基层社会协同治理绩效问题探讨

○蔺俊萍

推动基层社会协同治理已成为理论界普遍关注的重要问题，各地基层政府也在通过各种形式探索符合各地情况的社会协同治理模式。培育社会资本作为提高社会治理绩效的长效手段已经引起社会各界的广泛关注。但目前的理论研究还处在起步阶段，系统的研究成果还较少。本文以社会资本理论为视角，构建社会资本与基层社会协同治理的内在关联，系统阐述社会资本对提高基层社会协同治理的重要作用，并结合我国当前基层社会发展实际就如何培育优质社会资本进行深入分析。

一、基层社会协同治理的内涵及社会基础

党的十八大提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步强调“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。并提出“改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。由此可以看出，从深化社会管理体制改革到加强社会治理，一字之差却充分体现了我国当前社会治理理念的变化，即从一元化的社会管理格局到多元化的社会治理，实现社会协同治理是我国当前社会管理体制改革的关键。

所谓治理，是相对于传统的管理或统治而言的。1989年，世界银行使用了“治理危机”这个词语，这是“治理”概念首次被提及。此后，治理与善治的概念逐步流行起来，并发展成为内涵丰富的治理理论，被政治学家和政治社会学家广泛关注。全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和并且采取联合行动的特殊的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征，即治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”由此可见，治理实质是经公民参与使原来的单一治理主体(统治者)转变为现代的多元化治理主体，由此形成向公民整体负责的公共管理民主化导向。社会协同治理概念，是借鉴了西方《协同学》等相关理论研究成果、结合中国的现状、由社会转型催生、为应对复杂的社会问题而树立的多元主体、共治共建共享管理理念。马凯同志认为：社会协同就是要发挥各类社会组织的作用，整合社会管理资源，积极推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同管理网络。从这个定义来看，社会协同的主体应该是基层政府及各类社会组织，包括基层自治组织、社会组织和企事业单位等。社会协同治理主要是通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。越来越多的人认为，在经济全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。而社会协同治理正是实现这一目标的必经途径。当前，要推动整个社会的协同治理首先需要解决好基层社会的协同治理问题。伴随着基层社会矛盾的增加，基层社会的协同治理过程在很大程度上就是一个协调社会各阶层利益、整合社会资源、调节处理基层民众社会矛盾和维护社会稳定的过程。该实施过程强调地方政府与基层社会组织、企业以及公民等协同治理公共生活，推动基层社会的和谐发展。

那么，如何推动基层社会的协同治理呢？体制机制的改革非常重要，但协同治理的有效推进同样离不开一定的社会环境。丰厚的社会土壤是提高政府治理绩效的重要依托。这主要表现在：第一，公民的政治认同。政治认同在社会政治生活中有着十分重要的作用，是把人们组织在一起的重要凝聚力量。任何一个政治组织只有得到了成员广泛的认同，才能获得充沛的生命力并能长期存在下去。基层社会协同治理的有效运行同样需要得到参与者的广泛认同。没有认同就谈不上合作，没有合作就不会形成共同的目标追求。社会协同治理的精髓就在于通过合作、协商、伙伴关系实施对公共事务的共同管理。第二，有效的社会组织。“社会组织”这一中国的特有名词，反映的是在社会主义初级阶段的基本国情下，对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的统称。党的十七大报告首次将社会组织作为“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的重要内容，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，标志着我们党充分认识到社会组织在保证人民当家作主、扩大公民有序政治参与方面的重要地位。社会组织是人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要组织形式，它可以很好地担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，成为与政府沟通协调的桥梁，参与公共事务的管理，畅通协商渠道。国内外的发展经验表明，社会组织的发育程度是一个国家公民社会发展水平的缩影。第三，社会治理网络。结构本质上是利益格局，网络关系结构是多元主体之间利益状况的凝结。基层社会多元主体的有序参与最终会形成一个自主的网络关系结构。这一网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。作为基层社会协同治理网络，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式的制度安排。要实现治理网络的有效运行，就需要参与主体具备一定的规范意识，共同遵循，共同维护。

