对小岛移民政策的分析与思考——以舟山“小岛迁，大岛建”政策为例

王建友 周一新

（浙江海洋学院思想政治理论教研部，浙江舟山316022）

对小岛移民政策的分析与思考
——以舟山“小岛迁，大岛建”政策为例

王建友 周一新

（浙江海洋学院思想政治理论教研部，浙江舟山316022）

小岛移民是沿海地区经济社会发展的现象之一。和过去自然、分散迁移不同，现在的小岛移民是在地方政府强力干预、采用规划性公共政策的结果。本文以舟山“小岛迁，大岛建”小岛移民政策为例，分析该政策的演变过程、特点、实施体系及政策效果，进而提出从制度建设、移民规划、社会适应、社会网络、移民回流及留守渔村的公共品持续供给等方面，来完善小岛移民的公共政策。。

小岛移民；规划性迁移；政策演进；完善

移民问题是国内外持续关注的问题之一，国内外学术界对工程移民、生态移民、灾害移民、扶贫移民、环境移民、经济移民关注比较多，也有很多的研究成果。对于海洋性移民研究，学术界对洲际移民研究比较系统，如欧洲白人、非洲黑人移民美洲的移民史研究，而小岛移民现象属于岛际移民范畴，一般以特定海域为界，学术界对小岛移民关注少，几乎无人进行系统研究，难以比肩三峡移民、南水北调工程移民、下山移民。但是在海洋开发过程中又需要小岛移民，以达到促进海洋产业项目落户、保护海洋生态、改善生存环境等目的，所以沿海地区的小岛移民现象是沿海地区海洋开发不断变迁的突出现象之一①，它也是一个沿海渔农村社会日益被卷入、被裹挟成一个更加开放、现代社会的过程，该过程受到一系列的外生变量影响，尤其是一系列公共政策的影响，具有自愿和非自愿、经济、生态、扶贫等多重复合性。

一、小岛移民政策实施情况

舟山地方政府为改善边远小岛渔农民生活条件，对居住条件恶劣的悬水岛屿，进行异地跨区域集中建设移民小区以安置迁移渔农民。对偏僻村落或规划中需搬迁的村庄，有条件的整村整体搬迁，缺乏条件的在规划指导和控制下逐步集聚搬迁。②

（一）小岛移民政策的概念、实施方式及发展阶段

1.小岛移民政策概念

“小岛迁，大岛建”的小岛移民政策。在政策实施初期，实施对象主要是陆地面积小于1平方公里、人口不足1000人，居民饮水、就医、子女教育都十分困难的小岛渔村，经政府引导和帮助，在村党支部和村民委员会表决后，陆续迁往本县区范围的大岛，或在本岛另建渔民新村，或与当地渔村合并。后来扩大至非乡镇所在地中常住人口少于3000人、资源匮乏、生产和生活基础条件差、渔民转产转业难度大、就业困难、交通不便的悬水小岛。2010年浙江省政府《关于舟山市各县区小岛迁大岛建工程项目的批复》中明确“小岛迁，大岛建”实施的对象为：生产生活条件较差、发展潜力有限的悬水小岛渔农民的整村整户搬迁，并将“小岛迁，大岛建”工程纳入浙江省的“下山脱贫”项目。

2.小岛移民政策实施方式

小岛移民政策实施有两个基本方式。一是以项目落户引发的搬迁为主。根据项目落地需要，实施渔农村整体搬迁，既保证了项目用地征收，又实现了人口的有序集聚，改善了渔农民生存环境。二是以地方政府改善小岛居民生活质量而实施整岛为辅的方式进行，还有一部分群众自发搬迁。对于没有项目落户的小岛搬迁，计划实施以渔农村住宅换购城镇住房项目，让进城渔民通过退出在渔农村住宅用地来换购城镇的产权住房以解决进城渔农民居住困难，减轻生活压力。

