网络反腐的法理解析与规范调整

2015-12-17徐和平

安徽开放大学学报 2015年2期

潘潇，徐和平

（1.贵州民族大学法学院，贵阳 550025；2.安徽广播电视大学文法学院，合肥 230022）

网络反腐，是互联网时代的一种群众监督的新形式，其借助互联网人数众多的特点及低成本、低风险的技术优势，更容易形成舆论热点，成为行政监督和司法监督的有力补充，是以互联网为信息交换媒介的一种新型反腐方式。网络反腐是公民政治参与的重要途径，同时也为反腐工作开创了新的方式。但网络反腐作为一种新生事物，其存在有效性的同时，受网络自身局限性的影响也带来了一些负面的效应。为了网络反腐能够长期良性运行，必须要加强网络反腐的制度化建设，增强反腐的公信力。随着网络反腐制度化的推进和公民素质的提高，网络反腐的负面效应相应地减少，网络反腐作为国家反腐败工作的重要组成部分必将发挥重要作用。

一、正当性与合理性：网络反腐的理论阐释

（一）网络反腐的法律依据

网络反腐实质上是一种网络政治参与行为。［1］网络反腐是有其法律依据的，我国《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”同时，《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国行政监察法实施条例》《信访条例》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》均在不同层面对利用互联网举报做了相关规定。此外，《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》《中央纪委监察部关于保护检举控告人的规定》等党纪党规也对举报人利用网络举报做了较为明确地规定。可见，国家在法律法规及党纪党规方面对网络反腐做出了相应的规定，这为网络反腐提供了制度保障。

（二）网络反腐的法治文化基础

随着经济社会的不断发展，人民思想观念和价值观的巨大变化，依法治国观念的深入人心，为我国的网络反腐提供了文化基础。一方面，社会的飞速发展，促进了人们价值观的多元化，这极大地唤醒了人们的法治思维、民主思维与平等意识，民众对于政治参与表现出了更大的积极性，网络反腐作为一种非常便捷的渠道是人民政治参与、行使民主权利新的重要形式。另一方面，我国正处于社会转型期，实践中存在的一些问题，导致了一些不公平的现象出现，使得民众对于官员和体制内的反腐机制的不信任感增强，这就构成了网络反腐的心理基础。

（三）网络反腐的法治环境

腐败案件的频发为网络反腐提供了现实的可能性。根据中共中央纪律检查委员会向党的十八大的工作报告披露：“2007年11月至2012年6月，全国纪检监察机关共立案643 759件，结案639 068件，给予党纪政纪处分668 429人。涉嫌犯罪被移送司法机关处理24 584人。”［2］这些数据客观地反映了腐败的严重性，这就成了网络反腐的法治环境。网络反腐的另一个重要的政治因素是党对于反腐工作力度的进一步增强。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出：“从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”［3］这都反映了作为执政党对反腐工作的决心。同时党和政府也高度重视网络对于反腐的重要作用，早在2005年官方就开通了网上反腐的渠道。同时，党和政府对于网络举报的回应和查处力度也得到了进一步的增强，例如“雷政富案”，从网络举报到被免职仅仅花了63小时。这些都表明网络举报都只是反腐工作的开始，反腐工作的效果最终还体现在权威部门的有力查处。这种官方对于网络反腐平台的积极搭建和对网络反腐坚决查处的积极态度以及各方面的协调配合，为网络反腐营造了良好的法治环境，促进了网络反腐的健康发展。

（四）网络反腐的技术基础

网络反腐的兴起离不开信息技术的发展和网络的普及。中国互联网络信息中心发布的《第34次互联网报告》显示：“截至2014年6月底，我国网民达到6.32亿，互联网普及率为46.9%。”［4］可见网络在我国发展的速度十分迅猛，网络反腐也是伴随着互联网的不断发展而发展的，正是由于微博、论坛、电子信箱、博客、微信、QQ群等媒介平台的蓬勃发展，使得网络反腐有了载体，网民通过发帖讨论、微博互动、QQ群聊天等方式发布、揭露、举报相关的腐败行为，这些都与网络技术的大力发展是分不开的。网络形成了一个扁平化的沟通平台，改变了传统的信息传播方式，民众既可以接收和查看信息，还可以参与和发布信息，这种互动型传递方式减少了信息传递的中间环节，为民众监督公权力的运行提供了机会，倒逼政府和官员权力规范运行，从而达到有效预防、惩戒腐败的目的。［5］