二、社会资本及其对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用

1.帕特南的社会资本理论

“社会资本”作为一个专属名词，首次出现在公开研究文献中是在90多年前。1916年，社区改革倡导者利达·汉尼范在《美国政治社会科学学术年鉴》上发表了题为“乡村学校社区中心”的文章，他首次用“社会资本”这一概念来分析社区参与和社会纽带的重要性。在此之后经过漫长的发展过程，社会资本内涵得到了不断拓展。从社会资本的现代意义来说，哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特·帕特南是社会资本理论主要代表人物之一。帕特南通过关于意大利不同地区民主制度改革绩效的长达20多年的实践调查和对比研究证明，社会资本是民主进步的一种重要的决定性因素。

帕特南通过对意大利南北方地区政府民主改革绩效的实证分析得出，同一民主制度，在不同地区其制度绩效差距很大。当人们1970年进行地区性改革时，15个新的地区政府在1970年同时建立起来，它们的宪制机构和得到的授权实质上是相同的，但是新制度所植入的社会、经济、政治和文化背景是极其不同的。经过20多年的实践跟踪调查，帕特南发现一些地区政府在多方面都比另一些地区政府更加成功，政府治理效率更高。那么产生这些差距的主要原因是什么呢？答案是公民传统不同。地区政府绩效与该地区社会政治生活同理想的公民共同体的接近程度之间存在着不同寻常的吻合关系。也就是说一个地区的公民精神越强，地区政府就越有效率。那么为什么一些地区比其他地区更具有公民精神呢？答案是历史上意大利的南北方建立了两个不同的政权，一个是南方强大的君主制，一个是北方一系列非凡的自治共和国。不同的社会制度培养了不同的公民传统。而对于公民精神，帕特南采用了社会资本这一概念，并从宏观角度对社会资本进行了界定。他提出，“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。社会资本通过其包含的广泛的横向公民参与网络、以及蕴含其中的互惠规范和公民之间的相互信任，为当地民主政策的制定和实施创造了一个好的合作氛围，增强了良性心理预期，减少了各种摩擦和冲突，降低了政策执行过程中的各种费用，促成了合作，最终提高了地区政府的治理绩效”。由此帕特南得出一个结论：有效的、负责任的制度取决于共和国的美德和实践。对于政治稳定、政府效率甚至是经济进步，社会资本或许甚至比物质和人力资本更为重要。

2.社会资本对提高我国基层社会协同治理绩效的积极作用

基层社会协同治理的有效推进需要具备一定的社会基础，那么社会资本能不能满足这些条件呢？帕特南将社会资本从个人层面上升到集体层面，认为集体层面的社会资本能反映公民参与网络、社群组织等发展程度，有利于推动和协调集体行动，促进社会稳定与社会整合。在一个社会共同体中，由信任搭建起的网络型关系结构越密集，共同体成员间互利合作的可能性就越大，亦即集体层面的社会资本为社会协同治理提供工具性支持，是现代社会不可或缺的潜在管理资源。

第一，社会资本蕴含的普遍信任增强了政府—社会—公民三者之间的政治认同，有利于协作意愿达成和合作成本控制。在帕特南看来，信任是社会资本的最关键和本质性因素，信任是合作的基础。基层社会协同治理的基本前提是各类治理主体之间必须具备基本的信任关系。信任影响协作意愿，信任能够在协同者之间产生安全感和确定感，形成良好的心理预期，进而减少彼此合作的风险，降低为达成合作而产生的各种信息费用、谈判费用、合约费用等。从社会发展角度来说，诚信缺失相互欺诈会导致交易方式倒退，交易环节增多，交易成本上升，限制交易空间的拓展，增加交易成本。如果基层政府与公民之间互不信任，那么政府的各项政策将很难在群众中得到有效实施，即使强制实施也会产生抵触情绪，增大社会摩擦，无形中就会增加政策执行成本。因此，诚实守信，不管是在过去还是现在，均具有非常重要的实践价值。

