北平市政建设时期的私有房产买卖

◎吕晓青

（河北大学 历史学院，河北 保定 071002）

北京自古以来便是中国最重要的城市之一，但由于民国时期尤其是1928年以后，国都南迁，北京改名为北平，中央政府对于北京的重视程度大不如前，其发展也今非昔比。正因如此，学术界对民国时期的北京研究相对不足。在以往研究中，有从历史地理的角度对城市人口及空间的分布进行探究的，也有对城市建设同社会变迁关系的研究，以及对北京社会生活和社会文化的研究。然而有关政府对北京城市的管理研究并不多见，相关成果主要有：杜丽红的《20世纪30年代的北平城市管理》[1]，对当时北京的交通、医疗、社会、文化各方面进行了系统研究；王煦的《在传统与现代之间——1933至1935年的北平市政建设》[2]对北京市政进行了阶段性的研究；而李玉梅的《民国时期北京电车公司研究》[3]是通过北京城市发展中的个案对整个北京的市政予以宏观把握，为后人提供了一定的研究范式。

一般认为，北京市政组织沿革在民国时期经历了四个阶段，即：京都市政公所时期，也即创建时期，主要为民初至民国十七年北伐成功这一阶段；北平市政建设时期，从民国十七年至二十六年七七事变；沦陷期，自民国二十六年日本占领北平至三十四年日寇投降；复元时期，即民国三十四年抗战胜利至中华人民共和国成立。而本文所探讨的即为北京市政发展过程中的第二个阶段，即从1928年~1937年这一时期的北平市政问题。

一、北平市政的演变过程

市政有广义和狭义之分，广义的“市政”是指城市的管理工作，狭义的市政是指工程技术方面的事务。本文探讨的是广义的“市政”。

一个城市的市政管理水平，直接体现在市容市貌方面。中国古代没有专门的机构管理市政，市容状况恶劣，这点在清末外国人的一些记载中有所体现，清代的北京城尚处于未开化的阶段，当时的城市杂乱不堪，这点外国人的感触更为深入。据外国的记者莫里循和濮兰德谈到：“当我们行进在肮脏的胡同和拥挤的街道时，几英寸厚的尘土，停滞不动和污浊的湖面映入眼帘。到处都是陌生拥挤的人群，那些令人作呕的气味，使人厌烦的声音和城市的外貌，是我对北京的第一印象。我在北京两个月，但这第一印象是那么深刻，让我无法释然。”[4]美国学者E·A罗斯在其著作《变化的中国人》一书中开篇便提到了当时令人难以忍受的城市状况“城市的街道狭窄弯曲，凹凸不平，肮脏不堪，臭气熏天……几乎没有维护城市公共交通的任何规定，所以街道为个人商贩占据。几乎不能通行。店主们在货架前设有柜台，用篮子和篓子组成的货摊排列在街道两边，带着劳动用具的手工艺人充塞其间，致使一条六米宽的街道拥挤不堪。要不是官方规定必须为来往的坐轿留出过道，道路会更加狭窄”。[5]可见当时的北京市政状况极差，这种状况持续到清末才得以好转。

北京市政的现代化肇始于清末新政。在清末新政的实施过程中，民政部管辖市政发展，并设立巡警部及内外城巡警总厅，由京师警察厅管理市政工程事宜，北京市政状况有所好转。当时的外国记者曾记录到：“改定官制后最令人满意的部门是民政部，市政发展在民政部的管辖范围内，帝国各大城市几乎都进行着市政建设，而北京的工作最引人注目。碎石子铺筑的道路，排水式设备得到改善，街道保持清洁，路边的货摊移进了室内市场。交通由身穿制服，受过训练的警察指挥，近代公共建筑，特别是新外交部庄严堂皇。”[6]这较之前期北京市政有了很大的改观，清末新政虽然失败了，但为北京市政的现代化转型奠定了基础。