二、风险与挑战：法治背景下网络反腐的实践境遇

（一）偶然性与不确定性并存

网络反腐拓宽了公民的反腐渠道，同时也反映了公民的民主诉求，但是与纪委的审查、司法机关的立案调查等体制内的反腐机制有很大区别，网络反腐常常带有很大的随机性与不确定性。网络监督的“无处不在”很大程度上依赖于举报者及围观者的“兴趣”。［6］“杨达才案”“周久耕案”即是对此最好的诠释。①2012年8月杨达才在陕西西安的包茂高速上的重大交通事故中，不经意的一个笑容引发了广大网友对其的强烈不满，进而网友有搜索出杨达才在各种场合佩戴的各式手表，并称其为“表哥”直接指向其的贪污腐败行为，正是由于网民们的愤怒情绪，引起了当地纪委的注意，于是在2013年2月经陕西省纪委进一步调查，杨达才在任职期间严重违纪并涉嫌犯罪。对其涉嫌犯罪问题移交司法机关依法处理。原南京市江宁区房产管理局局长周久耕因发表“查处开发商低于成本价卖房”的言论而激起民愤，有网友发现他面前摆放的一盒“九五至尊”香烟并戏称其为“天价烟局长”，继而“人肉”出他名下有与其收入不相符的名车、豪宅，随后南京市纪律检查委员会介入调查，周久耕终因贪污受贿而被判处11年有期徒刑。从这些网络反腐的案件当中我们可以看出，都是通过官员不经意间的一个行为，导致了网民对于他们行为的不满，进而舆论将其推至风口浪尖，纪检监察部门迫于舆论的压力实施调查，最后才将腐败行为公之于众。这样的反腐行为不是反腐制度所带来的常态化结果，而是由于网民们对于官员群体的不信任，最终带来的意外收获。大多数的案件，在网络反腐的过程中，网民并不是事先掌握了官员贪腐的证据，而是公众对于官员群体的不信任，才会最终导致官员的一个偶然的举动都会被视为怀疑的对象。如果这些官员没有这些举动，或许这些官员还潜伏在官场之中，这种偶然性的反腐是不能从根本上消除腐败现象的。

（二）网络举报的情绪性与司法理性冲突

举报人在网上发帖举报官员的行为时，大部分是带有感情色彩的，在网络信息泛滥和对官员群体的不信任的双重作用下，网民对于网络上的举报通常是感性的，当网络上出现一些对于官员贪腐的举报时，网民们就会大量地转发、跟贴、评论，其中不乏一些言辞激烈的行为。正因如此，在网络环境下，话语权几乎都掌握在举报者一方，而被举报一方在网络环境中就无法享受同等的话语权。如果最后官方的调查没有达到网民们举报的预期效果，网民就会对官方的调查发出质疑。

网络反腐从网络上的举报，到被审查，最终到腐败官员接受司法审判的每个环节都会引起网民的密切关注，对贪官的严厉惩处无疑是网络民意最大的体现，这在司法程序中会给法官带来巨大的压力，在很大程度上可能影响司法的公平正义，导致司法公信力的丧失。

（三）民众行使监督权与法律制度阙如相矛盾

当前民众对公共权力及政府官员进行监督的诉求日益高涨。［7］网络平台和网民构成了网络反腐参与的主体，其有效性和积极性的发挥需要建立相应的信息报道监管机制。而我国网络新闻发展的时间较短，相关的监管机制尚处于探索阶段，网络反腐缺少制度保障。一方面，一些官员在得到自己受到网络举报的消息之后，就会立即采取行动，不惜一切代价去删帖，并对举报人发出人身威胁或者实施“收买”等手段，迫使举报人删帖，这样就会导致网络反腐的积极性大大削弱；另一方面，在民众看来十分有效的网络反腐，其实是一把双刃剑，不仅存在偶然性和不确定性的问题，而且可能会发生不实举报的现象。网络反腐的有关舆论，如果缺乏相应的制度规范，容易导致网络谣言的发展，引发社会矛盾的出现，从而危及网络安全和现实社会的稳定。因此，必须将网络反腐制度化、常态化，使之形成一种长效机制，更充分地发挥其功能。［8］

三、权利保障与冲突：网络反腐的制度困境

（一）被举报人隐私权与公民言论自由的冲突

我国宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”互联网拓宽了信息沟通的渠道，网民通过发布官员的照片、视频等资料，以积极参与评论的方式行使言论自由，可以起到反映民意并监督执政的积极作用。但若言论自由跨越了官员隐私权的边界，便会导致言论自由权与隐私权的冲突。［9］

