欠发达地区政府向社会组织购买公共服务的现实困境与路径选择——以广东省Z市为例

文 （中共湛江市委党校，广东湛江 524032）

一、引言

当下中国社会，公众需求日益多元化，政府以一己之力已无法满足。经过局部发展之后，我国迎来了政府购买公共服务的最好时机。2013年11月，十八届三中全会提出：适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。如何顺应这一趋势，同时结合本地发展需要，推进购买公共服务稳步前进，就成为各地政府当前需要面对和解决的重要课题。

关于政府购买公共服务，国外理论研究与实践发展开始较早。二十世纪六七十年代，在“福利危机”的背景下，政府购买公共服务因其在节省行政成本、提高服务效率等方面的优越性，在西方国家率先兴起，学术界内同样引发波澜。例如，Ostrom等（1961）认为应将公共服务的提供与生产进行区分，即公共服务的提供由政府承担，私人部门负责生产。［1］E.S.Savas（1987）提出应以“民营化”作为改善公共服务的选择，建立公私部门的伙伴关系。［2］William D Eggers和 Stephen Goldsmith（2008）提出，政府的角色将从公共服务直接供给者转向公共价值促进者。［3］Laster M.Salamon （2008） 提出第三方治理概念，强调公共机构与私人机构之间大量责任、公共资金以及公共权威的共享。［4］与此同时，许多学者持不同观点。例如，Dehoog（1990）认为，政府购买公共服务过程中缺乏竞争，而且任何一种购买方式都面临风险。［5］Kettl（2009）认为，政府在购买公共服务过程中存在“供给方缺陷”和“需求方缺陷”。［6］

由此看出，国外研究更侧重于对政府购买公共服务理论价值与实际风险的研究，这使得政府购买公共服务在西方国家中的实施有章可循。

国内政府购买公共服务的研究相对滞后，但通过深入探索依旧取得了大量研究成果。目前，研究成果主要集中在以下方面：

第一，概念界定。王浦劬（2010）认为，政府购买公共服务是指政府将原先由自身承担的公共服务交由有资质的社会机构承担，根据中标的社会机构提供公共服务的质量、数量来交付服务费用。［7］冯俏彬和郭佩霞（2010）提出：政府购买公共服务需将政府与公众视为不同使用主体，分开进行服务的购买。［8］苏明与贾西津（2010）认为公共服务购买是公共服务提供模式的“契约化”，是政府与民间达成的契约关系。［9］

第二，内容研究。楚辞（2007）认为，政府采购的公共服务应区分为只能由政府提供和生产的核心公共产品和私人部门与非政府组织也可参与提供的混合公共产品。［10］王浦劬（2010）将我国政府购买社会组织公共服务的内容主要分为社区的服务、行业性服务、特别的行政服务，其中以社区服务最为常见。［11］

第三，成效评价。曾永和（2008）认为，政府购买公共服务直接促进民间组织的健康成长，有助于转变政府职能，提高公共服务质量。［12］王名与乐园（2008）提出“保持民间组织在服务购买中的独立性，建立公开的竞争程序机制有助于提升公共服务购买成效”。［13］

第四，困境分析。顾平安（2008）认为，实践中购买公共服务存在的主要问题是“合同草拟的技术性问题、合同监督的高额交易成本、合同签订阶段的政治腐败问题”。［14］楚辞（2007）更认同造成政府采购公共服务意愿不足的根源是既得利益的阻碍。［15］王名与乐园（2008）认为问题在于“政府系统与民间组织合作基础薄弱、民间组织需培养社会信任以及购买协议对政府约束力不强”。［16］

第五，路径探讨。楚辞（2007）认为需要拓宽政府采购公共服务融资渠道，大力发展和培育非政府组织。［17］顾平安（2008）提出“将公共服务合同制管理纳入行政管理总体改革框架，建立决策、执行、监督相互分离与制约的管理体制”的对策。［18］王名与乐园（2008）提出建立政府与民间组织的契约关系。［19］

综上，国内研究更侧重理论探讨，而对于一些实践问题、措施分析不够深入，也缺乏对于国外先进经验的借鉴，仍需理论与实践的进一步研究与互动。

本文在借鉴上述学者观点的同时，以具体案例为例，从实证角度出发，引入新公共服务理论、治理理论、交易费用理论和综合绩效理论，借鉴理论的知识图景指导实践，为推进欠发达地区政府向社会组织购买公共服务作出一些贡献。

