法治政府指标体系建设进程的思考

文 （中共四川省委党校，四川成都 610072）

十八大提出2020年基本建成法治政府，法治作为一种治国方略已深得人心，法治政府作为一种社会实践正如火如荼的进行着。构建法治政府是建设社会主义法治国家的关键环节，对法治政府建设进度进行测评是促进法治政府建设的重要举措。法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。法治政府指标体系作为衡量和评价法治政府建设状况的依据具有举足轻重的作用。法治政府指标体系，已经过了十来年的发展历程。作为一项制度，其对于法治政府建设具有积极的推动作用。法治政府指标体系建设工作，在十年间取得了很大的进步，在实践中积累了不少经验但还存在着不足。现阶段，加快建设社会主义法治国家，全面推进依法行政，努力建设法治政府是全国人民的热切期盼，将法治政府建设的目标和任务、基本原则和要求等予以细化和量化成为了各方面关注的焦点和极其重要的工作。各级地方政府开始陆续尝试制定和实施法治政府指标体系。法治政府指标评价体系是依法行政考核内容的量化体系，是整个考核制度的核心。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称 《决定》）要求各地将是否依法决策等五个方面作为考核内容，科学设定考核指标。评价指标体系在各地的官方文件中表述不一，一些地方例如湖北省、广东省、深圳市、苏州市、温州市、杭州市余杭区等地专门设立了具有地方特色的法治政府建设指标体系。该两者的区别仅仅体现在操作层面，相对来说，法治政府建设指标体系具有较强的稳定性，而依法行政考核的评价指标体系具有年度性。例如广东省在2013年3月以政府规章形式（第184号令）出台法治政府建设指标体系（试行），它对8个一级指标设定了分值，而各项二级、三级指标的分值由考评主体每年制订依法行政考评方案中予以明确，这较好地处理了指标体系稳定性与动态性的统一。在此，我们对这两个通用名称不作刻意区分。

一、法治政府指标体系建设的功能定位

法治政府指标体系的上位概念是世界通行的“法治指数”。“法治指数概念是对GDP、CPI、基尼系数等经济指标的借用，在法治理念上，是对法治内涵的形式化、标准化、精确化。2005年，世界银行《国别财富报告》宣布将法治指数作为国家无形资产的重要组成部分。国际组织 “世界正义工程”（the World Justice Project）在世界范围内首次提出了“法治指数”评估体系，分设9项一级指标和52项二级指标，以此作为衡量一国法治状况的量化标准。该体系是全球法治实践过程中最全面的范例。法治指数是社会指标的一种，国际组织提出法治指数的依据在于法治政府的普适性，其目的主要是为衡量和对比各国的法治情况提供统一的标尺。这至少从一个侧面告诉我们，法治政府的量化和指标化在世界范围内也是可行的。”［1］

国际组织和其他国家的法治指数体系的成功经验为我国法治政府指标体系的全面建立提供了借鉴。2009年国务院法制办也曾经提出一份《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》讨论稿，但非常遗憾的是它未能正式出台。无论是从我们自我衡量党的十八大报告所确立的法治政府基本建成宏伟目标的是否实现，还是从为各级政府法治政府建设的进程确立统一检验标准的角度，在现已确立的依法行政目标和基本任务的基础上，尽快制定一部全国通用的法制政府指标体系已成为各界的共识。

