贫困地区“新农保”运行的调查及其思考——以四川省甘孜州巴塘县为例

文 （..四川行政学院，四川成都 6007）

习近平总书记2015年6月18日在贵州考察时强调，“十三五”时期是我们确定的全面建成小康社会的时间节点，全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。所以，明确要求，要“科学谋划好‘十三五’时期扶贫开发工作，确保贫困人口到2020年如期脱贫。”四川是全国扶贫任务最繁重的省份之一，省委十届六次全会通过的 《中共四川省委关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“到2020年与全国同步全面建成小康社会，重点在农村，难点在贫困地区。”

习近平总书记强调，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。其中，贫困地区，尤其是连片特困地区的老年人就是“精准扶贫”的主要对象。《决定》指出，“扩大社会保险覆盖面，将贫困地区城乡居民纳入基本养老保险、基本医疗保险，实现人人有社保，并逐步缩小城乡社会保障标准差距，编织兜住贫困地区困难群众基本生活的社会安全网。”

笔者近期对农村“社会安全网”重要一环的“新农保”的运行状况及存在的问题进行了调查，拟提出具体建议。

一、巴塘县“新农保”的运行情况

本次调查选择了四川省甘孜州巴塘县波戈溪乡等3个乡镇，对象是年龄16岁以上参加新农保的农民。发出问卷241份，回收有效问卷217份。

（一）调查样本情况

1.年龄。最大年龄是90岁，最小年龄是31岁。其中，30-39岁 32人，40-49岁105人，50-59岁56人，60岁以上24人。

2.性别。女性153人，占70.4%；男性64人，占29.6%。

3.家庭。家庭总人口在5人及以上占比是37%，总人口为4人的占比为26%，总人口为3人的占比是33%，总人口为1人的占比是4%。

随着经济社会的快速发展，政府大量征用农地，许多农村青壮年劳力进城务工，农民不再单纯依靠土地获得收入，如图1所示。被调查者中96位农民家庭收入来源主要是外出务工，占比为44.44%，而以纯农业收入为主的农民占调查者的18.52%,且在逐年下降。从收入来源来看，收入较高的农民所选择的参保标准相对较高。同时农村的贫富差距也在拉大。

图1 被调查者主要的收入渠道

（二）巴塘县“新农保”的政策实施

1.“新农保”的参保条件。“新农保”的参保条件是年满16周岁（不含在校学生）未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可在户籍地自愿参保。

2.“新农保”资金的筹集。“新农保”资金主要是由个人缴费、集体补助、政府补贴”构成。个人缴费：参加“新农保”的农村居民按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年 100元、200元、300元、400元、500元 5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。为了适应社会发展需求，缴费标准后又增设了5个档次，最高标准为1000元。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。集体补助：有条件的村集体对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。政府补贴：政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

3.养老金的领取条件。在养老保险的待遇方面，只要参保人员年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有本地户籍的老年人，子女或本人已购买“新农保”就可以按月领取养老金。

4.养老金的领取标准。养老金领取的公式是月养老金=基础养老金55元+个人账户全部储存额÷平均寿命系数139+增发养老金，而增发的养老金缴费超过15年的，每增加缴费一年增加1元养老金。

（三）农民参保情况

1．被调查农民倾向的养老方式（如图2所示）。有44.44%的农民更愿意选择自我储蓄养老。从座谈、访谈中还可以发现，农村里的长辈表示，“现在的子女压力很大，所以在自己还能养活自己之前，还是希望通过自我储蓄来养老。”有33.33%的农民表示，“还是寄托于养老保险的方式来养老”。可见新农保政策是深得人心的惠民政策，表现出农村人口对国家政策的信任。另外还有18.52%的农民收入比较困难，只能依靠子女来养老，这在一定程度上加重了子女的负担。

图2 被调查者倾向的养老方式

总体而言，参加了“新农保”的农民比较满意该项政策。有位农民还表示：“国家花钱帮助我们已是天上掉下的馅饼，所以特别感谢国家对我们的帮助。”

2．被调查农民对“新农保”政策的了解。对政策的了解是参保的重要条件之一（如图3所示）。在调查中发现有62.96%的农民对“新农保”政策了解较少，只有少数（16人）非常了解，而这些人又大都是村组干部，大多数农民也只是了解一些，如“新农保”的缴费标准和领取方式等情况，而对他们未来能领多少钱，却是一无所知。在调查中发现，92.5%的农民了解该政策都是通过当地政府和村干部宣传得知，可见，“新农保”政策宣传工作还需进一步加强。