第二，社会资本蕴含的互惠规范有利于约束人们的机会主义行为倾向，解决集体行动困境。在新制度经济学理论中，人的机会主义行为倾向受到了高度的重视，它被视为经济主体的一个重要的行为特征。所谓机会主义行为倾向，是指人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向。威廉姆森假设，人们在经济活动中总是尽最大能力地保护和增加自己的利益，自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己，这就是机会主义。人的机会主义本性增加了交易行为的复杂性，影响到社会协同治理效率。例如市场主体为了追求自身利益不惜采取寻租行为，而一些政府官员为了获取超额利益不惜想方设法寻求政策漏洞，设置租金，最终导致国家和公共利益受损。如何有效地遏制这些行为呢？社会资本为基层社会协同治理提供了必要的社会规范和秩序。根据帕特南的社会资本理论，他更强调人与人之间相互交往过程中产生的互惠规范，并将互惠规范分为两种，一种是“均衡的”，指的是人们同时交换价值相等的东西；另一种是“普遍化的”，是指在持续进行的交换关系中，这种互惠在特定的时间段里是无报酬和不均衡的。它是人们在长期交往过程中自发形成的，是具有高度生产性的社会资本，具有很好的带动和示范效应，遵循这一规范的共同体，可以有效解决集体行动困境。同时，普遍的互惠规范把自我利益与团结互助结合了起来，是一种高度安全性的社会资本，增强了交易的透明度、交易的规范性和对交易主体的约束性，能够有效约束机会主义行为的发生，降低了合作共赢的风险。

第三，社会组织普遍参与的公民参与网络为基层社会协同治理创新提供了互动平台。帕特南认为，任何社会，现代的或传统的，专制的或民主的，封建主义的或资本主义的，都是由一系列人际沟通和交换网络构成的，这些网络既有正式的，也有非正式的。帕特南将其概括为两类：一类是把具有相同地位和权力的行为者联系在一起，称之为横向公民参与网络；一类是将不平等的行为者结合到不对称的等级和依附关系之中，称之为垂直参与网络。对于这两种公民参与网络，实践证明横向公民参与网络越密集，越有利于促进公民为了共同利益而进行合作。公民参与网络增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本；公民参与网络培育了强大的互惠规范；公民参与网络促进了交往，促进了有关个人品行的信息之流通；公民参与网络还体现了以往合作的成功，可以把它作为一种具有文化内涵的模板，未来的合作在此之上进行。由此可见，一个组织的建构越具有横向性，它就越能够在更广泛的共同体内促进制度的成功。横向组织的成员数量，应该与好政府有着正相关联系。基层社会协同治理模式正是一种横向的治理模式，是以政府为主导的多元社会主体的有效联合。广泛存在的横向公民参与网络为人们之间的交流合作提供了一个非正式的互动平台，这一平台能够深化互信、达成承诺，为基层社会协同治理提供良好的互动平台。这里所说的横向公民参与网络主要体现的是由公民自发形成的一些民间社会组织。这些社会组织可以很好地担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，在政府和社会之间架起沟通协调的桥梁。总之，社会资本是协同治理的关键，协同治理的广度、深度和效度皆取决于其存在状况。

三、培育社会资本，提高基层社会协同治理绩效的策略分析

优质的社会资本是提高基层社会协同治理绩效的重要因素，也是实现社会良好治理的前提条件。在中国，当前需要借助政府和社会的力量，不断优化社会资本结构和提升优质社会资本存量，有效推进社会协同治理。