二、Z市政府向社会组织购买公共服务的总体情况及实证分析

（一）Z市政府向社会组织购买公共服务的总体情况

Z市属于广东省欠发达地区，政府向社会组织购买公共服务工作开始较晚。2012年11月，Z市出台《政府购买社会组织服务的实施意见 （暂行）》，2012年与2015年分别印发 《政府向社会力量购买服务指导目录》。至2014年12月底，Z市依法注册登记的社会组织为2152家（社会团体667家，民办非企业单位1485家）。与广州、深圳等发达城市相比，Z市社会组织在内部治理、规范运作、能力资质等方面明显存在差距，对政府购买公共服务无法进行良好的承接。目前，Z市政府向社会组织购买公共服务的主要内容涉及心理咨询热线服务、青少年社区矫正、社区居家养老服务等方面。

近几年，在广东省民政厅大力支持下，Z市设立了三个省级居家养老服务示范中心：C区民主街道金城社区居家养老服务中心（下称金城中心）、L市（Z市代管县级市）罗州街道居家养老服务中心、X区新兴街道居家养老服务中心（在建）。受限于政府资金、社会组织的原因，目前L市罗州街道居家养老服务中心并未以政府购买公共服务的形式运作，而是以政府拨款、直接提供养老服务的方式输出服务。以上实现运行的示范中心以Z市C区金城中心运作颇具成效，并且其运作以政府购买服务的形式进行。本文以此为例进行实证分析。

（二）Z市政府向社会组织购买社区居家养老服务的实证分析

为积极应对人口老龄化，2013年11月，Z市C区民政局、区妇幼保健院、民主街道办、金城社区与培力社会工作服务中心合作，成立Z市首个省级居家养老示范项目——C区金城居家养老服务中心。截至2014年底，金城中心全面收集辖区内360多位60岁以上老年人资料，并对其个人情况进行评估，为设计针对辖区内居家养老服务内容打下良好基础。

1.实施概况

（1）购买方式及资金来源。2013年11月，民主街道与金城中心签订购买协议。该协议一年一签，内容包括提供的居家养老服务事项、年度达到目标、服务期限等方面。根据C区民主街道负责人介绍，在上级民政部门支持下，广东省福利彩票基金会拨款200万元至金城中心，其中包括金城中心开业前期的装修费、租赁费、水电费、设备购买及维护费，以及社工工资和开展活动的费用。

（2）服务内容。表1显示的服务主要面向辖区内老年人，同时视情况兼顾C区内另有服务需要的老年人。此外，金城中心还定期对辖区内老年人入户探访，帮助他们解决生活中的困难。

2.实施成效

（1）组织系列活动，引导社会支持。表2总结了金城中心自2014年1-9月开展的一系列活动，这些活动让老年人感受到社会给予关怀的同时，亦间接引导这些长者的家人、朋友、邻里以及志愿者，从而获得更广泛的社会支持，让更多的社会老服务中。

表1 金成中心居家养老服务日常活动内容

表2 金城中心2014年1-9月服务数据统计

（2）创新程度较高。金城中心以社区提供养老服务平台的新模式填补了Z市社区居家养老服务领域的空白，满足了社会需求，为老龄事业的发展和社会和谐更添助力。

（3）参与程度广，凸显社会效益。此项目整合、统筹政府机构方面等正式资源和家庭、邻里、志愿者、社会慈善等非正式资源，引导其广泛参与到为老服务工作中。一方面解决试点阶段中心服务人员、服务资源缺乏的问题，另一方面加强社区联系，促进社区建设融合，并节约经费来源，凸显社会效益。

（4）可复制推广。项目自成立以来，社区居民的认同感与幸福感大大提高，体现出明显的社会效果和持续发展能力。在此基础上，编制居家养老资料汇编，为下一步社区居家养老服务在全市的推广工作提供第一手资料。