图3 被调查者对“新农保”政策的了解程度

3．被调查农民的参保标准。通过调查问卷分析发现，有92.8%的农民参保都是基于自己年老以后生活会有保障及为了家中60岁以上老人能够不缴费就能领养老金这两个因素。而选择缴费标准（如图4所见），由于大多数农民不了解该政策，只是把该项政策当作上级下达任务来完成，再加上村民之间的相互影响，所以绝大多数（168人）都选择档次较低的100元作为参保标准，占总调查人口的77.78%。其中有24人愿意选择档次最高的1000元作为缴费标准，问及其原因是“因为能多缴多得，还希望国家能够把档次提高一些。”

图4 被调查者参保档次的情况

二、“新农保”运行中存在的主要问题

“新农保”运行中还存在一些问题，需要着力加以解决。

（一）有关“新农保”的立法尚不健全

我国已实施农村社会养老保险制度许多年，但至今没有一部专门的农村社会养老保险法律出台，各地的保险实施办法基本上都是参照民政部颁布的 《县级农村社会养老保险基本方案》制定的，不具有法律效力，随意性较大。可见我国在农村社会养老保险方面的立法相对滞后，因而对“新农保”的各地农村政策实施亦不具有法律效应，这样，不利于“新农保”的推行，也不利于政府及农民良好信誉关系的建立，从而影响“新农保”的可持续发展。

（二）“新农保”政策设计上的问题

“新农保”政策规定，“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；”可见，“新农保”制度具有一定的强制性，那些子女参加了企业职工基本养老保险而没有参加“新农保”的老年人无法享受国家的惠民政策。从而使“新农保”在政策设计层面上存在着财政政策、基金投资运营及制度衔接等一系列的问题。

1．财政政策问题。“新农保”政策规定，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。”这就是所谓的“补出口”。然而国家在制定这一政策时，忽视了西部地区在经济方面的差异，都采取了一致的补助方法，对那些条件好，经济较发达的省份补助较多；而对于那些条件差，经济落后，财政实力弱的西部地区省份，财政补助反而较少。

2．资金运营及监管问题。“新农保”采取的是个人账户与社会统筹相结合的方式。在最初阶段，“新农保”基金大多都由县级管理，只能用于储蓄，使得“新农保”的基金收益较低，难以保证个人账户里的基金保值增值；“新农保”投资运营缺乏相关的基金管理人才，其监管制度也不到位，容易导致贪污或挪用基金的风险，造成基金的损失。

3．制度衔接问题。“新农保”政策还需处理与其他相关制度如“旧农保”、城镇职工基本养老保险、“低保”和“五保户”等相关制度的有效链接。若一些享受“五保”救助的农村居民也可参加“新农保”,那么这些农村居民就有两份保障待遇，会造成社会资源的不合理分配。目前，国家还没有相关政策解决该问题。再如，在调查中发现一些农村老年人的子女在企业或机关单位上班，参加了城镇职工基本养老保险，那么根据“新农保”政策规定的年满60岁老人想要享受该政策，他们的子女必须购买“新农保”，否则，他们将不能领取国家的55元基础养老金。衔接问题若得不到合理的解决，社会的公平正义就难以体现。

（三）“新农保”政策实施上的问题

1．“新农保”的激励作用没有充分发挥。调查发现，一些农民仍受传统观念的影响，再加上对“新农保”政策的一知半解，只是将“新农保”当成上级要求的任务来完成，甚至在有些农村地区，农民的个人利益与新农保相捆绑，村组干部也只是完成上级下达的目标，而单纯扩大购买“新农保”的覆盖面，从而导致农民普遍都选择档次较低的100元作为个人的缴费标准，一来完成了上级要求的指标，二来一年100元的缴费负担不是很重。此外，“新农保”的补助水平较低，一个月55元的基础养老金已不能满足现在生活的基本需求，一些经济条件较好的农民，由于对政策的不了解以及对该政策持怀疑的态度，不选择较高标准的档次。由此可看出，“新农保”的激励作用没有很好地得到发挥。

2．地方政府财政负担重，集体性补助较少。“新农保”基金是由个人缴费、集体补助、政府补贴三部份构成。该政策对地方政府如何补贴都作出了明确要求，而没有对集体性补助做出“硬性”规定。因而，在大多数农村地区，集体性补助变成了一句空话。“新农保”的基金除了国家政策规定地方政府补助之外，大多都由个人缴费为主，这在一定程度上加重了地方政府的财政及农民负担。

3．政策宣传不到位。“新农保”的宣传工作是一项系统而又复杂的工程，由于缺乏专业人士的讲解，有些相关工作人员也并未真正了解该政策，这在一定程度上影响了政策的宣传力度。在一些农村地区，农民将商业性的养老保险与“新农保”相混淆，甚至一些农民都不知道该政策的相关名称及相关要求。再如，有些农民购买了一段时间的“新农保“后，愿意选择更高档次的参保标准，但苦于不了解该政策，不知如何选择，以及需不需要把以前不够的资金补齐，他们一无所知，只好选择原来的标准继续购保。