1.加强基层社会协同治理主体间的诚信建设，构筑诚信环境

第一，加强社会诚信制度建设，强化诚信建设的组织领导。根据帕特南社会资本理论得到的启示，社会资本的形成与社会制度密切相关，在不同社会制度的长期影响下会逐渐形成不同的公民传统，即不同的社会资本。因此，社会诚信的养成需要良好的社会制度来保障。首先，率先垂范，构筑诚信政府。在现代社会诚信体系中，政府诚信是关键，政府在社会诚信建设中起着导向和示范作用。现阶段加强基层政府诚信建设主要应从三个方面着手：转变政府职能，建设服务型政府；建立健全对基层政府公权力的约束机制，形成权利有限化，监督公开化；加强政府公务人员诚信意识，发挥其引领和表率作用。其次，在全社会范围内构建多层联动的社会信用服务机制，真正使失信者“一处失信，寸步难行”。再次，加强法制建设，用法律手段来维护并规范社会诚信秩序。第二，加强对公民的诚信文化教育，形成良好诚信环境。公民与政府之间的信任是建立在双方互信基础上的。良好的诚信环境需要大家共同构建。具体做法包括：一是加强对青少年的诚信养成教育。诚信理念的形成是一个长期的教育过程，要从基础抓起，把诚信道德规范纳入到不同层级的学校教育中，尤其是纳入未成年人的思想道德教育中。二是加强诚信文化的社会宣传。在全社会广泛、深入、持久地实施诚信道德宣传教育，创新诚信宣传形式，使诚信道德规范内化为全体社会成员普遍的道德品质并转化为一种道德行为，形成全社会以诚实守信为荣、以欺诈失信为耻的良好社会风气。

2.发展和壮大社会组织，提高社会组织对基层公共事务的有效参与

公民社会组织是公共治理赖以实现的“关键加入者”,提供了政府和市场之外的第三种力量介入公共事务管理达成正和博弈治理范式。目前，我国社会组织在数量上虽初具规模，但作用有限。大量的社会组织难以真正独立于政府之外，仍保留浓厚的政府色彩；一些具有独立性的社会自发组织被排除在法律之外，生存空间非常有限；由于管理和社会监督机制很不健全，部分社会组织存在较为严重的营利行为，社会公信度低下。这些不足使其还不能完全肩负起表达民意的作用。培育社会组织健康发展需要从政府和社会组织两方面着手：一是政府要加强对社会组织的培育和管理，着力建设政府与社会组织的合作伙伴关系。二是社会组织要加强自身的公信力建设和提升社会服务质量，树立自觉维护信誉的独立意识及高度的风险责任感，与政府和相关单位共同联手，形成互动支撑的“多中心治理”结构，为基层协同治理筑牢根基。

3.健全基层社会协同治理运行网络，创建协同治理平台

网络是社会协同治理的关键变量，是社会协同治理有效运行的重要依托。当前，不同地区根据各地区的实际情况建立了不同的协同治理模式。但总体来说，应从以下几个方面加强。第一，组建民生工作办公室。根据基层社会发展需要，依据党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的组织原则组建民生工作办公室。所谓“民生工作办公室”就是根据基层社会实际情况及发展需要，为解决与群众生活息息相关的各项民生工作和社会事业而成立的联合办事机构，该机构以政府为主干、非政府组织和村(居)委会为纽带、私人部门为基础的协同治理网络平台。第二，建立健全协同治理机制。协同治理机制是协同效应实现的动态路径。民生工作办公室的有效运作需要相应的体制机制来保障。主要包括协同治理主体沟通机制，主体间信息资源共享机制，对协同主体行为的监督机制等。另外，机制的多元容易产生机制效应的不确定。因此，要控制机制变动的随意性、保证不同机制的协调进而促进协同效应的实现。第三，规范社会协同治理主体权责边界。从制度层面规范社会协同治理各类主体的行为边界，确立协同者的法律地位、权责范围、运作规则、合作途径等，依法保护各类协同主体的权利，促进互惠平等合作，是社会协同治理的重要保证。

总之，社会资本的形成是一个漫长的过程，是多种因素长期共同作用的结果。根据帕特南对意大利南北地区公民传统的考察，意大利北部地区良好公民传统是经过1000多年的社会发展逐渐积淀而成的。这就使我们清醒地认识到“建立社会资本并非易事，然而，它却是使民主得以运转的关键因素”。