3.小岛移民政策发展阶段

小岛移民政策发展分两个阶段。第一阶段是自发迁移阶段。从上世纪80年代末到90年代初，舟山市提出“小岛迁，大岛建”渔民移民政策后，基于为了就业、子女就学或改善生活条件，一部分小岛居民自发地向大岛或城市迁移。这些早期搬迁到的小岛居民，按照“宅基地退还集体、原住房拆除或统一由集体统一处置”的原则进行搬迁。第二阶段是政府主导阶段。舟山市政府为了加速人口聚集、提高城市化水平，从2000年开始，定海区全区约18个住人小岛居民以及本岛区域内的偏远渔村、山村居民，在基层政府的引导和帮助下自发向城镇和大岛迁移。普陀区的16个住人岛屿搬迁66.7%人口。岱山县8个中小岛屿，有48.8%的居民迁往大岛。嵊泗县小岛有65%居民迁往大岛。

（二）小岛移民政策的特点

小岛移民政策的实施是一个民众求发展、求生活质量提升与政府顺应民众需求积极作为的政策互动过程，其政策演进过程体现公共政策的政治性、公共性、回应性等特征，但是小岛移民“小岛迁、大岛建”政策作为一项调整人海关系的公共政策又具有以下特点：

1.自愿性。海洋渔业是世界公认的最危险的行业之一，传统渔民受自身素质及转产转业困难因素等影响，他们强烈希望自己的子女不要子承父业，而是受教育和城市就业。而小岛区域的交通、教育、商业服务等各种资源与城镇差距较大。为了享有更好的生活、子女就学的环境和医疗条件，渔民在内心情感上自愿移民。同时沿海地区大部分渔村本身就是渔民移民的结果，渔业生产本身具有游移性，渔民本身就具有浓厚漂移的文化因子。因此，在改善自身生产生活条件方面大部分渔民移民有强烈的迁移动力。

2.发展性。一些小岛陆域面积小（大部分在1k㎡以下），生存空间狭小，淡水资源缺乏，交通、通信、用电、医疗、教育等公共事业难以配套，居民无法享有现代文明生活。一方面，小岛生产方式单一，就业市场狭窄，对捕捞渔业等第一产业存在着过度依赖，随着沿海近海渔业资源的衰竭，很多小岛已经丧失了继续生存的条件；另一方面，小岛移民则可以帮助渔民实现异地市民化的需求，在安置地可以实现二三产业重新就业。因此，小岛移民给渔民带来了重新就业、进行市民化转型的契机，促进海洋渔区人口、资源、环境和经济社会可持续协调发展。

3.规划性。随着时代的变迁，小岛居民不断地被外部性因素整合和施加巨大影响，尤其是国家自上而下的对渔农村进行渗透和整合，而以“小岛迁，大岛建”为公共政策工具的小岛移民政策则鲜明地体现了这种外部力量的巨大作用，即小岛移民的规划性迁移③。政府主导的“小岛迁、大岛建”小岛移民是一个典型的政府的规划干预过程，相应的移民安置规划与安置模式都折射出政府视角的发展欲望，期望渔区渔民在政府的引导下发生生活、生产方式的转变。小岛渔民移民尽管作为一种经济行为出现，但是其内涵与外延不仅局限于经济行为，是小岛居民的生存伦理与地方政府发展愿望的耦合。

二、小岛移民政策实施体系

舟山地方政府根据不同小岛的特点以及当地的社会经济情况，制定了一整套的“小岛迁，大岛建”的实施政策。

（一）安置区选定政策

针对小岛居民住房困难、居住分散的实际，地方政府为加快农房集聚建设，选取地理位置优越的大岛地块作为小岛移民“小岛迁，大岛建”集聚点，通过移民搬迁安置项目及农房改造集聚项目实施，异地集中建设安置，逐步形成移民小区住房统一集聚、公共设施统一建设、城乡资源共享格局。

