大众传媒在国家治理体系中的功能定位

刘红叶， 孙 践

（1.四川传媒学院思想政治教研室，成都 611745；2.西南民族大学管理学院，成都 611745）

大众传媒在国家治理体系中的功能定位

刘红叶1， 孙 践2

（1.四川传媒学院思想政治教研室，成都 611745；2.西南民族大学管理学院，成都 611745）

中共十八届三中全会将实现国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标，为传媒体制改革创新指明了方向与途径。作为国家治理体系中的重要主体，大众传媒在国家治理体系中的功能可界定为塑造党政形象、监督权力运作、搭建协商平台和培育社会主义核心价值观等方面。传媒体制机制的创新要以防止大众传媒的功能异化，实现在国家治理体系中功能的准确定位为目标有序推进。

大众传媒；国家治理体系；功能定位

中共十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，作为我国全面深化改革的总目标。这是“治理”思想首次进入国家高层文件，成为引领中华民族伟大复兴、实现中国梦的总方针和行动纲领，其意义十分重大。国家治理体系和治理能力是一个国家制度执行能力的集中体现，是一个国家综合国力和竞争力的重要标志。与从生产力和生产关系层面提出的四个现代化相比，国家治理体系和治理能力主要从上层建筑和思想文化意识形态的层面探索现代化。从传统“统治”“管理”到现代“治理”的跨越，是治国理政总模式，包括权力配置和行为方式的一种深刻转变，集中反映了我们党对领导中国人民建设中国特色社会主义所面临的形势和任务做出的新判断，是对马克思主义国家理论的重要创新。

随着新媒体飞速发展、媒体融合加速，大众传媒正日益融入人们的日常生活中，对我国经济社会转型影响深远，已成为维护国家治理体系的稳定和良好运行的重要依靠力量；在引导民众参与国家治理，促进社会公正、保障公民权利充分实现、消除社会阶层之间的隔阂与裂隙、包容对待不同利益诉求与表达，以最大限度地促进公共利益和社会发展上优势明显。

与从统治到管理再到治理的治道变迁相对应，新中国成立以来，我国传媒治理结构经历着巨大变迁，其在国家治理中的功能也发生了很大转变。社会主义改造后，全国所有的报纸、通讯社、广播都作为社会主义事业的组成部分被纳入国家所有制中，整个传媒性质完全是由政府主导的事业单位，所有权与经营权高度合一，在治理机制上呈现出自上而下“命令—控制”式科层制特点，具有高度政治化的行政治理色彩。媒体按行政级别实行属地化管理、一元化领导，党委及其宣传部门不仅直接实施对新闻媒体的政治领导，而且代行行政管理部门的行政管理职权。这种制度安排在功能上可以有效地在传媒机构内部贯彻党和政府的意志，满足实现国家政治整合和大规模推进现代化赶超战略的政治动员要求，与当时的特殊时代背景相契合。经历长期战乱的新中国百废待兴，要在短时期内迅速鼓舞广大人民群众拥护中国共产党的领导，并积极投身于社会主义建设，作为党的“笔杆子”，传媒要责无旁贷地承担着宣传党的方针政策，引导社会舆论、灌输意识形态的重任。

改革开放后，社会经济制度变迁催生出国家管理模式的变革。在经济效益驱动下，传媒业开始走上市场化之路。传媒因其经营属性有了相对独立的经济利益并开始考虑公众的需求。20世纪90年代，传媒实行“事业单位企业化管理”，进入集团化、产业化发展新阶段。传媒也突破了以往作为纯粹的意识形态宣传工具的喉舌功能，其信息传播、普及知识、文化娱乐、舆论监督以及广告等多重功能得到广泛认知。不过，这一时期传媒尽管有了公司治理的外衣，但政府单边主导的事业法人治理结构导致传媒委托者和代理者之间不是以产权为纽带形成的互为约束关系，而是一种行政上下级关系，造成政事、政企不分，导致传媒产权方面的缺陷、激励监督机制的缺乏。其在国家治理中的功能不仅难以有效发挥甚至出现功能异化。在传媒实践中，一方面，由于传统媒体组织在组织和财政方面对政府有很强的依附性，在国家治理体系中自身独立性不够，难以有效发挥代表社会监督公权力的职能，甚至成为公权力的装饰物和附属物，导致公众对媒介公信力信任度不高；另一方面，市场化和产业化的发展，有些媒介机构忘记自己作为“社会公器”的职责，把自己降格为纯营利机构，播出节目为吸引眼球，内容庸俗、格调低下。有学者批评指出:“某些大众媒介主体在商业利益的驱使下，把赢利的目的置于大众传播的基本目标之上，甚至把经济利益作为媒介权力的唯一价值取向，从而使大众媒介权力成为媒介权力者维护其商业利益的工具，导致媒介权力应有的道德正义力量、知识理性力量和实践效应力量不断衰退，而媒介对大众的控制权却不断增强。”［1］