纵观我国现行立法，存在以下两个方面的典型问题：第一，缺乏一部完整的保护网络隐私权的相关立法。关于隐私权的相关规定，散见于各个部门法和规章制度之间，缺乏合理的衔接，容易造成法律适用上的困难。在司法实践中无法形成统一的标准，严重影响了法院的司法权威。第二，隐私权受侵害时缺乏有效的救济手段，立法对侵犯隐私权的行为处罚力度不够，对于侵权行为并没有制定出具体明确的处罚措施。

在网络反腐中由于缺乏立法的规制，不乏存在一些打着言论自由的旗号恶意侵犯官员隐私的行为。在这种情形下，网络平台、国家机关和公众就成了恶意举报人所利用的工具，由于个人力量的有限性，此时被举报人就成了网络反腐旗号下的受害者。因此，立法中应当明确无辜被举报人的利益，对于恶意举报者应当予以适当的处罚。

（二）被举报人隐私权与公民监督权的冲突

我国宪法第四十一条明确规定公民享有批评、建议、控告、检举的权利。网络中举报人对于官员腐败行为的揭发，是对宪法赋予的监督权的行使。但是，隐私权作为公民人格尊严的重要组成部分，宪法第三十八条规定“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”因此，被举报人作为国家公民，其相应的合法隐私是受到宪法和相关法律保护的。

在网络反腐中，举报人的宪法权利与被举报人隐私权的冲突主要表现在举报人举报腐败事件时，在未经同意的情况下，披露涉及被举报人及相关人员的隐私信息。［10］这种情况下举报人监督权行使得越彻底，对被举报人隐私权的侵犯越严重。在很多的反腐案例中，事态的发展往往会超出人们的心理预期，越来越多与贪腐行为无关的隐私信息被曝光，对隐私权造成了更进一步的侵犯。因此，在平衡两者的冲突时，法律应当根据一定时期的社会价值判断，实现两者的价值平衡。

（三）被举报人隐私权与公民知情权的冲突

与公众知情权、监督权的冲突是公众人物隐私权最为突出的特点。［11］在现实生活中，知情权是指获取、知悉信息的自由与权利。知情权在政治上表现为国家机关行政事务的公开。从政府权力来源的角度看，政府的权力来自于人民的让予，政府官员作为公权力的行使者，其知识水平、个人财产、学历背景等因素都与公共利益紧密相连，政府官员有义务提供可能影响公共利益的个人信息。［12］同时，公民有权要求政府公开相关的行政事务以及了解行政人员相关的职责行使情况，并措此监督政府及其工作人员处理的日常事务。

公民知情权的行使实质上包含了要求被举报官员对于隐私权的一种让渡，只有通过国家机关及其工作人员让渡自己的隐私权，才能实现公民参政议政、民主监督的权利。官员在处理私事时享有民法上的隐私权，但在行使公权力时，人们对其履职行为所提出的批评建议属于与公共事务有关的评论，此时即为公民在依法行使监督权，官员就不宜或难以用隐私权受损为由来寻求救济。［13］适当的公开行使公权力时的相关事项，是有利于官员自身和有利于提升政府公信力的。在实际生活当中，官员隐私权和民众知情权存在冲突，一方面民众要求政务公开、官员信息公开；另一方面，官员不愿意公开自身信息和政府信息的现象时有发生。但是，从利益衡量的角度和政府权力来源的角度来看，公众的知情权和社会公共利益的价值位阶都应高于官员的隐私权，官员在选择从事这一职业时就表明其默认自愿放弃一些自身的隐私利益。

四、规范与调整：网络反腐的法治化路径

（一）培育民众理性参与意识

从当下我国的深化改革趋势来看，公众参与反腐是完善治理体系、提高治理腐败能力的必然要求。［14］理性地参与网络反腐是反腐工作良性运行的基础。当前我国处于反腐败斗争的关键阶段，面临着艰巨的反腐任务，仅仅依靠体制内部的查处是不能满足当前反腐工作需要的，而民众参与无疑给反腐工作开辟了一条新的途径，这不仅对官员起到了震慑作用，而且促进了反腐工作的公开透明。但是在网络反腐中的确存在一些非理性、走极端的案例。这就要求：第一，在参与网络反腐的过程中要具有法治的思维，应当注重证据意识、程序意识，合理合法的行使监督权，而不是把网络当成仇官、报复社会的工具。第二，在网络平台中要培育公众的责任感和正义感，并且把对反腐工作强烈的责任感和正义感付诸到网络反腐的全过程当中，只有这样才能使网络反腐良性地运转下去。因此，弘扬民众网络举报的理性精神，可以防止出现诸如侵犯人权、涉及隐私、不实举报等负面效应或违法事件。