项目搬迁根据群众意愿结合安置地区地理状况以及经济发展潜力、交通便利、发展二三产业可行性、提倡梯度转移等，对安置区和安置方式进行了选择，实现安置方式人性化、多样化。首先，鉴于移民意愿倾向于集中安置，确定小岛移民外迁就近在大岛某个安置点安置的方案，这些项目都集中在中心村、中心镇或县城所在地。其次，对3个较适宜安置的地区资源承载力及其他方面进行分析比较，选定4个为集中安置区。2个位于中心城镇的，如六横镇台门安置小区（安置凉潭岛、对面山岛搬迁居民），沈家门街道中沙头地块安置小区（安置小干岛、马峙岛搬迁居民）；2个位于大岛的，如蚂蚁岛的长沙塘村安置小区（安置大兴岙岛搬迁居民），虾峙镇沙蛟村安置小区（安置东北连村、西白莲村等小岛搬迁居民）。关于该安置区的优缺点分析见表1。因为安置点离城镇中心距离近，移民对搬迁目的地普遍能接受、积极性高。但是小岛移民的主体是渔民，这些渔民整体搬迁到大岛或城市后，除需要购置住房外，还需建造码头、网厂、淡水补给、灯塔等生产配套措施，投资大、成本较高，估计每户渔民需要30万元，所以没有大项目落户小岛开发，靠当地地方财政难以支撑。

表1 舟山市普陀区4个渔民安置小区优缺点分析

（二）安置区基础设施建设政策

1.统一规划政策。为避免渔民移民生活孤岛化、居住边缘化，舟山基层政府以规划为第一导向，将搬迁工程与土地利用规划、城区发展规划和村庄布点规划等重点规划有效衔接，统筹构建移民新区的道路、水电、环卫、公共服务网络等，并安排专用的渔船停泊码头和渔业生产后勤保障基地。

2.综合配套政策。安置小区周边配套建设教育、文化娱乐、休闲活动、商贸服务、医疗卫生等配套公共设施，为移民提供更为便捷的生活条件。

（三）生产安置政策

1.土地承包经营权处理政策。小岛移民在迁入地报入户口后，原在小岛和山村承包的山林、土地可继续经营，也可依法转包给他人经营，但承担相应的义务。在迁移户自愿的基础上，原居住地村集体收回其承包的山林、土地经营权的，集体应给予合理的补偿。承包的山林、土地涉及项目开发时，按2002年9月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》办理。小岛居民迁移后，原村级集体经济没有撤销的，其原土地、山林、仍由村委会组织管理；撤销的，原山林、土地由所在地乡镇（街道）管理。

2.宅基地处理政策。对愿意外迁的村民，安置地街道和行政村提供安置房宅基地的，原搬迁居民居住宅基地需归集体，安置房建设将由乡镇（街道）统一组建农房建造公司全面实施，并以成本价提供给搬迁村民。

（四）扶助支持政策措施

1.省级层面扶助措施。浙江省政府《关于舟山市各县（区）小岛迁大岛建工程项目的批复》（浙政函[2010] 44号），同意对舟山市整村整户搬迁工作按人均5600元予以补助，根据实施进度分年审核拨付，包干使用。对搬迁的渔（农）民，要求以户为单位，必须坚持宅基地退还集体、原住房拆除或由集体统一处置经营用于发展“渔（农）家乐”等，省补助金主要用于搬迁渔农民的建房、购房补助，经认可，也可以用于搬迁安置小区的基础设施建设。在户籍政策上，小岛渔民移民户口按居住地登记原则，全部迁入迁居地。

