关于权力清单制度的理性思考

○何 炜

十八届三中全会至今，各级政府纷纷把权力清单制度作为政府改革的突破口，大力推行权力清单制度。一时间权力清单制度成为社会公众热议的焦点。然而，通过对近两年权力清单制度相关文献的梳理和政府部门实施权力清单制度的考察，发现在权力清单推进的过程中有些问题还是需要深入思考的，比如权力清单制度中对“权力”认识问题、权力清单制度的有效性问题、权力清单制度的监督问题以及权力清单制度未来发展方向问题等。所以，我们在为权力清单“点赞”的同时，更应该多一些理性思考，以求正本清源，确保政府行政改革目标的实现。

一、权力清单制度中的“权力”问题

对权力清单制度中权力的来源有两种认识：一种认为权力清单的推行实施主体是政府，权力自然来自于政府；一种认为权力来自于法律的授权。从法理学的角度来说，政府本身并不是权力的来源。政府之所以具有行政权力是因为宪法和法律的授权，从根本上说权力来自于公众的赋予。在我国，公众与权利主体所体现的是一种“委托——代理”关系，表现为公众通过自己的代表机构——人民代表大会制定宪法与法律，然后将执行法律的权力授权予政府，进而政府具有了行政权力。权力清单制度的一个重要功能是政府将自身的权力公布出来，在这个过程中既不能增加新的权力，又不能扩大行政权力的范围。国家的法律才是权力的根本来源，政府无权随意增加清单中的权力。权力清单制度本身要符合法律的规定，要具有合法性。任何违背法律法规的内容都不能在清单中体现。

从权力清单制度的涵义来看，对权力清单制度中的权力应该这样理解：第一，权力清单制度中的权力必须是经过宪法和法律的授权，应以宪法和法律的授权内容来确定权力清单的内容，也就是说权力清单制度中权力来源法定；第二，政府部门的行政权力边界不是通过制定权力清单来确定的，而是通过各部门法定的职能、具体的岗位职责体现出来的，也就是说权力清单制度中权力范围法定；第三，政府依据宪法和法律规定设置的权力清单具有法律的效力，如果政府部门越过权力清单行使行政权力，则是无效的行政行为，也就是说超越权力清单制度的政府行为无效，并且要承担相应的法律责任。

二、权力清单制度的有效性问题

权力清单制度对权力约束的效果是值得探讨的一个问题，有的人误将权力清单等同于权力制约，以为推出了权力清单，就管住了权力。这种认识也是不正确的，因为将权力清单公之于众，在一定程度上能起到对权力的监督作用，但这只解决了行政权力“公开”的问题，至于权力清单制度中权力是否合法、是否科学、是否合理、是否有效、是否规范、有无扩权、越权行为等都不涉及。不解决上述问题，权力清单制度就谈不上对权力的“管束”问题。显然，权力的管束很难通过权力主体自身来实现，要想实现对权力的管束，必然要通过权力行使主体之外的权力手段，那就是国家的法律，只有通过相应的法律制度，才能实现“把权力关进笼子里”的目标。

政府建立权力清单制度的目的在于通过对行政权力的清理，厘清政府行政权力的边界。然而，通过对权力清单制度的考察，发现权力清单制度很难理清政府边界。法律的原则化和抽象化导致了行政权力边界的模糊性。当前许多地方政府在制定权力清单制度时，列入清单中的权力不明确、不具体，使得权力清单制度对法律原则化和抽象化这两方面的改进效果不明显。同时，许多地方政府列出来的清单实际上不是行政职权的清单，而是本级政府行政行为表现方式的列表，行政管理中出现的多头执法现象不但没能够消除，反而因权力清单制度而披上了合法的“外衣”。权力清单制度的建立的另一个目的是为了方便公众了解政务信息、及时获取公共服务。但是政府在实施权力清单的过程中大多是通过罗列执法条款的方式公布清单，有些清单使用的还是比较晦涩的法律术语，专业人士理解起来尚有困难，更不用说普通公众了。