辛亥革命后，孙中山因北京旧势力盘根错节，本想建都南京，但袁世凯执意留守北京，并发动北京政变，因而，北京仍作为国都，自此开启了北洋政府统治时期。1914年，在北洋政府内务总长朱启钤的倡议下，在北京成立了京都市政公所，是负责办理市政的专门机构，开始进行市政建设，这一般被认为是北京市政现代化的开端。然而，由于北洋政府统治下的政局动荡不安，因而所取得的成效并不显著，据相关记载“其时北京政府既无实施自治之诚意，又乏市政理解之认识，一切设施仍期数千年来专制之流毒，政治丝毫未见改良，北平民众亦遂呻吟婉转于万恶军阀腐败官僚等层层统治压迫之下，仰首不见天日，举凡市政上应兴各端，如教育事业、卫生、水利、道路以及一切公用机关等寡陋偏缺，胥不足语。”[7]可见当时北京市政虽然进入了现代化，但没有一个稳定的环境予以发展。

1928年，国民大革命结束后，国都南迁，国民政府将北京作为北平特别行政市，任命何其巩为市长，对北平特别行政市的市政进行了初步改组，在市政公所时期的组织建制基础上，新设：筹备自治办事处、禁烟处、旗产清理委员会、繁荣设计委员会、管理颐和园事务所、清理圆明园产事务所等机关，对北平市政予以管理。此后北平市政组织多次改组，最终于1933年，在袁良任北平市长期间，将北平市政再次改组，共设四局（土地局、工务局、公安局、社会局）、一处（卫生处）、一馆（中山图书馆）、一所（管理颐和园事务所）对北京市政予以系统管理。在此期间，大力推动北平市政建设，创立市政计划，包括北平沟渠建设计划、河道整理计划、自来水整顿计划等等，取得了辉煌的成绩。时人称之为“市政中兴时期”、“市政建设之黄金时代”。[8]

虽然，北京由清末的国都变为华北的政治中心，其政治地位有所下降，以至于北京市政的发展较之其他大城市大为落后，但在北平市政建设这一阶段，北平市政的现代化发展取得了一定成就，也是北平沦陷前市政建设最辉煌的时期。

二、北平私有房产买卖状况

民国的建立，打破了清代旗汉分隔的严格界限，放松了城市人口的限制，大量外来人口涌入，以《北平市财政局实习总报告》中的相关数据为例，北京自1925年以来，人口数量大幅度增加。（见表1）

表1 北平全市历年人口总数表

人口的增长带来了一系列的社会问题，而房产问题尤为重要。房屋建筑的规划影响到整个城市的市貌，房屋产权的所属问题，与市民的利益息息相关。在北平，私有房产数量占总房产的比重较大，以1948年的相关数据为例：“至民国三十七年(1948年)，北平市公私房产约120万间，其中私产约92万间，占76．7%。在私房中，占有百间以上的大房主，其房产大部分为其祖辈或本人在清代及民国时期所置，其中官僚置产占27．5%，经营商业置产的占60．9%，占有房屋最多的有2515．5间。占有百间以下的小房主，多数系自行置产，其中继承的占35．8%。”[9]由此可见，私有房产的数量众多，且因历史遗留的问题，管理起来相当复杂，因而对于私有房产的管理是民国时期北京市政管理的重要一环。

民国初年，国民政府从清朝接手北京城后，对北京进行重新规划势在必行。京都市政公所在“整理市政”过程中，建立了房地转移凭单和房地转移登记制度，通过制定房地收用办法，将房地分为国有、公有、民有，确定了收用的强制原则和补偿、安置原则。这样一来，为重新规划北京市政建置问题打下了基础，开了北京房产的现代化管理的先河，但真正进入规范化和现代化的有效管理之中还是在1928年~1937年这一阶段。