三、Z市政府向社会组织购买公共服务面临的现实困境

通过上述案例，以构建三元主体框架的形式，从政府（购买方）、社会组织（承接方）、公众（使用方）进行分析，总结出在购买过程中Z市面临的现实困境。

（一）政府方面

1. 主动购买公共服务的意愿不足。长久以来，政府更倾向于选择行政权力来快速解决问题， 而由于缺乏竞争对手、对成本的有效控制以及监督的有效性，寻租腐败的滋长、低效率、低质量的公共产品屡见不鲜。原因在于政府习惯于拥有绝对的支配权， 而非与社会平等协商，其财政收入更无须经过公众检验。但政府向社会组织购买公共服务却打破了这一“平衡”。例如上述案例中，Z 市政府需要寻找合格的社会组织，购买服务所使用的资金也需要接受监督， 而政府购买公共服务这一行为并未让相关部门增加相应的权力与资源，却增加了工作量， 甚至因为资金无法及时到位的问题触及社会组织的利益。种种情况造成政府部门主动购买公共服务的意愿不足。

2.制度设计不完备。目前，Z市政府购买公共服务还处于探索阶段。因此，制度设计方面留白是必然的。2012年，《广东省推进政府向社会组织购买服务工作暂行办法》和《省级政府向社会组织购买服务目录》出台后，Z市出台《2012年市级政府向社会组织购买服务项目目录》。同年11月，出台《政府购买社会组织服务的实施意见（暂行）》。2015年，印发《Z市民政局关于编制具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见》。虽然Z市根据上级总体制度安排出台了本级政府购买公共服务的指导意见，但在涉及购买方式、购买内容、资金管理、监管机制、评估机制的制度方面仍旧缺乏具体可操作的依据。例如前述案例中，据金城中心相关负责人反映，因为缺乏对于资金管理的制度安排，政府与社会组织双方都在探索中进行，一旦出现问题，工作极易陷入僵局。因此，相关制度的完善应逐步纳入政府议程当中，这也是欠发达地区政府在探索购买公共服务的过程中需要反思的地方。

3.财政资金投入不足。统计数据显示，英国政府每年用于采购公共服务的资金高达2360亿英镑，其中约11%的公共服务合同由社会企业与慈善组织执行。欧洲非营利组织收入中40%-70%来自公共财政资源，日本为45%，美国为31%。［20］2013年，广东省各级政府购买服务资金总量 （包括政府财政及福彩公益金等）为11.11亿元。［21］但2013年全省地方公共财政预算收入7075.54亿元，［22］这对于广东省的全年财政收入来说只占很小的比例。2013年Z市11个社会组织获得省财政厅310万元的扶持资金，但这是Z市在政府购买社会服务领域获得的第一笔扶持资金。可以说，财政投入严重不足是欠发达地区政府推行购买公共服务的一大问题。

4.监管机制不完善。例如前述案例中，Z市政府部门虽然设置了考察、评估环节，但主要存在于内部监督，购买主体即是评估主体，缺乏系统性与科学性，这种“自买自评”的形式易流于失真、流于形式，且并未引入并建立第三方评估机制，老年人只能被动接受所提供的服务，这也让他们产生没有选择的无奈。

（二）社会组织方面

1.数量有限，制约竞争力。如图1所示，2014年Z市每万人拥有社会组织2.7个，与本省发达城市广州、深圳相比仍有一定差距，而广东省每万人拥有社会组织为4.4个，同开启国内政府向社会组织购买公共服务的上海相比相差悬殊。但全国社会组织数量发展参差不齐，每万人拥有数量仅为4.1个，与发达国家和地区相比明显相差甚远：德国120个/万人、法国110家/万人、日本 97个/万人、美国 52个/万人、新加坡 14.5个/万人，中国香港为 25个/万人。［23］可以看出，社会组织的数量是制约购买过程中竞争局面形成的原因之一，这直接导致政府购买公共服务可选择的“余地”不多。由于地处欠发达地区，Z市政府并未投入大笔资金进行公共服务的购买，同时对于社会组织的扶持力度极为有限。对此，Z市政府部门一般的做法是选择与自己合作较多的社会组织，进而购买其服务，只是为了完成任务，却不能推动这项工作更上一层楼。

2.信用程度低，亟待被规范。政府加大向社会转移职能的力度，放宽社会组织准入门槛后，社会组织需要被规范的重要性随即被凸显出来。据Z市民政局相关负责人介绍，Z市社会组织中有1/3的数量存在不规范发展的问题，特别是一些社会组织不按时参加年检，民政局甚至无法与其法人代表取得联系。“这些社会组织当初成立的目的仅为承接项目，利聚而来、利尽而散是他们存在的最明显的问题。”这也是其他一些欠发达地区社会组织发展过程中呈现的不良特征之一，亟需政府的引导与规范。