二、法治政府指标体系建设的基础

为适应 “建设法治政府”这一基本目标，国务院自2004年以来出台多部规范性文件予以强调和具体化。其中对法治政府建设提出框架性要求的文件主要包括：2004年《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）、2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）以及2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）。这三部文件提出了建设法治政府的总体要求，成为了法治政府指标体系搭建的基础框架性依据。各地法治政府指标体系是各地法治政府建设实践发展需要与我国法治政府建设框架对接的结果，是法治政府建设的顶层设计与各地结合自身实际在工作实践中的创新。《纲要》从行政管理方式创新、政府职能转变、科学民主决策、制度建设、行政执法、监督防范化解矛盾、组织领导和依法行政观念能力等方面首次勾勒了法治政府建设的总体规划，明确了法治政府的内在标准。《决定》和《意见》在《纲要》框架下对法治政府建设的总体要求进行了重点强调与完善补充。三部文件以原则性框架加具体要求的形式构筑起法治政府建设的骨骼，成为法治政府指标体系设定与构建的基础框架型依据。《纲要》作为顶层设计更多体现为一种理性的制度，在自上而下推进的过程中，面对复杂多变的具体情况，难免存在不适。各地政府在长期工作中，通过对发现问题、发展方法的总结，先后推出了各地的法治政府指标体系，以符合并彰显各地特色的制度创新，持续践行了法治政府指标体系建设的构想。各地法治政府指标体系的出台及考评实践是一种自下生发与自上推进的对接与互动。虽然实际应用程度及运行效果不一，但无疑为法治政府指标体系的发展完善提供了大量有益的经验支持，成为法治政府指标体系设定与构建的经验型依据。

三、法治政府指标体系出台的概况

目前，我国的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开，并正在经历由部分地区先行先试向全国更大范围推行的发展趋势。其中，指标体系颇具代表性的是香港地区、余杭地区和湖北省。

（一）具有代表性的地区

“香港法制指数”是由香港社会服务联会（简称社联）倡导及赞助进行的。该项目以体制性的进路，质化和量化相结合的方法来确定香港地区的法治指数。香港法治指数的结构模型把法治内涵分解为如下七个主要目标：第一，法律的基本要求。该项目包括一般性、公布、稳定、确定、没有溯及力、不可要求不可能的作为、不可赋予任意的权力、一般社会价值相符等8项内容。第二，依法行政。即政府的权力都要由法律所规限。第三，不许有任意的权力，政府官员不应享有任意的权力。第四，法律面前人人平等。对所有人来说，法律应是一样的。第五，公正地实施法律。该项目包括政府的行为与公布的法律相符，司法独立。第六，司法公义人人可及。该项目包括法院人人可及，独立的法律专业人员，投诉政府决定或行为的程序。第七，程序公义。该项目包括假定无罪，自然公义的原则、基本的证据法则以达公义、公平的审讯。调查结果显示，在及格分为50，满分为100的情况下，在包括法律程序公平及法律面前人人平等等七个评分范畴之内，香港的法制指数为75分。

2006年，余杭在全国率先推出法治指数，引起国内司法界的广泛关注，这个指标体系的特色，可以用“149”三个数字来概括。“1”一是法治余杭指数；“4”是4个“评估层面”，即区本级、区级机关部门、乡镇街道、村社区，而“9”，则有着更加细致的内容，就是面向老百姓的9种调查问卷，涉及党风廉政建设、政府行政工作、司法工作、权利救济，社会法制意识程度，市场秩序规范性、监督工作、民主政治参与、安全感、和满意度等9个方面，总分为1000分。从某种意义上说，旨在通过调查来反映社会对创建法治余杭的满意度、认可度。其中，2007年度的余杭法治指数为71.6，2008年度为71.84，2009年度为 72.12，呈逐步上升趋势。

在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如2010年6月，我国第一部省级法治政府建设指标体系即《湖北省法治政府建设指标体系（试行）》发布实施。该《指标体系》由法治政府建设指导思想、基本原则、基本要求和8个大项、35个中项、160个小项具体指标构成。在内容上，8个大项都有与之相对应的纲领性目标。35个中项主要是作出原则性规定，设定的标准是各级行政机关经过努力，可以实现、积极而又稳妥的。160个小项比较具体，具有必要的操作性。该《指标体系》基本内容包括：法制政府建设的指导思想、基本原则和基本要求，政府职能界定与机构职责配置，制度建设，行政决策，行政执法，行政服务，社会矛盾的防范和化解，行政监督，依法行政能力建设。［2］