1928年，国都南迁，成立北平特别市之后，对于北平的市政管理一度掀起了热潮。政府和社会对房产问题十分关注。据相关报道称，1928年，市政工程师邹恩泳在《附北京市政改良意见书》中谈到房屋改筑和房屋规律问题，他针对房屋改筑问题谈到：“北京所有屋舍，均须详细调查，每屋予以相当年限，一到年限，即令重建，道路太狭之处，可乘此时依照预定界线，令新屋照退若干，如让出地皮过多，可按定章出价收买”[10]就房屋规定而言，“市内各种屋舍，应有一定规律。例如某区房屋以高度，几层几尺为限，某种房屋重载以每方尺若干公斤为限，空气光度等等亦有限制，诸如此类，皆应规定，所有新屋图样，须送市政机关验核，经认可后，始准建造。[10]这是就规划北京道路以及考虑到整个城市的市貌而提出的建议，可见北平市政建设过程中的社会性。

然而有关房产问题，最为重要的当属房产的买卖和转让问题。有关房产买卖问题的规划大致分为房屋评定价格、中介以及契税三个方面。

（一）房屋评定价格

民国成立后，百废待兴，亟须对城市予以重新规划。房屋买卖和转移问题盛行，且在买卖过程中，出现了税契价格与市价悬殊的现象，这对于国家税收产生了重要的影响。因而，自1928年，北平市政府设土地局①两年后，市政府将土地局裁撤，土地行政归由北平市财政局负责。，管理土地行政以来，对北平地区进行了大规模的土地调查登记，并在此基础上制定土地房屋评价规则，第一次对房地买卖价格进行政府评价，为税契价格提供了基础。有关房屋的具体价格见表2：

表2 1929年5月《北平市土地房产评价暂行规则》市区建筑物价格一览表

1929年，政府对于北平市建筑物的价格进行了初步大致评价，这项规定对于规范房产的市场价格提供了依据，使市民在进行房屋交易的过程中能够有所凭借，一定程度上保障了市民的利益、政府财政收入的平稳和房产交易的规范化、系统化。但值得注意的是，此时的建筑物价格规定尚未达到具体而微的程度，如此一来，在买卖双方实际的交易过程中便会出现纠纷。因此，北平市政府于1933年公布了修正后的 《北平市土地房屋评价规则》，对各式建筑划分了等级，并详细地标明价值，其中增加了对郊区马蹄窑、缩子窑和盆窑的评价（见表3）。

表3 1933年北平市区房屋评价价目等级一览表

房屋种类 等级 说明 城厢 郊区带廊瓦房 甲等一级 规模宏大，工料最佳，形状最新者 250 170甲等二级 形状半新者 220 150甲等三级 形状已旧者 200 130乙等一级 规模较大，工料较佳，形状最新者 200 130乙等二级 形状半新者 180 120乙等三级 形状已旧者 160 110丙等一级 规模较小，工料较次，形状最新者 160 110丙等二级 形状半新者 140 90丙等三级 形状已旧者 120 90甲等一级 规模宏大，工料最佳，形状最新者 160 80甲等二级 形状半新者 150 75甲等三级 形状已旧者 140 70乙等一级 规模较大，工料较佳，形状最新者 130 65乙等二级 形状半新者 120 60乙等三级 形状已旧者 110 55丙等一级 规模较小，工料较次，形状最新者 100 50丙等二级 形状半新者 90 45瓦房灰瓦房80 40甲等一级 规模宏大，工料最佳，形状最新者 90 45甲等二级 形状半新者 85 42甲等三级 形状已旧者 80 40乙等一级 规模较大，工料较佳，形状最新者 80 40乙等二级 形状半新者 75 37乙等三级 形状已旧者 70 35丙等一级 规模较小，工料较次，形状最新者 70 35丙等二级 形状半新者 65 32丙等三级 形状已旧者60 30灰房或平台 甲等一级 规模宏大，工料最佳，形状最新者 70 35甲等二级 形状半新者 65 32甲等三级 形状已旧者 60 30乙等一级 规模较大，工料较佳，形状最新者 55 27乙等二级 形状半新者 50 25乙等三级 形状已旧者 45 22丙等一级 规模较小，工料较次，形状最新者 40 20丙等二级 形状半新者 35 17丙等三级 形状已旧者 30 15丙等三级 形状已旧者