从国家治理的高度审视中国传媒体制改革的方向与路径是克服当下传媒功能异化的新思路。“所谓国家治理，是指主权国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。”［2］就是说，在党和政府的领导下，企事业单位、社会组织、大众传媒、人民群众等多元治理主体对社会公共事务合作管理，形成边界清晰、分工合作、平衡互动的多元治理格局，根本消解“国家-社会”的二元对立，促进公共利益最大化，即“善治”。据此，在当前国家治理体系中传媒的功能可从以下四个方面考虑。

一、塑造党政形象，夯实治理权威基础

由于我国还处在转型期，各领域的体制改革尚未完成，作为国家治理体系主体之一的党政机关必须在国家治理中起主导作用。“中国特色的治理，是坚持中国共产党‘总揽全局、统筹各方’前提下的治理，是有明确领导核心的合作治理”［3］。它需要社会治理主体对党和政府的信任和支持，而这又有赖于党和政府在民众中的良好形象。大众传媒受众面广、传播迅速，社会化程度高，在塑造党和政府形象上优势明显。政府形象是政府言行及表现所形成的印象、评价和信念的总称。它是政府的无形资产、软实力。政府拥有良好形象就能得到群众的信赖和支持，从而有效推进公共政策、促进社会健康有序发展。当政府陷入困难时，也能更好地领导公众共渡难关。经过三十多年改革，我们在取得举世瞩目的社会主义建设成就的同时，收入分配不公、环境和食品安全问题，特别是部分党政官员的贪污腐化让群众深恶痛绝，严重损害着党和政府在人民中的形象，它像毒瘤一样侵蚀着党的群众基础，带来执政的合法性危机。虽然“打铁还要自身硬”，构建现代治理体系，提升国家治理能力首先有赖于最重要的治理主体——党和政府自身肌体的强健，靠政府以自我断腕的决心锐意改革，以真诚面对公众的政府形象赢得公众的信赖，但大众传媒为此营造一个良好的舆论环境不可缺少。

大众传媒可以建立一套行之有效的信息发布系统，真实客观反映政府工作，如实、及时披露政府治理中的信息，满足公众的知情权，第一时间紧紧抓住信息导向权，积极引导社会舆论。这样，可以让各种流言蜚语不攻自破，防止公众容易将政府个别局部行为当作全面整体的现象来评价，造成对政府形象的误判。如果公众对党和政府某些行为有争议，大众传媒可以开辟专栏、访谈节目，让公众充分发表意见，表达民意，传达民情，达到沟通的目的。如就交通、社会治安、环境保护、下岗、计划生育等社会问题组织官员和公众参加谈话活动或网络互动等，给公众了解咨询的机会和政府解释引导的机会。这样，传媒通过塑造、修正、强化和提升政府的形象，来加强政府对公众的公信力、凝聚力和号召力，维护党政权威，夯实治理基础。