（二）现阶段各地的大体情况

各地法治政府指标体系的经验型依据大体可以分为准备性依据、直接依据和配套依据。在名为“法治政府指标体系”的正式文件出台之前，各地政府往往出台多部规范性文件回应落实中央提出的法治政府建设要求，成为法治政府指标体系的先行准备。以温州市为例，温州市政府于2010年开始实施法治政府指标体系的考评，每年度公布法治政府建设指标体系（试行）、考评评分标准、领导组织规则、考评办法。在此之前，根据当地的工作实践需要于2009年10月16日发布《关于贯彻落实〈决定〉的意见》，2011年2月17日发布《温州市全面推进法治政府建设五年规划（2011-2015）》，自2010年开始每年度颁行法治政府建设工作要点，以及制度保障、行政执法、矛盾化解、依法行政能力提升等落实法治政府建设具体要求的各项配套制度和工作规范。此外，还有的省市也先行出台了其他形式的评估指标体系，在实践中展开运用。比如上海尽管没有由官方颁布依法行政评价指标体系，却早在2011年就发布了“上海市依法行政状况评估报告”；四川省人民政府第75次常务会议审议同意的川府发 ［2011］6号文件，就冠以的 《四川省市县政府依法行政评估指标的名称；黔西南州人民政府办公室则是以州府办发（2010）44号的形式印发2010年度法治政府建指标体系考核评价方案的通知。无论是依法行政考核指标还是依法行政评价指标，在本质上都属于法治政府建设指标体系的范畴，理当被纳入法治政府建设指标体系的研究视野。据悉，为落实《四川省依法治省纲要》的有关内容，目前四川省依法治省领导小组办公室、省政府法制办正积极研究依法治省指标体系和评价标准，具体方案尚在研究制定中。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。

可见，越来越多的地方政府已加入到了法治政府指标体系的建设行列，而制定法治政府指标体系的意义，就在于将《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观，更加清晰，使践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。［3］

四、法治政府指标体系建设中存在主要的问题

（一）指标体系的科学性需提高

从已出台的各地政府法治指标体系各部分权重分配看，存在有不够合理，导向作用不明显的特点。指标设计的科学性和合理性直接影响到法治指标体系能否发挥其既定的功能，而且根据对各部分分值比重的安排可以判断该部分在构建法制政府当中的地位和作用，从而使该指标体系具有导向功能。纵观我国某些地区目前出台的法制政府建设指标体系，尽管从整体内容上看基本涵盖了国务院关于建设法治政府的有关要求，但在指标设置上仍然缺乏科学性，指标选择难以进行量化评估，各部分分值安排不尽合理，弱化对行政权的制约和监督，难以为法制政府建设指明方向，影响指标体系最终目标的实现。此外，由于我国的行政区域广阔，各地方政府的法治现状及经济政治发展状况的不同，要求一个完全统一的分值比重安排也难以实现，这就为如何实现指标体系的进一步科学性提出了一个难题。

（二）对行政权力的制约与监督需加强

构建法治政府的核心是依法行政，对政府的权力进行控制，即将政府的权力牢牢控制在法律许可的范围内。因此对行政权力的制约与监督是法治指标体系设计的重中之重，而制约和监督的力度和效用大小一般体现在该指标体系是否建立和实施了严格的长效责任追究机制制度，这是在我国地方政府设立法治指标体系的重点与难点。从已发布的法治政府指标评估体系指标以及实践的效果看，这方面的内容必须进一步加强。

部分地区出台法治政府建设指标体系情况简表

（三）公众意见的表达渠道需拓宽

公众的意见和满意度是评价政府部门工作的重要标尺，目前的指标体系设计中，绝大多数地区在指标设计上缺乏对公众意见进行收集的，或者所占比例较小，使公众的意见不能得到很好的体现和反映，甚至在考核方式上也缺乏公众的广泛有效参与，这势必严重影响到测评的有效性，公正性和认可度，也会影响到对政府法制工作的正确判断和谋划。

五、完善法治政府指标体系建设工作的建议

（一）加快制定完善的指标体系及评分细则，确保其科学性

在制定体系的过程中，首先要着重加强依法控权和依法行政部分内容的设计和分值安排，增加对行政权力的制约和监督方面的指标设计，以达到限制行政权力，建设法治政府的最终目的。其次《纲要》作为总体性指导文件，对于细节的规定难免缺乏，为增强指标体系的可操作性，评分细则要注重量化硬性指标，以克服定性分析的主观性强、随意性大、评价模糊的弊端，加大定量分析分值和权重，每项定性指标全部包含具体的评分事项和分值，选取符合地方政府职能和权限的指标，科学细化量化，变虚为实、变抽象为具体，把法治政府的原则要求转换为易判别、可操作的具体标准，从而实现定性指标的清晰化和定量指标的明确化。［4］

