土地国有化不仅是农村土地制度同城市土地市场利用导向接轨的必要前提，也是农民社会保障同城市居民社会保障同等化的必要制度基础。［44］

3.完善土地集体所有制方案。袁铖认为，中国农地制度改革的方向应是，在坚持农地集体所有制的前提下，通过在制度上的不断创新，进一步理清乡（镇）政府、村集体经济组织与农户之间的关系。［45］曹泽华认为，农村土地产权制度改革的思路设计应是，在坚持农村土地集体所有制的前提下，实现农户的土地承包经营权向土地财产权转变。［46］王曦认为，在坚持农村土地集体所有制的前提下，对其不断加以完善是我国农村土地所有制改革的现实目标。［47］龚晓莺、邓永亮从立足于中国现实国情、维护社会稳定、促进农村生产力发展、解决“三农”难题等几个因素综合考虑，认为坚持和完善农村土地集体所有制是我国现行农村土地制度改革的前提和基础。［48］陈天宝认为，今后农村土地制度创新总的思路应是在现有的制度框架内，强化农民对土地的使用权，形成恰当的政府、集体对土地的权利，建立有利于农业可持续发展的农村土地产权制度，要充分认识并尊重农民的土地权益，停止对农民土地权益的侵犯或侵害。［49］邹秀清认为，在坚持农村土地集体所有的框架内进行农村土地产权制度创新是近期符合我国国情的、利于发展农民土地权益的现实路径。［50］王至元认为，现行农村土地制度虽有弊端但整体具有基本合理性，因此必须总体坚持。但这一制度在集体产权、集体经营与农户产权、家庭经营这两方面具有双重缺陷，因此必须进行局部性改革以达完善。［51］崔文星认为，在目前国际农业发展势衰、我国农业竞争无力的大环境下，现行家庭联产承包责任制的土地耕作方式虽不能实现农民种地致富的目标，但这种体制至少可以维持农民现有的生活水平，目前最需要做的是在坚持土地集体所有制的前提下去完善农户的承包经营权利，而不是废止这种权利。［52］易永锡赞同在集体所有制框架内的农地制度改革方案，并提出在坚持土地集体所有的基础上，实行农户永佃制。［53］曾令秋、胡健敏指出，从目前实际情况来看，农地制度改革最重要的是在进一步明确农地所有权主体、划清集体所有权边界的基础上，不断完善农地家庭承包经营制度。［54］简新华认为，农地必须坚持集体所有制，是从根本上维护农民利益、解决“三农”问题、实现农业现代化、促进工业化和城镇化、防止农村贫富两极分化、最终走向共同富裕的经济需要。［55］王燕霞认为，在坚持农村土地集体所有制的前提下，积极探索集体土地所有制的多种实现形式，这既是制度改革的立足点，又是成本最小的制度改革路径选择。［56］陆文聪、余新平在借鉴四川省成都市统筹城乡综合配套改革实践经验的基础上，提出我国农村土地制度改革应在集体土地所有权的制度框架下进行，实行农地“还权赋能”，即改革现行的农村土地制度，坚持农村土地集体所有，将土地的长期使用权赋予农民，使农民在法律规定的范围内享有对土地的转让、租赁、抵押以及继承等财产权利。［57］

4.土地复合所有制方案。慈鸿飞认为，从目前我国实际情况来看，农村土地私有产权的界定成本以及之后的监督成本都会很高。因此，从一个比较合适的角度出发，仍以国家作为土地所有权人，实行土地“国家终极所有，农民永久使用”这样一种二元产权或“永佃制”似乎比较合适。赋予农民土地永久使用权，表面上看似乎是土地使用权和所有权的两权分离，但实际上却暗含两权在某种意义上的统一。因此，这样的农村土地产权制度安排，一方面，它具有和私有产权一样的效用，能最大限度地调动经济人生产的主动性和积极性，它或可被看作是私有产权制度的一种适度运用；另一方面，国家具有最终的控制权和决策权，它可能比单纯的法律调控更具效力。可以说，这是一个利国利民，兴利除弊的最佳农村土地产权制度。［58］冯继康认为，按照马克思关于土地法律所有权与经济所有权分离的思想，可将国家作为土地的法律所有者，主要享有对土地的宏观管理权、协调监督权、政策指导权、收益分享权、最终处置权等；而将农民定为土地的经济所有者，主要享有对土地的占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处置权、产权继承权等。这样一种国家与农民双重产权主体结构比较而言更加适应中国国情。［59］罗红云认为，将法权意义上的土地所有权归国家，赋予农民对土地的占有权、使用权、收益权、转让权和继承权等实际产权权利的国家与农民混合所有制的改革思路，不仅能有效降低土地集体所有制下较高的制度运行成本和对土地资源的低效利用，而且能在坚持社会主义生产资料公有制的前提下兼顾各方利益，具有很强的可操作性。［60］温锐提出将现行我国确定的集体所有制农地所有权，区分为国家国土资源权与农民农地财产权二级所有权，将农民手中现有的农地确定为农民的农地财产权，实现农地财产权真正回归农民，使农民的农地财产通过多元化自主流转实现保值增值，通过户有、合作社、股份制、共有制等形式的自主选择实现生产要素的优化配置。［61］

四、对已有研究的简评

根据以上关于中国农村土地产权制度的一般研究可以看出，自农村实行土地家庭承包制以来，学界在农村土地产权制度研究领域内取得的成果是丰硕的，学者们在法学、政治学、经济学、社会学、历史学等多个学科内对农村土地产权制度问题进行了多视角的研究，学术讨论正呈现出“百家争鸣、百花齐放”的繁荣景象，其中很多研究成果极富真知灼见并在之后的政策上得到了体现。但如细致梳理已有研究成果，我们会发现关于中国农村土地产权制度的研究存在以下缺憾或不足：第一，研究分散。尽管从表面上看，有多个学科均涉及农村土地产权制度研究，但重复研究过多，而且大多都是对既定事实的经验归纳，理论创新不足。第二，创新模式缺乏可操作性。学界关于农村土地产权制度创新的研究虽取得丰富成果，但缺乏必要的整体系统设计，导致很多理论思路只具有局部可行性，难以为农村土地产权制度创新提供其真正需要的总体指导性构想。第三，关于农村土地产权制度的研究大多是从效率角度出发，对公平研究不够。但是随着农村改革的深化和现行农村土地产权制度潜能的不断释放，农村各种深层的矛盾逐步暴露，纯粹的“效率优先”原则已不能有效解决社会的公平、公正问题，也无法真正实现构建和谐社会的宏伟目标。第四，很多研究追随依附色彩较浓，缺乏理论研究应有的独立性和前瞻性。这种依附性或从属性的理论研究模式是中国社会科学研究的一大特征，虽然能够及时得到政府与社会的认同，但其内在缺憾也十分明显，即学术理论应有的独立性和适度前瞻性的人为缺失，由此造成理论研究的“意识形态化”不仅难以真正发掘农村土地产权制度变迁的内在规律，而且致使农村土地产权制度的构建因理论准备及总结不充分而缺乏系统性和战略性。第五，当前农村土地产权制度的研究单纯着眼于从农村土地内部寻找原因，而很少从整个国民经济的整体结构和经济社会综合协调发展的角度进行理论创新与突破。因此必须从整个国家的宏观战略和社会结构上去寻找原因，农村土地产权制度才能得以健康践行，“三农”问题才会有效得到解决，和谐社会才能真正建立与完善。

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