二、强化舆论监督，规范治理体系权力运作

“所谓国家治理体系，指的是政治权力运行、维护公共秩序、促进公共利益的一系列制度和程序”［4］。因为经济社会事务的复杂性，现代民主政治多为代议民主制，人民选举自己的代表组成代议机关管理国家事务，但掌握公共权力的人又容易公权私用，导致权力异化。“国家治理体系在帮助实现市场和社会不断走向自由、民主、发展的同时，需要一套完备的监督手段，对各类经济主体、政治主体和社会主体实施宏观监控，保持国家政治、经济和社会的总体和谐稳定。”［5］大众传媒决定着社会监督的范围、对象、重点、方式和价值标准。大众传媒发展早期被称为“天下公器”，在针砭时弊，传播新思想，推动社会进步中功不可没。20世纪初的美国进步主义运动中，传媒工作者被称为“耙粪者”。“水门事件”中新闻监督作用体现得淋漓尽致。“媒介作为一种权力”的观念现在已经深入人心。许多老百姓认为，报纸电视比官员、法院管用，当他们无法通过正规路径维护自身权益时，他们会想到通过媒介曝光。中央电视台《焦点访谈》自创办以来，舆论监督方面的报道深受老百姓欢迎，成为央视收视率最高的栏目之一。每期播出的内容都跟群众关心的话题相关，尤其是像环境污染、非法征地、国有资产流失、教育乱收费、医院开高价药、官员违法、司法审判不公等问题的曝光，一吐民众心声。1998年，朱镕基视察中央电视台，特意为《焦点访谈》栏目题词:“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”。近年来，我国新媒体和传统媒体的互动很好地推动反腐斗争步步走向深入，带动了相关制度建设的跟进，推动国家治理体系的完善。越来越多的网民通过网络参与舆论监督，“孙志刚事件”“华南虎照”“三鹿奶粉”等问题的揭露都与网民的参与密不可分。网络舆论监督初步呈现“共景监狱”的模式，诚如法国政治家阿历克谢所言:“媒介就像一双充满权力的眼睛注视着我们的生活”［6］，使公众尤其是各级政府和官员时刻感到受到全方位的关注和监督，承受各种问询和质疑，使强势的政府官员成为网络上的“弱势群体”，进而改变着传统的权力格局。普通公民比以往任何时候都更多地享有对影响自己生活的决策的发言权，人民群众作为治理主体的作用日渐突出。社会公众透过网络深入参与社会治理充分表达民意，拥有了一种无形的道义上的权力，任何人都无法忽视。

三、搭建民主协商平台，拓宽人民参与国家治理的渠道

治理强调充分发挥人民群众在国家事务管理与决策中的作用。协商民主使社会主义民主制度在实践中运行起来，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。党的十八届三中全会进一步提出了广泛多层次发展协商民主的新任务。协商民主作为一种新的理论范式在西方语境中是对自由主义民主的超越。西方多元主义文化加深了价值观和道德的多元化，市场经济的发展加剧了贫富悬殊和社会不平等，使民主陷入持续的困境。协商民主是对自由主义民主在全球化时代和多元社会面临的挑战所做出的回应。而“社会主义协商民主是人民民主的重要形式，它以权利为基础，以平等为前提，以对话和协商为手段，以达成共识为核心原则，以合法决策、促进公共利益为目标。”［5］在党的领导之下，社会各阶层、团体、群众就共同关心或利益相关的问题，包括如何全面深化各领域改革进行讨论、对话和争辩，自由表达意见并善于倾听、考虑不同观点，以公共利益为取向，寻找各方都能接受的方案，做出理性的判断和决定。

大众传媒通过设置公众议事日程，为公众参与公共治理搭建协商平台。转型期的中国因发展不均衡和社会分化积累了大量矛盾和冲突。而现有的治理结构中，参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到了体制结构的挤压。民众的法定权利常沦为“权利泡沫”，必须以包容性的参与来推进治理结构的改进。贴近实际、贴近生活、贴近群众是新形势下党的群众路线在传媒工作中的忠实体现。大众传媒在社会层面促进普通公民民主协商，正有效地提升公众参与国家治理过程的制度化水平。以往我国传统媒体的功能主要是宣传政府政策和引导社会舆论。政府出台某项政策，媒体加以报道，目的是让民众理解政策精神并加以贯彻落实。当前在互联网背景下，网络媒体和传统媒体交互影响。广大网民在匿名环境下利用论坛、聊天室等互联网的诸多功能对经济社会事务畅所欲言、建言献策，充分表达自己的看法，形成网络舆论，自主设置议程。媒体通过大量地登载和传播，从公众议程转为媒体议程，最终影响政府的政策议程。互联网让多边主义和协商对话成为主流。它通过建构一个四通八达、开放互动的网络公共领域为公众参与国家治理提供话语平台和技术支持，成为政府和百姓日常直接沟通的重要桥梁和纽带，为民众畅所欲言、表达观点和诉求提供正常畅通的渠道。这个过程可以使对立的或各异的利益主体彼此适应，相向而行。社会多元主体在相互平等的基础上自愿平等合作，在上下互动的过程中，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立和认同共同的目标等方式实施对公共事务的管理，达到善治。