资料来源：北京市地方志编纂委员会编，《北京志·市政卷·房地产志》，北京出版社，2000年版，第161-164页。

1933年的房屋评价规定是在1929年的基础上加以完善的。其中从房屋规模、工料质量以及形状新旧对各式房屋进行了等级划分和具体评定，使得房屋价格评价有据可依，避免了因房价不明而导致的纠纷。同时，从以上统计中也可见当时北平市里及郊区房屋的种类、样式以及市民生活的条件。反映了政府对于北平房产的管理范围逐步扩大，且日臻完善。对房产价格的评定是房产买卖的基础，但这主要是就政府方面而言的，而在房屋买卖过程中，中介具有十分重要的作用。

（二）房产中介

房屋的买卖的规范化不仅表现在房产价格的评定，也体现在对中介问题的规定。有关中介的问题，一方面与政府的制度息息相关，另一方面也反映房产买卖过程中的社会状况。

民国之时，房屋买卖的中介遍布社会各阶层，且具有固定的地点，而茶馆成为了中介聚集的地方，如在内城广和轩，外城玉春、三义、天汇轩等茶馆。这些地方“每日均有此项人之足迹，专为访问何人欲买房，何处有房售卖，遂即自行寻去，为双方撮合”。中介所获利润特别高，素有“成三破二”之称，即“撮合成功后，买卖双方共同支付佣金，置产者出3%，卖产者出2%”。[11]

以上情况只涉及一次性成交的情况，如果遇有多次成交情况，便需要他人介入，成功后，利润共享。当然，买卖双方明知中介从中渔利，但不得不依靠中介，主要原因在于“买卖两家，各不相识，无中人说项，似不能面对面讲。且此项纤手，于买房人实有利益，如某处房不净，某处房有纠葛，非此等人莫知其详。且房产交易后，纤手可代换转移凭单、立案、投税、领契等事，较买房人自己办理尤妥”。[12]

前文也提到，在市政管理过程中，如果遇到房屋价格规定不明，房产纠纷，或对房屋具体情况的了解方面，不便于买卖双方直接交流，便需要中介从中调和。正因中介的作用不可替代，所以买卖双方不得不依靠中介代理。

有鉴于中介数量的日益增多，民国十六年，京都市政公所、京师警察厅和京兆尹公署联合公布《合办京师城郊官中事务处简章》，设立官中事务处，对中介进行管理。规定“市民以介绍房地营业者，要赴该处报名，经考询合格后给予京郊房地介绍证，介绍证每年更换一次；未给予介绍证者不得充房地中人及介绍事业。中人介绍房地，准其收受介绍费，租赁的不得超过月租之半，典买的不得超过典买总价的2．5%，其数人介绍者则共同分配”。[13]

这项规定是对中介问题规定日趋规范化的体现，但实际操作困难，首先，中介属于社会中的流动人群，控制起来较为困难；其次，从买卖双方而言，中介由来已久，已经形成一种习惯认识，时人关注的是费用的多少，是否合法并不重要，而官中事务处对房屋买卖双方予以额外收费，加重了市民的负担；最后，由于民国时期是古代社会向近代转型的时期，因而市民的权利意识并不强烈，因而这种中介规定不仅遏制了中介的利益，也造成了买卖双方的负担。鉴于种种弊端，民国十七年，北平市政府废除官中事务处，市民房屋交易依然依靠中介。

（三）契税问题

无论是对土地房产价格的评价还是对中介的管理，其共同目的都是政府为增加税收而予以规划，而有关土地房产转移过程中最重要的问题便是契税规定。契税是土地房屋权属转移时向其承受者征收的一种税收。民国时期，房产转移现象普遍，因而契税问题十分重要。光绪三十四年（公元1908年），清政府制定的《写契投税章程》中规定“定契价为3．3%，自立契之日起，限一年内投税”[13]这是中国首次对房产转移实施征税的办法。