3.结构布局不甚合理。目前Z市社会组织的结构不合理表现为：一是整体布局结构不合理。从统计数字来看，社会组织主要集中在四类：学术性的占28%，专业性的占28%，行业性的占19%，联合性的占25%；民办非企业单位中，教育培训类占57.7%，比重过大，而社会急需的劳动技能培训、社会福利、文卫体育类的社会组织明显不足；二是基层社会组织发育缓慢。社区活动团队、农村专业合作组织、公益类福利服务组织等数量较少，有的县（市、区）几乎没有涉农组织和城市社区活动团队；三是慈善公益性社会组织较少，类型单一。显而易见，关于民生、公益服务类的社会组织数量较少，对于政府在这一领域购买公共服务工作的推进十分不利。

4.筹措资金能力有限。目前，Z市社会组织的经费主要来源于财政拨款、经营性服务、社会捐赠。除非上级或本地民政部门牵头成立购买公共服务的项目或试点，否则社会组织一般鲜少来自政府财政的拨款。社会捐赠受本地区经济发展水平与社会公益意识的影响，其发展程度与社会氛围均不理想。并且，一般来说欠发达地区社会组织的工作环境较差，依靠自身经营性服务仅能满足自身生存，没有政府的扶持，其成长与发展皆面临严峻考验。

图1 2014年Z市与其他发达地区每万人拥有社会组织数量比较态势图

5.专业人才匮乏与流失的问题。专业人才匮乏与流失问题在Z市社会组织中表现为：第一，具有专业背景的专职人员少，兼职人员居多，其中部分工作人员还是离退休人员，难以为社会组织的发展注入活力与动力；第二，专业人才流失严重。以社会工作为例，笔者在调研后得知，由于Z市社会组织薪资待遇水平低、职业晋升、激励机制不完善，Z市高校社工专业学生毕业后要么转行，要么选择赴经济发达且社会工作发展成熟度较高的珠三角地区，选择留在Z市的人寥寥无几，严重制约了社会组织专业水平的提高。

6.服务社会能力较弱。案例中的培力社会工作服务中心，在Z市本土已是发展较好的社会服务机构，但这样的社会组织在Z市屈指可数，可见以Z市社会组织目前的能力建设还无法与政府职能转变、引导多元化主体参与社会治理的功能相对接，更谈不上通过竞争来让政府择需，因此亟待通过创新社会组织的培育与管理机制来提升其整体素质。

（三）公众方面

Alvarez认为，处于公共服务外包中的公众认知态度并非变化无常，而是存在可以捕捉的规律。如果政府的态度更倾向于支持购买公共服务，那么公众也会受政府态度影响选择接受政府购买公共服务。［24］并且，发达地区的公众思想活跃度更高，因此更易接受政府购买公共服务，而欠发达地区的公众会受到当地政治、文化、意识形态的影响，对政府购买服务这项工作持疑虑态度。

据金城中心反映，由于不了解政府购买的社区居家养老服务，辖区内很多家庭都是在老人身患重病而亲人无法很好照料时才会向他们询问是否可以帮助看护，但金城中心毕竟只能提供普通的居家养老服务，而非专业的看护服务。另外，志愿者对辖区内老年人入户探访时遭到了很多老年人的拒绝，因为他们对于来自政府以外的服务表示怀疑甚至拒绝接受。可见，上述观念造成了公共服务购买过程中的额外成本，不利于政府相关工作的开展。

四、欠发达地区政府向社会组织购买公共服务的路径选择

政府向社会组织购买公共服务涉及三个核心主体：政府、社会组织、公众。图2、图3、图4显示在分别没有政府、社会组织、公众支持与配合的情况下，政府向社会组织购买公共服务皆无法顺利进行。而图5中政府主动支持、社会组织积极参与、公众良好接受才能够促进购买服务工作的发展。需要注意的是，图示中三圈并非愈加靠拢愈好，政府应明确购买公共服务的范围，既要有作为，也要有“禁区”（这个“禁区”是指不属于政府职责范围的服务事项、应当由政府直接提供的履职服务事项和政府提供服务效益明显高于市场提供的服务事项等）。如此，最终提升欠发达地区政府向社会组织购买公共服务绩效。