四、培育社会主义核心价值观，提升治理软实力

文化治理是国家治理体系的重要组成部分，社会主义核心价值观是文化的灵魂。当前，市场化、信息化、全球化带来价值观念多元化。各种思潮相互激荡，多样的思想文化和价值观念甚至西方资产阶级腐朽没落文化鱼龙混杂涌入国门，借助互联网的传播影响着国人特别是青年一代，造成部分人价值观念的迷失。价值观念多元化需要主流价值观引领我们的精神世界。葛兰西认为，由于形成独立的市民社会，西方资产阶级不但拥有政治上的领导权而且取得了文化或意识形态的领导权，无产阶级革命的核心是争夺文化领导权或意识形态领导权。［7］当今世界，争夺文化领导权将在社会主义与资本主义的国际竞争中日益激烈。社会主义核心价值观是社会主义意识形态的核心内容，是人民精神家园。传播社会主义核心价值观是我国传媒工作者的神圣职责。作为现代社会的“文化装置”，媒介理应占领社会主义思想宣传的主阵地。大众传媒要以敏锐的政治意识、大局意识、高度的历史责任感，创新传播方式，优化传播效果，将国家层面的价值目标、社会层面的诉求、个人层面的价值取向用公众喜闻乐见的表现手段融入各类栏目中，化解商品经济带来的功利主义、享乐主义、极端个人主义的消极影响，营造健康的文化氛围来规范人们的行为，潜移默化地塑造主流文化价值观，净化国人的精神世界。以社会主义核心价值观为支柱，建构一种有感染力和包容性、能被世界普遍接受和理解并能取得共识的文化价值体系，提升国家治理软实力。

综上所述，大众传媒在国家治理体系中发挥重要功能，是提升国家治理能力的重要杠杆。大众传媒在国家治理体系中的功能是传媒治理绩效的体现。需要以转变传媒在国家治理体系中的功能为目标推进传媒体制变革和制度创新。

首先，确立传媒的治理主体地位是传媒在国家治理体系中功能有效发挥的前提。

确立传媒治理主体地位既有赖于建立与市场经济相匹配的独立的传媒公司法人治理结构，又需要依法明确媒体活动的权利。在媒介融合的背景下，民营资本通过新媒体平台进入媒体领域，挑战国有传媒业的完全垄断地位。传媒集团从传统的行政事业型的垂直管理模式改制成现代企业经营管理体制。传媒事业单位转企改制，完善法人治理结构，加快产权制度改革，实现投资主体多元化，明确了传媒的委托治理关系，以产权为纽带建立规范的现代企业制度。通过市场化和产业化的发展路径谋求合理的经营性价值增值，使之成为国民经济的支柱产业。通过其经济功能的实现，提升中国传媒的国际竞争力和话语权，“讲好中国故事，传播好中国声音。”

大众传媒作为社会信息传输渠道要成为公众参与民主协商、表达意见与利益诉求平台及权力监督渠道，需要依法保障传媒活动的权利。由于大众传媒技术革新和体制调整持续不断，媒体法律依据不足，媒体管理很多靠行政法规调整。但行政法规只是调整国家行政部门和媒体及其工作者之间的管理与被管理关系，难以在宏观上清晰界定媒介的权利边界。在媒介立法中，要将宪法规定的言论和出版自由作为媒介基本权利贯彻到媒体活动的各领域，以媒体权利为本位依法保障媒介的采访权、编辑权和发布权。