民国四年(公元1915年)，京师税务左右翼公署制定契税种类和税率，规定了买契、补契、添建、改建房屋契、永租契等的税率，对房产转移和增建问题的契税予以完善。北平特别市成立后，契税由北平特别市财政局所设的北平特别市赋税稽征所办理，对房产转移所征税务予以更为详细的规定。

在1935年的《市政评论》中谈到北平市政府对契税征收问题所进行的详细规定：“本市最近遵照中央令发各省市举办地政程序大纲规定，对于土地登记业经积极进行。在登记时，关于业户之产权凭证最为重要，所以一面为整顿契税，一面为将来土地的估计办理顺利起见，特由局印制通告十万章，劝令市民有产红契者，赶及来局投税，并为体恤业主，减轻负担起见，特定自本年四月一日发出通告期，至本年六月底止三个月内，无论立契年月远近，凡自动来局登记投税者，概免处罚，期限届满后，如业主仍持观望态度，至将来登记时，查验产权不足凭证，致须临时补税，定即照章处罚”[14]

通过这则有关契税征收通告得知：土地登记主要为使政府明晰北平市的土地房产情况，以方便在契税征收过程中有所依据。自1935年起，对以往未及时投税的人员予以警告，改变了以往的隐瞒不报现象，一方面有利于增加市政府的财政收入，另一方面也为之后的北平市土地房产评估奠定了基础，对规范北平市房产转移过程中的契税收入具有重要作用。

三、结语

北京是中国的古都，位于中国的北方地区，与东南沿海相比，其接受西方的文化观念较晚；再加上北京具备浓厚的封建文化传统，传统观念根深蒂固，因而北京市政在向现代化转变的过程中难免会历经一定的曲折。本文通过考察北平市政建设时期的房产买卖问题，可见其过程的复杂性：对房产价格的评定经过了多次反复修改才得以完善；对于中介的管理，因没有考虑到现实中的诸多弊端，在发展过程中被逐渐取缔。总而言之，北平市政建设时期，有关房产买卖的规定逐步制度化、公开化，这是市政管理向现代化转型的重要体现。

同时，通过对北平房产买卖所进行的探索，也反映出北平市政建设过程中政府和社会的双重作用，在市政建设过程中，政府无疑起到了领导作用。但在具体实施过程中，无法忽略社会所起的作用，政府的规定需要在社会中付诸实践经过检验方可通行，否则其制度将被取缔，从中也可看出民国市政现代化的另一个特征，即市民利益诉求的突显。这无疑体现了现代化转型过程中，北平市政管理所体现出的民主和人文精神。

[1]杜丽红.20世纪30年代的北平城市管理[D].中国社会科学院，2002.

[2]王煦.在传统与现代之间——1933至1935年的北平市政建设[J].历史教学问题，2005(2).

[3]李玉梅.民国时期北京电车公司研究[D].河北大学，2012.

[4]莫里循，濮兰德.中国：旧北京和新北京[N].泰晤士报，1909-09-03.

[5]E·A罗斯著.公茂虹，张皓译.变化的中国人[M].北京：时事出版社，1997.

[6]莫里循.中国及其内部事务[N].泰晤士报，1909-01-04.

[7]李鸿毅.民国二十三年春北平市财政局实习总报告[R]//民国二十年代中国大陆土地问题资料：187.

[8]北平市工务局.北平市都市计划设计资料（第一集）[M].北平：北平市工务局，1947.

[9]北京市房地产管理局.北京市私有房产调查情况报告[R].1954.

[10]邹恩泳.附北京市政改良意见书[J].道路月刊，1928(1).

[11]北平日报[N].1929-03-20.

[12]北平指南[M]：北平：民社出版，1933.

[13]北京市地方志编纂委员会.北京志·市政卷·房地产志[M].北京：北京出版社，2000.

[14]市政评论[J].北平市政专栏，1935（16）.