图2

图3

图4

图5

（一）政府理念的转变

政府需要向“多元治理”的理念转变。“治理”的概念起源于古希腊语（steering），意为“引导、领航”。Gerry Stoker认为，治理的本质在于它所倾向的统治机制并不完全依靠政府权威和制裁。［25］如今，相对于单中心排他式的管理方式，“治理”使得政府与社会中的主体有了更多的良性互动，从而呈现出更加积极的政治生态。其中的蕴意对于欠发达地区政府亦有积极的意义：办好事情的能力并不仅限于政府，当可以分担部分责任的主体出现，政府可以尝试将相应的权力与责任下放，交给更加专业具有效率的社会组织。并将购买公共服务的事项纳入政府议程，列入计划实施开来，否则这项工作会一直停滞不前。

（二）加大培育社会组织的力度

交易费用（Transaction Costs），指在进行一笔交易时所花费的费用与成本。经济学家Williamson对交易费用的理解更全面，他将交易费用分为事前费用与事后费用。事前费用包括信息搜寻、供应商的寻找、契约签订等方面，而事后费用则指当目标偏离既定轨道时的纠正成本与费用。［26］交易费用理论告诫政府，向社会组织购买公共服务需要在以下方面有所作为。

1.培育社会组织发展。社会组织蓬勃发展，其良性竞争可以大大减少政府购买公共服务付出的交易成本。上述案例中，Z市社会组织整体资质较弱，不利于形成良性竞争。因此，政府需要肩负起培育社会组织的重任。可以建立社会组织孵化基地以及培育社会组织的非营利机构，不仅提供功能性的支持环境，更重要的是为社会组织的能力建设提供“升值”空间。特别注重培育公益服务类型的社会组织，为引导其承接公共服务奠定坚实基础。

2.规范社会组织发展。资质优良的社会组织不仅需要在成长过程中进行培育，更需要在发展进步中得到规范。对于欠发达地区，政府必须着眼于社会组织信用制度建设，推进社会组织规范化建设评估和信用等级评定，建立社会组织信息公开机制，明确社会组织的责任。

3.积极引导社会组织参与公共服务和公益事业。政府要以政策引导、提升社会组织参与提供公共服务的意愿，特别注重培育社会组织关于公益、民生方面的服务能力，进而有序引导其参与到公共服务的提供中来。

4.培育社会组织人才，提升工作待遇。前述案例显示，Z市社会组织专业化服务水平的提高受限于专业人才匮乏与流失的问题，这也是欠发达地区社会组织发展面临的尴尬境地。因此，有必要加大培育社会组织专业人才的力度，并相应提升社会组织工作待遇水平。

首先，制定中长期人才培养计划。按照《国家中长期人才发展规划纲要》，政府制定相应计划，将社会组织人才纳入人才培养计划当中。力争在十年内形成社会组织人才网络，为社会组织在创新社会管理中提供更多的智力支持奠定基础。其次，依托高校，设置相关专业。例如，美国的大学是社会组织人才的培养重地。专业设置方面，非营利组织专业和社会工作专业是美国社会组织人才培养的两大支柱专业。课程设置方面，美国已有242所大专院校提供非营利管理课程。［27］因此，应逐步完善社会组织人才培养的高校教育，为社会组织岗位人才输送做好对接。再次，明晰人才晋升机制，提升工作待遇。目前，社会组织的社会认同、就业率低程度化与社会组织人才晋升、激励机制不完善、低收入回报密不可分，这使得社会组织就业前景堪忧。因此，政府应当引导更多的社会资源流入，以政策、制度支持，逐步建立完善的社会组织人才晋升、激励机制，提高他们的工作待遇，为形成社会组织良好就业氛围及就业前景铺平道路。

（三）完善配套制度

根据交易费用理论，制度的完善有助于交易的顺利进行，减少因摩擦带来的不必要成本增加。政府向社会组织购买公共服务，看似在“减负”，但在其间，供应商的寻找、合同的签订、资金管理、监督评估等等，这些环节都使得政府的后续责任变得重大，而制度能够帮助政府摆脱“例外”，保证政府购买公共服务工作进展的稳定性，减少政府或社会组织可能遭遇的困境。特别当欠发达地区政府推进这项工作，具体可操作性的制度安排就更加彰显其重要性。