三、权力清单制度的监督问题

有研究者质疑政府在制定权力清单制度的过程中可能存在这样两个问题:一是“设立法外标准”的问题。即政府建立权力清单制度以后会形成“依权力清单行政”和“依法行政”两个执行标准，在权力清单标准和法律规定发生冲突的情况下，会让行政执行机关产生依权力清单执行还是依法执行的困惑。当前我国行政执行依据的标准极为复杂，在实际的执行过程中许多行政机关不太了解自己的行政职权。与此同时，权力清单制度所列出的权力目录比较清晰，很容易产生依权力清单执行的可能；二是政府“自我限权”的问题。由于法律制度的不断完善，政府行政机关在权力清单中增加权力的可能性在减小，但是通过权力清单限权的可能性依然存在。政府行政机关在制定权力清单制度的过程中，存在将那些执行难度大、无利益可图的行政执行权力排除在清单之外，进而限制自身权力的情况。

既然政府部门在制定权力清单制度的过程中存在“设立法外标准”和“自我限权”的问题，就需要对权力清单进行监督。这种监督一方面可以是上级行政机关或者行政部门法制办公室，也可以是作为权力制定机关的各级人民代表大会，另一方面可以引入外部监督机制，比如第三方监督、公民监督等。在制定权力清单制度的过程中政府部门要及时“晒权”，将本部门的权力清单及时呈送上级机关以及各级人大机关，同时通过政府官网向社会公众公布，或者委托第三方进行评估，接受社会公众的监督用权。总之，要通过建立内外部监督机制，不断完善行政机关的内部监督和社会公众的外部监督制度，遏制行政机关通过权力清单滥用权力和各种隐性腐败现象，使政府行政机关工作重心从“晒权”向“治权”转变。

四、权力清单制度建设的目的与归宿

当前，我国正处于经济社会的转型期，历史形成的高度集中的计划经济体制没有被彻底打破，政府和市场的界限有待进一步厘清；建立在市场经济基础上的法律制度还不完善，政府的职能边界还不清晰，政府在许多方面还处于无法可依的状态，即便有法可依，还存在有法不依、执法不严、知法犯法和执法犯法的现象，致使政府做了许多本不该自己做、自己做不了或者做不好的事情；同时，作为理性经济人的政府部门，由于法律法规监管不完善，导致大量寻租腐败现象的发生。权力清单制度有利于厘清政府的职责权限，规范政府行为。但是权力清单作为一种制度，其合法性和有效性遭到了社会的质疑。所以将权力清单法治化，通过权力清单建设法治政府，才是建设权力清单制度的目的和归宿。这需要我们从以下几个方面来开展工作：

1.依法核定清单上的权力

权力清单制度的制定应遵循“全面清权——合理配权——阳光晒权——监督制权”的科学流程。对权力的清理是制定权力清单工作的第一步，要以现行的法律为依据，明确权力来源于何处、具有哪些责任权限，对权力的来源进行确认和规范，从而保证权力清单的合法性。编制权力清单要按照“谁行使谁清理”的原则，全面梳理本部门目前所行使的职权。权力清理范围应做到权力种类和权力单位的全部覆盖，从具体行使权力的行政机构或者岗位入手，认真清理本部门的行政权力，不留死角和盲区。对于行政权力清单，要有专门机构对照、梳理、归类、审核每一项职权的具有委托性质和授权性质的法律法规，明确权力来源。对具有授权性质的规范性文件要审查其合法性，明确文件制定的法律法规依据。对于与法律法规相抵触的规范性文件要全面清理，及时废止。对于“设立法外标准”的行政授权，要坚决清理，无法律依据的要坚决废除。对于因行政机构创建或者合并使行政部门职能发生变化的，应通过具有法律依据的规范性文件进行确认。同时，还应建立行政审批目录清单，对于行政审批权力下放的要及时调整其职权范围，明确承接审批项目部门的权力和责任等内容，确保权力清单权力中权力的合法性，促进法治政府建设。