（四）农民参保积极性不高

大多数农村老年人“养儿防老”的传统观念仍然占据主导地位，大多数农村年轻人认为，自己离60岁还有较长的时间，自我养老意识不足，因而农民参保的积极性不高。同时在调查中发现，“新农保”的保障水平低，农村居民的受益率较低，这也影响了农民参保的积极性。

三、完善”新农保”的对策建议

（一）加强“新农保”的立法建设

从目前来看,为了更好地贯彻实施“新农保”,需进一步建立与完善“新农保”的法律法规，做到在实施该政策时能够有法可依；不仅如此，为了保证养老基金的保值增值以及养老基金的安全性，还需制定相应的规章制度来确保基金的可靠性以及建立完善的基金配套措施，保障农民群体的合法权益，对那些违反法律的行为进行严肃处理，提高农民参保的信心，逐步消除农民对“新农保”的担心，从而使得我国新农保制度健康有序地沿着法制化的轨道运行。

（二）确保“新农保”基金保值增值

现阶段，“新农保”基金的投资运营方式主要是存入银行和购买国债这两种形式，不能有效地保值增值，时间一长，有可能引发基金贬值。因而，积极探索基金的投资运营方式对于“新农保”的可持续发展、维护农民利益及减轻政府负担十分重要。因此，可聘请一些专业人士来参与基金的营运和管理，以获得更大收益。同时，政府也应做好应急管理，承担相应的风险和“兜底”责任。同时，需建立和完善如审计、税务与监察等相关的监督机制，及时有效地监督管理基金的相关机构；并保证基金的公开、公平和透明性，将基金晒在阳光下，避免贪污腐败现象的发生。加强农民群众维护自身利益的意识，以便更好地发挥农民对“新农保”基金的监督作用。

（三）做好各项社会养老保险制度的衔接工作

为了有效解决各项养老制度“碎片化”的局面，需尽快解决“新农保”与其他保险的对接问题。应制定切实可行的规范统一的标准，以满足农村居民参保需求。还可出台“社会保险全国一卡通”政策，为农民群体缴费、领取及转移提供便捷的渠道，也可在一定程度上减轻工作人员的管理负担，保障“新农保”政策健康有序发展。

（四）探索灵活多样的养老保险方式供农民选择

愿意选择参加“新农保”的大多都是年满40岁以上的农村中老年人。按相关规定“新农保”的缴费年限需超过十五年，不够年限一次性补缴所有费用，也可参保，所以大多数年轻人认为，现在参加“新农保”时间过早，可见年轻人的参保意识还不强。对此，可采取不同的养老保险方式，以满足不同层次农村居民的养老需求。如可根据农民的务农时间、年龄状况来制定不同的参保标准，从而保证养老保险制度的可行性，确保养老保险制度的可持续发展。

（五）提高社会统筹层次，增强养老保险的保障水平

目前我国的社会保险统筹层次较低，虽有利于各地方根据自身情况开展工作，但在一定程度上导致“新农保”政策在各地区对参保对象标准、资金的收取、待遇的发放等存在着较大的差异，造成了各地区之间不公平现象的发生，从而加大了各地区经济社会发展的不平衡。因此有条件的地区需尽快提高统筹层次，做好同一地市州或不同地市州之间“新农保”的衔接工作，缩小各省份之间的贫富差距，最终实现“统一政策、分级实施；统一预算、分级调剂；统一考核、属地管理”的全国统筹，从而提高社保的保障水平，促进城乡的协调发展，以便更好地维护社会的和谐稳定。

（六）提高农民参保的积极性

各级相关部门应有计划地在高校开展养老方面的相关专业和课程，培养专业人才，以保证保险制度的顺利实施。同时深入农村开展宣传工作，利用媒体或报纸等宣传工具全面、形象生动、通俗易懂地宣传 “新农保”，确保大家深入了解该政策，提高农民群众对该政策的信任程度，让农民群众从意识及行为上真正认可并接受该政策从而提高其参保积极性。

（七）发挥商业养老保险作用

“新农保”的实施是一项长期而又艰巨的工作，但在目前，该工作的推进遇到了如基金管理困难、保障水平较低等困境，引进商业保险，有效地将商业保险与养老保险结合，有助于降低社保管理的成本，进一步缓解政府的财政压力，有效的控制基金在运营过程中的风险，从而更好地为农民提供服务，不断满足广大农民的养老保险需求。当前我国“新农保”的筹资模式是“个人缴费，集体补助，政府补贴”，而现今我国农民的参保费大多都是个人缴费，这在一定程度上加重了农民的负担，为了减轻农民的养老压力，也可在农村采用并推行“以房养老”政策，进一步推进“新农保”的实施，保证养老事业的可持续发展。