作为服务购买方，政府需在项目管理、资金预算管理、过程监督、绩效评估方面出台相关制度。同时，对于服务承接方，政府还需在项目申报、项目评审、财务管理、审计工作等方面进行相应的制度安排。如是，依据制度使购买工作常态化、稳定化，进而推进欠发达地区政府向社会组织购买公共服务有效发展。

（四）完善政府购买公共服务的监管机制

1.稳定资金投入，公共财政预算内安排支出。政府购买公共服务的资金来源主要设有预算外资金、预算内资金、专项资金三种。上述案例中，欠发达地区政府经济能力有限，在购买公共服务方面较少考虑制度性长效投入，专项资金使用比例相当高。而将政府购买公共服务的资金纳入财政预算范围，意味着资金来源稳定，亦处在政府监督下。对此可以效仿新加坡的有关做法，新加坡政府通过《政府采购法》、《拨款法案》，将下一年度预算计划列入，置政府采购服务资金于法律监督范围，在提高资金使用效率的同时，也巩固了政府同社会组织的长效合作，对公共服务的质量及持续稳定的服务购买都是一种保证。

2.强化问责。对于政府购买公共服务工作的进行，还需要落实责任追究，制定关于问责的法律制度，严厉惩处政府购买服务过程中的违规违纪行为，不断提高监管成效。

（五）完善政府购买公共服务的评估机制

1.明确评估主体。新公共服务理论意识到政府责任的复杂性与现实性，与以往公共管理中倾向于简化政府责任的观念相比，该理论认为官员不应独自作出决定，而是要通过向公民授权以及对话过程来完成决策。［28］Hastak指出，未来购买公共服务的绩效评估过程中，公众将发挥更加重要的作用。［29］因此，结合上述案例，特别是欠发达地区政府需要进行相应的制度设计，搭建有效沟通平台，将公众的意见作为购买公共服务绩效评估的重要依据。

但是，公众参与评估过程并不能完全回答权利公正问题，因为，很有可能条件最困难的人却未享受到应当享有的服务。因此，公众参与购买公共服务的绩效评估并不能完全判定公共服务的质量如何。故而，为了加强评估的客观性与科学性，独立第三方评估应被引入，这有助于提高政府购买公共服务的绩效。

综上，政府购买公共服务的评估主体趋向于多元化，亦获得学术界众多学者的广泛认同。在对Z市民政局进行调研时，笔者也得到了对于公民参与、引入第三方评估的肯定回复，但这不仅需要政府在此领域系统化的设计与完善，更需要经年累月的实践，从而为公共服务质量的提升作出贡献。

2.所运用的评估标准和方式。PDCA管理循环是企业管理中进行质量管理的模式，源于日本企业高管对于戴明环进行改造而成。政府部门可以结合PDCA管理循环模式，通过 Plan（计划）、Do（实施）、Check（检查）、Act（处理）对公共服务进行评估。plan是评估承接方达成服务的目标以及制定具体实施的计划方案；Do，即评估承接方对具体方案的执行情况；Check，即核定承接方是否达到预期目标，是否按计划行事；Act，即承接方未达到预期目标，则要查找原因、提出解决方案。如出现其他问题，则视情况决定是否按照PDCA管理循环模式进行另一轮循环以解决问题。为此，欠发达地区政府应当结合本地实际、购买服务的实际情况来明确评估方式，评估标准也要细化而实际，而非政府自说自话，没有规定与要求。

（六）做好宣传引导工作

根据上述案例，可以看出政府向社会组织购买公共服务在Z市还属于新兴事物，公众对于不是来自政府提供的服务持怀疑态度，这也为工作开展带来难度。而观念转变滞后恰是欠发达地区经济社会发展面临的关键问题之一。有鉴于此，政府有必要加强宣传，引导统一公众的思想与行为。需要注意的是，宣传重点应放在购买的服务方面，要避免宣传过头的情况，避免舆论的目标被引到政府购买行为上来，这样易使财政部门陷入被动状态。

综上，本文虽以Z市政府向社会组织购买公共服务为例，但作为欠发达地区，该案例在Z市比较典型，能够折射出欠发达地区政府向社会组织购买公共服务具有共性的一些问题。而作为欠发达地区政府，应当借助公众、社会的力量不断完善公共服务，形成政府引导、社会组织积极承接、公众支持的和谐局面。

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