2.提高公务员依法行政意识和能力

当前，我国公务员的法律意识和法治观念不强，影响了政府行政执行的效率和法治政府建设的进程。在推进行政清单制度建设的过程中，要把依法制定的权力清单作为行政执行的依据，通过对政府权力清单的宣传提高公务员的依“单”行政意识，进而推进依法行政意识和法治观念。政府行政部门还要继续推进普法、学法、用法和守法工作，加强法治宣传教育，弘扬法治精神，普及依法行政知识。创新教育方法，强化公务员的法治意识，提高法治思维能力。可以把相关行政诉讼的案件搬到公务员法治培训的课堂上，让公务员通过旁听案件，甚至亲自参与应诉，提高公务员依法行政的能力。同时，公务员还要自觉培养依法行政的习惯，在实际工作中提高运用法律手段解决问题和化解社会矛盾的能力。通过创新公务员晋升体制，把那些依法行政意识强、善于学习和运用法律解决行政问题的公务员提升到领导岗位上来，不断提高公务员的依法行政意识和能力，促进法治政府建设。

3.依法规范权力运行流程

权力运行流程是指权力运行的程序、条件、期限等，是对政府行政机关行政行为过程的规范。依法规范政府行政权力运行流程是权力清单的重要内容。规范行政流程要按照国务院要求的减少层次、提高效能、办事方便的原则，制定本部门的行政权力运行流程图。一方面要规范权力行使的程序，重点规范涉及公民、法人相关利益的权力运行流程，另一方面要规范权力行使的条件，明确行使行政权力的适用情形。设计和规范权力运行流程，应从以下两个方面来开展工作：一是要完善行政审批流程，依法确定行政审批权限，明确行政审批项目，按照“标准明确，程序严密，运作规范和权责明确”的要求，逐步完善行政审批流程，同时应将完善的行政审批流程纳入权力清单制度当中，通过政府官方网站等媒介及时向社会公布，自觉接受社会和公众的监督；二是要完善行政执法程序，明确行政执法具体操作流程，重点规范行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制和行政监察等方面的行政执法流程，并将行政执法权力纳入权力清单范围，把行政执法的权力“关进笼子里”，严格依法行政，促进法治政府建设。

4.依法严格行政问责

行政问责是指特定的问责主体针对行政机关和行政人员出于故意或者过失，不履行或者未能正确履行自身的法定职责，以至于降低行政效率、影响行政秩序、贻误行政工作或者损害行政相对人的合法权益，对政府行政机关造成不良的社会影响和后果的行为，依法追究相关行政人员责任的制度。权力清单制度的建立，要求行政机关和行政人员按照依法设立的权力清单履行责任和义务，从某种程度上来说，还是依法行政的问题。对于权力清单上所列举出来的权力要严格依法行使，权力清单上没有列出来的权力，则不允许行使，否则就要受到问责。对于权力清单制度来说，只有构建有力的权力问责机制，才能让行政执行者不脱离监督，同时又能促使行政执行者依法行政。一是要强化党委的纪律检查机关监督问责，制定明确而严格的监督制度，推动监督工作的制度化、规范化和权威化，形成全方位的监督体系，提升纪律检查机关工作的效度和信度。二是要不断推进源头防范和责任倒查等方面的法律法规建设工作，关注制度的协调性和系统性，防止出现遗漏现象，确保权力问责落实到人，严格追究权力执行者用权不到位和越位、缺位和错位现象，不断推进政府行政机关依法行政，促进法治政府建设。

理论来源于实践，经过对实践的总结不断得到发展和完善，进而更好地指导实践。权力清单制度作为一项新事物，它是对前期政府行政改革实践的理论总结，并进而在全国推广的一项制度。借助权力清单制度，可以督促政府行政机关严格按照权力清单所列举的权限行使行政权力，同时也为公众提供了有效监督政府行政权力运行的途径。实行依法核定清单上的权力、依法规范权力运行流程、依法严格行政问责和提高公务员依法行政意识和能力等措施，必将有利于权力清单制度的完善，进而实现建立法治政府的目标。