（二）创新评价方式，健全监督评价体系，确保其公正性

在政府部门主导的测评中，要注意扩大公众的参与度，充分吸收各行、各业、各阶层的公众参与到评估过程中来，真实地反映他们对法治政府建设的感受、呼声、要求。法制政府指标体系的建立和实施只有把公正、公开的考评运用好并贯穿始终，才能避免走过场，流于形式，考评结果才能得到公众的认同。同时过程中要充分保证相关专家学者的参与，且科学的设定专家和公众代表的比例，防止人员结构失衡，以确保测评结果的公正性。目前，多数地区指标体系的评估还限于政府自评，要真正建立健全监督评价体系，要积极引进并完善第三方评估机制，将评估过程部分或全部委托给独立的第三方评估主体，具体负责实施，才能真正确保评价结果的可信度，实现评估结果的客观性、中立性和公正性。

（三）落实考评结果反馈和保障机制，确保其长效性

顺畅的考评结果反馈机制和有力的组织领导机构是指标体系真正发挥实效的保障。应该制定各级政府和部门的主要负责人为实施本指标体系的第一责任人，对本单位推进依法行政考核评价工作负总责［5］，各部门的分管领导作为直接主管责任人。将测评结果与地方政府的绩效考核及领导干部选拔、任用、奖惩挂钩，建立责任追究的联动机制，对考核结果中的问题和薄弱环节要确定责任部门，制定整改方案。要加强协调，指导和督促，形成一级抓一级，逐级抓落实的组织领导体系，把法治建设作为政府的“一把手”工程抓紧抓好抓落实，要坚持循序渐进，注重实效的原则，每年确定指标体系实施的工作重点，并将有关工作任务逐项分解落实到市级部门，各区市政府要制定细致的工作方案，明确指标体系各项工作任务的具体时限和要求，切实抓好指标体系的具体实施。

（四）强化公众的参与度，确保其开放性、公正性

公众的广泛参与是法治指标体系成功构建的关键。在指标设计阶段，有必要广泛征求民意，使指标体系植入更多的民意基因。在测评阶段，要提高公众参与政府法治建设的热情，强化公众的主人翁意识，对政府实行全方位多角度的监督，积极引导公民法人和其他组织，依法监督，依法维权，让公众的意见真正得以广泛、深入的反映。在考评结果反馈阶段，要及时将考评的结果、相关责任人的奖惩情况及时公布，让公众感受到考评结果的重要性。同时，要以不同的形式定期开展法制宣传，加强对政府部门的领导干部，行政人员的法律知识培训，定期进行测评与考核，并将其考核结果作为奖惩升迁的依据，在全社会形成守法用法的风尚，为指标体系构建营造良好的民主法制环境，不断提高该指标评价体系的社会参与度和公众认可度，真正达到法治建设为了人民，人民参与法制建设，人民享有法制建设成果的目标。［6］

［1］黄涧秋.论国务院《纲要》框架下的依法行政考核［J］.四川行政学院学报，2014（04）.

［2］徐成地方政府行政法治指标评价体系构建研究［EB/OL］.http：//www.docin.com/p-1153602423.html学位论文

［3］杨小军，宋心然，范晓东.法治政府建设法治政府指标体系 建 设 的 理 论 思 考 ［EB/OL］.http：//www.chinareform.org.cn/gov/system/Report/201403/t20140320_191972.htm.

［4］都玉霞.构建和谐社会与法治政府［M］.北京：人民出版社，2009：67.

［5］susman.The good，the Bad，and the Ugly-govemment and the People's right to Know［J］.Vital Speech of the Day，2001（03）.

［6］徐成.地方政府行政法治指标评价体系构建研究［EB/OL］.http：//www.docin.com/p-1153602423.html学位论文.