2.地方政府配套辅助措施。第一，在再就业上。通过改善创业环境，增加就业岗位，开展多层次、多领域、多形式的免费职业技能培训，提供各类就业信息，为移民增强自身“造血”功能。第二，给予小岛移民多种优惠措施。如对小岛移民办厂、经商，在收费、信贷、工商登记注册等方面给予优惠和方便。对接纳移民就业的企业，可享受有关接纳城区下岗工人、接纳渔民移民的优惠政策。第三，在子女入学上。小岛渔民移民的学龄儿童按就近原则，在迁入居住地指定的学校入学，一律免收借读费，与当地居民同等待遇。第四，在社会保障上。户口性质没有变化的，继续享受渔农民应有的社会保障；户口农转非的，纳入城市统一的社会保障体系，符合低保条件的给予享受城镇居民的低保政策。第五，在弥补搬迁成本上。将移民工程与项目开发紧密结合，加紧推介具有丰富资源的小岛和部分山村，加大招商引资力度，出台开发的优惠政策，通过项目开发来带动移民工程，加快开发利用小岛资源。

三、“小岛迁，大岛建”小岛移民政策的综合效果

“小岛迁，大岛建”小岛移民政策的效果是综合的、多方面的。具体体现为以下几个方面。

（一）经济效果

1.精简机构、降低了行政管理成本。伴随小岛移民，偏远小岛乡镇机构开始“撤、扩、并”，乡镇机关人员数量相对减少，减轻人员开支负担，节省政府行政成本。

2.优化基础设施投资。过去的海岛基础建设项目，投资分散，共享性差，基本建设项目像摊大饼，重复建设项目多，效率低。而现在由于渔农村居民集中移民安居，建设资金投入趋向更加集中、合理，提高了投入效率，破解了海岛地区基础设施共享性差等难题。

3.有利于实现渔农村劳动力资源的合理配置。由于小岛移民生存环境的变化，其生产方式由单纯的渔业生产向多业并举转变，并使新移民的就业意识也发生蜕变，开始向船舶运输业、海洋装备制造业转产转业，尤其是传统渔村妇女开始从事二三产业，增加就业。

（二）社会效果

小岛移民的社会效果是多方面的，既有因移民所带来的教育资源、社会环境变化对思想、行为的影响，也有经济的发展对渔民观念上的影响。

1.基础教育质量提高。在撤校、并校的过程中，优质的基础教育资源相对集中，师资力量得到加强，渔农村学生与城镇学生一并接受基础教育，教学质量提高，渔农村子弟的高考升学率大幅度提高。

2.移民的现代文明意识提升。小岛移民使封闭的传统渔村自然经济社会系统逐步向开放的市场经济社会系统转化，带动移民的思想观念发生深刻变化，如对先进的养殖渔业技术，从过去的排斥到现在主动找政府要科技人员。

（三）市民化效果

实行“小岛迁、大岛建”政策后，减少了边远小岛人口，加快海洋渔区人口的集中、聚集，促进了沿海地区城市化建设进程，减少了城乡差别，加速了城乡一体化。

1.移民享有市民待遇。近年来，舟山市相继出台了在大岛集中安排建设保障性安置住房、建立小岛居民迁移专项补助资金、强化迁移居民的基本公共服务、开发利用小岛资源补偿原居民等办法，完成了若干小岛整岛、整村搬迁工作，并培育了一批中心城镇，多数小岛迁移居民在大岛中心村、中心镇和县城市区购建房、租房、就学、就业，实现了安居乐业，生活质量普遍提高。

2.有效地推进了海岛城镇化建设。统计数据显示，2012年舟山市城乡居民收入差距为1.96∶1，为浙江省最低，城镇化水平达到61.9%，城市与农村趋向于协调发展，城乡差别不断缩小。

四、完善小岛移民政策的若干思考

小岛移民政策是中国东部沿海地区地方政府为改善民生而出台惠民政策，为了达到更好实施效果，需要从以下几个方面予以完善。

（一）重视小岛移民制度体系建设

面对小岛移民时间跨度长、空间转移大、涉及面宽的特质，依照舟山市“小岛迁，大岛建”政策来推进又存在规范性、稳定性风险，因此需要在制度体系方面着手来解决问题。目前我国没有关于小岛移民的统一专项法律法规。首先，要对政策进行科学、合理论证，力图政策设计富有远见。同时，可以比照比较成熟的生态移民的成功做法，加强制度建设。一方面，政府建立专门的移民主管机构或指定现有机构负责小岛移民政策制定和实施，解决目前“多头管理，多头不管”的局面；另一方面，完善移民的政策体系，尤其是安置规划编制、组织机构安排、移民身份认定、安置地选择、移民补偿与安置、安置地的补偿与安置、后期扶持、监测评估、社会整合与干预政策、环境保护等。[1]