其次，明确传媒与其他治理主体之间的既制约又合作的关系是传媒在国家治理体系中的功能有效发挥的外部条件。

传媒与其他治理主体之间既制约又合作，共同推动国家治理现代化。在与党政机关关系上，传媒管理部门要从以政策、命令推动转向依法行政，按照政企分开、政事分开、管办分离的原则进一步转变职能，真正把对媒介的行政职能转到宣传和调控、政策调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。不仅要建立党政机关和领导干部粗暴干预媒体活动的通报和责任追究制度，更要把媒体的舆论监督功能作为一项重要的权力制衡和反腐倡廉的制度设计，并从法律上规定媒介不作为为违法。在媒介与党政机关以外的治理主体的关系上，调节传媒权利与其他公民或法人的隐私权、名誉权、人格权之间的冲突。既依法保障推动传媒工作所必需的权利，又要防止媒介权利的自我膨胀，即媒介权利越位、错位行为要承担相应的法律责任。同时，要依法构建传媒和其他治理主体的合作治理机制。要科学立法，促进传媒法规与其他领域立法相衔接。鉴于经济社会发展中的大部分信息掌握在党政机关手中，需认真贯彻《政府信息公开条例》，依法确立重要治理主体的信息发布制度、定期及突发事件的信息披露制度，以满足传媒工作者的知情权、采访权。党政机关和其他治理主体对媒体报道和网络关注的重大事件要建立常态化的反馈机制，确保媒体监督和公民运用传媒参与公共治理的成效。

最后，需强调的是基于国情和特殊的社会文化背景，我国各类传媒仍然要以宣传党和国家各项方针政策、鼓舞各族人民社会主义现代化建设斗志为己任；在价值观念多元化的今天，中国传媒还肩负着传播社会主义核心价值观以捍卫社会主义文化领导权、倡导社会公平正义、维护国家传播安全等重任。广大媒介工作者必须坚守“二为”方向，弘扬主旋律，传播正能量；恪守职业伦理，自觉履行传媒社会责任。可对传媒工作者建立相应的违规扣分制度，落实责任；同时赋予媒介自律组织相应的法律地位，在党委宣传部门的指导下开展调查研究、答复公众询问，对不良新闻信息提出警示和告诫，通过理念和操守的内化来间接塑造媒体工作者行为。在英国，新闻行业自律组织常被授予准法律的地位，拥有做出准法律效力裁决的权力，可资借鉴。

总之，“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托”［8］。现代化的国家治理体系是以法治为基础建构的。我们要运用法治思维和法治方式推进传媒体制的改革实践，将国家舆论引导、人民信息需求和传媒企业自身发展结合起来，以优化大众传媒在国家治理体系中的功能，助力国家治理现代化。

［1］ 赵继伦.论大众媒介权力的滥用及其社会控制［J］.东北师范大学学报:哲社版，2003（4）:5-10.

［2］ 郭小聪.财政改革:国家治理转型的重点［EB/OL］.（2010-03-16）［2015-03-21］.http://politics.people.com.cn/GB/ 30178/11153176.html.

［3］ 柏维春.国家治理现代化要凸显中国特色［N］.中国社会科学报，2014-02-28（A07）.

［4］ 陈家刚.当代中国的协商民主:实践探索与理论思考［J］.马克思主义与现实，2014（4）:168-176.

［5］ 陶希东.国家治理体系应包括五大基本内容［EB/OL］.（2013-12-30）［2015-03-21］.http://theory.people.com.cn/n/ 2013/1230/c40531-23975236.html.

［6］ 自谢莹.论大众传播时代的媒介权力［J］.湖南大众传媒职业技术学院学报，2003（3）:26.

［7］ 衣俊卿.西方马克思主义概论［M］.北京:北京大学出版社，2008:72-74.

［8］ 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明［EB/OL］.（2014-10-28）［2015-03-21］. http://cpc.people.com.cn/n/2014/1028/c64094-25926150.html.

The Function Orientation of Mass Media in the State Governance System

LIU Hong-ye1，SUN Jian2
（1.Ideological and Political Department，Sichuan University of Media and Communication，Chengdu 611745，China；2.School of Management，Southwest University for Nationalities，Chengdu 610041，China）

Promoting national governance system and the governance capacity modernization have been established as the overall goal of deepening the reform of our country by the Third Plenary Session of the Eighteenth CPC National Congress，which points out direction and ways for the innovation of media system.As an important part of the national governance system，mass media system's function can be defined as shaping the image of the Party and government，supervising the operation of power，building consulting platforms，and cultivating the socialist core values and so on.The innovation of media system and mechanism should be progressed in an orderly way to prevent the dissimilation of the function of the mass media and to realize the accurate function positioning in the state governance system.

mass media；the state governance system；function orientation

D63；G206.3

A

1008-6021（2015）03-0016-05

［责任编辑 李潜生］

2015-03-21

刘红叶（1978-），男，安徽泾县人，硕士，讲师。