（二）完善网络监管制度

网络中存在一些虚假的、缺乏理性的信息，这些不仅与网民的素质有关而且与我国的网络监管力度不够有关。政府作为网络反腐的监管主体，不能仅仅处于被动的回应和处理阶段，而要主动地实行网络监督，克服网络所带来的风险，实现反腐的制度化。第一，运用现代网络技术，及时检测和屏蔽非理性、人身攻击、违反法律的不当言论。对于网络谣言的制造者、传播者，最终对被举报人造成严重后果的应当受到法律的严厉处罚。第二，对于一些理性的、证据充分的、符合法治精神的合理举报，政府应当建立积极的回应机制，及时将调查结果向社会公布，让案件的调查结果接受社会和舆论的监督。第三，建立健全沟通机制，充分发挥网络便捷、高效的特点，构建官民沟通的网络平台，促进官民之间定期交流，增强民众反腐积极性。构建网络反腐的监督、沟通机制的目标就是要实现网络反腐的持久震慑性，而不是网民愤怒之下的偶然行为。

（三）健全网络反腐的运行机制

加大网络反腐的立法和管理力度是网络反腐持续健康发展的根本保证。［15］当前，我国网络反腐缺乏一部系统、完善的法律，致使在网络反腐中出现大量的非理性、不实际的举报以及人身攻击等极大影响网络反腐良性发展的情况。要实现网络反腐的良性发展，第一，加强立法工作，在法律上确定国家如何对网络进行监管，同时明确提供方和使用方的权利与义务。这既赋予了国家网络的监督管理权，又有利于引导和规范公民的网络反腐行为。第二，建立责任追究机制，网络反腐只是为民众反腐提供一个便捷的渠道，而不是为某些非理性的民众实施打击报复行为大开方便之门。因此，对于一些借反腐之名行人身攻击之实的民众，要在立法上明确追究机制。第三，建立健全网络举报人的保护制度。［16］在网络反腐当中，举报人承担着巨大的风险和压力，同时为国家反腐工作做出了重要贡献。因此，对举报人的身份信息进行严格保密，采取一些相应的措施保护举报人，对网络反腐的长期发展至关重要。

（四）加强隐私权保护

由于立场的不同，网络反腐的各类主体对于隐私权的理解各有不同，对贪腐官员的隐私是否应当得到保护，各方的观点很难达成一致。［17］因此，有必要制定出专门的隐私权保护法。第一，尽快制定出以宪法为根本，民法为主体的隐私权立法体系，要明确网络提供者和网络使用者各自的职责权限，在网络立法中既要能够保证网络信息的自由传播，又要保证公民的隐私权不受侵犯。第二，明确隐私权的范围，特别是要明确政府官员隐私权的范围，为网络反腐提供法律依据，使得举报人在实施网络举报行为时能够明确哪些是属于可以公开的信息，哪些属于官员个人隐私，明确了隐私权的界限，就减少了法律的漏洞，使得受害人在受到侵害后可以运用法律手段，向司法机关提出诉讼请求，保护自身的合法权益。

［1］李斌，张轶炳.论网络反腐的有效性和规范性［J］.中共福建省委党校学报，2012（2）：41.

［2］中共中央纪律检查委员会.中共中央纪律检查委员会向党的第十八次全国代表大会的工作报告［N］.人民日报，2012－11－20（1）.

［3］习近平.习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话［N］.人民日报，2013－01－23（1）.

［4］第34次《中国互联网络发展状况统计报告》［EB／OL］.（2014－07－21）［2015－02－01］.http：／／www.cnnic.net.cn／gywm／xwzx／rdxw／2014／201407／t20140721＿47439.htm.

［5］曾艳，李德虎.网络反腐的形成机理、运行障碍及规制进路［J］.求实，2014（1）：68.

［6］傅大林.网络反腐须告别偶然性步入规范化［J］.法制日报，2012－12－17（7）.

［7］文宏.网络反腐：实证案例与内在机理［J］.社会科学，2013（10）：24.

［8］戴肖玉.论网络反腐的现状与制度完善［J］.法制与社会，2013（7）：141.

［9］田旭.网络反腐中权利冲突与平衡的法律问题研究［J］.湖北警官学院学报，2014（5）：90.

［10］张新宝，任彦.网络反腐中的隐私权保护［J］.法学研究，2013（6）：109.

［11］颜春龙.公众人物的名誉权、隐私权与舆论监督权［J］.新闻界，2004（3）：44.

［12］张新宝.隐私权的法律保护［M］.北京：群众出版社，1997：12.