（二）加强小岛移民规划工作

缜密而周到的规划设计是小岛移民成功的重要一环。一是要科学制订小岛渔民搬迁规划。需要按照沿海地区的产业集聚、服务集聚、居住集聚的原则，加强村镇建设规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划，并结合新渔农村建设的总体规划，明确目标、任务与政策措施，特别是资金与土地保障。二是要在规划的范围上突破，搬迁投入范围不仅是修路、盖房、通水、通电这些基础建设，还应扩展到搬迁户技能培训、观念引导、市场组织、生产信贷等方面。安置区的文化教育、医疗卫生、商业网点、邮电通讯公路交通等社会公益事业的建设也应在规划中充分考虑。[2]三是扩大小岛移民规划时间跨度。规划设计上应充分考虑到搬迁移民经济适应能力差、生产方式转变后增收缓慢，规划的期间不仅包括搬迁基础设施建设期，还应包括搬迁后多年的扶持发展期，基础设施建设期需要早于移民的搬迁期。

（三）重视小岛移民的社会适应

在迁移完成后要舒缓移民留恋故土的心结，尤其是随着生存环境改变和未来生存条件难以确定预期时，更需要关注移民的社会适应问题。法国学者A·Sauvey认为：迁移者到达迁移地后，必须经历定居、适应、和完全同化三个阶段才能完成迁移的过程，并归纳所有社会适应的情形：迁移者到达新地方可以设法使个人适应新环境，或者在新的环境创建旧的社会环境以求适应，不然就是适应失败，而适应失败不是迁回原地就是在迁移地痛苦地活下去。[3]社会适应是一个综合的社会转变过程，其不仅仅是居住地的改变，还存在人力资本的提升、社会关系的重塑以及思想意识的变迁等问题。面对小岛移民在社会适应过程中面临的诸多困境，需要从政府层面、主体层面、社区层面和社会层面采取措施，突破其社会适应的困境，让其在迁入地“落地生根”“搬得出稳得住、逐步能够致富”的政策效果。[4]

（四）重视移民社会网络的重建

对于我国广大的渔民而言，他们在渔业社会结构中扮演的角色，以及因社会角色所发生的各类互动主体间的关系，构成了渔民日常生活的社会关系网络。例如，亲缘关系、地缘关系、乡缘关系等初级群体网络，以及朋友关系、船东协会、渔民协会等非正式社会关系网络等。这些关系网络相互之间存在一些直接和间接的纽带，将渔民群体维系在一起，共同构成了渔民社会互动关系网络，并为渔民流动得以实现的中介，是非常重要的社会资源，是渔民获得群体资源的基础，是渔村流动群体生存和发展的很重要的社会资本。[5]

在小岛移民政策实施初期，没有整体安置，只靠移民自己买商品房，导致一个岛整体文化传承断裂、传统联系被切割，同岛人靠血缘、地缘、业缘搭建起来的社会网络被消解。而这些渔民初级社会网络，或将在迁入地形成新的扩展型社会网络，这都对迁居移民融入当地经济社会环境具有重要的作用，特别是在以陌生人为特征的市民社会中，渔民要想重新生活、实现市民化，就必须维持、维护已有的社会网络，并且在新的城市环境里互通就业、新生活经验等能够帮助移民安居乐业的有用信息，并且在保有传统社会网络、提供整体群体认同安全的同时，建立适应城市生活的新社会网络。

（五）关注小岛移民回流现象

与水利水电工程建设移民不同，小岛移民在岛上的住房没有拆除，尤其是在没有将宅基地和集体土地承包权交回集体的情况下，在移民个体面临对安置不适应、无法承担日益增加的社会成本、无法实现有效就业等情况下，在部分小岛即将整体开发时，就会出现较多的回流。而小岛生活无需开支的各类费用如房租费、水费等各种费用又增加了他们的负担，加之渔业生产不景气，一部分移民变成新的弱势群体。这些没有完全适应的部分移民，已出现回流小岛的现象，特别是一些高龄渔民出于生活习惯及生活成本考虑（城镇生活成本高，目前高龄渔民每月只有百元补贴），不愿意生活在安置地，重回已经搬迁的渔村。他们还可以通过一些生产活动如种菜、钓鱼来贴补生活，重过原有的渔村生活。

（六）重视留守小岛渔村的公共服务持续供给问题

由于种种原因，小岛居民迁移速度还不快，目前仍然有相当数量的家庭经济条件比较差和年老体弱病残的居民，居住生活在环境比较差、基础设施简陋，尤其是医疗、就学、生活必需的供给等都很难得到保障的小岛上。由于原本比较简陋的基础设施缺乏维修更新，小岛原有的基础设施更加衰败，居民的交通、用电、医疗、子女就学、购物等需求更难以得到满足。部分小岛由于已经没有学校，子女就学只能借读大岛学校，房租费、生活费等费用又增加了他们的负担，使得这部分居民生活更加困难。有的小岛的岛际交通不便，企业长期在亏本经营，虽然政府给予了一定补贴，也难以弥补亏损，能否继续维持是个未知数。

注释：

①在本文中“小岛移民”、“小岛居民”的概念内涵范围与“渔民”范围略有差异，但基本一致，因为小岛移民的主体是渔民。

②舟山群岛有1390个岛，有人居住的岛原来约有100个左右。

③规划性迁移主要是考虑国家在乡村社会变迁与发展中的影响和作用日益增强，但也并不是全智全能、“力大无边”的，在强调国家的规划作用和力量的同时，更多强调社会的需求以及民众的主动性和创造精神。参见许远旺:《规划性变迁：机制与限度——中国农村社区建设的路径分析》，中国社会科学出版社2012年版，第35-36页。

[1]周建,施国庆,李菁怡.生态移民政策与效果探析——以新疆塔里木河流域轮台县生态移民为例[J].水利经济,2009(5):71.

[2]杜瑛,施国庆.不同安置模式的水库移民社会适应与整合[J].水利经济,2001(1):78-79.

[3]Sauvy A.General Theory of Population[M].New York:Basic Books Inc,1969:460-466.

[4]张铁军.生态移民社会适应问题研究[J].中国井冈山干部学院学报,2012(3):25-28.

[5]同春芬,王香梅.我国渔民社会流动中的社会关系网络初探[J].农业科技管理,2012(3):50.

Analysis and Reflections on the Island Resettlement Policy——Taking the“Resettle Inhabitant from Small Islands and Develop Large Islands”Policy in Zhoushan as an Example

WANG Jianyou ZHOU Yixin
(Department of Ideology and Politics,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316022,China）

The island resettlement is one of the economic and social development phenomena in coastal areas.Different from natural and scattered migration in the past,now the island resettlement is a result of the planned public policy by the local government’s strong intervention.This paper takes the“resettle inhabitant from small islands and develop large islands”policy in Zhoushan as an example,to analyze the evolution process,characteristics,implementation system and effects of this policy,in order to propound the relevant suggestions from aspects of resettlement system construction,resettlement planning design,re-settlers’social adaptation,resettlers’social network,re-settlers’return,and the constant supply of public goods for the left-behind inhabitant in small islands to achieve the goal of perfecting the public policy on the island resettlement.

the island resettlement;planning resettle;policy evolution;improvement

D737

A

1008-8318（2015）10-0037-06

2015-07-20

[收者简介]王建友（1970-），男，山东莒南人，副教授，研究方向：三渔问题。