南水北调中线水源区生态补偿模式研究——基于市场化视角

申庆元

（中原工学院经济管理学院，河南　郑州　45500000077）



南水北调中线水源区生态补偿模式研究——基于市场化视角

申庆元

（中原工学院经济管理学院，河南郑州45500000077）

［摘要］通过对目前南水北调中线水源区生态补偿模式中出现的种种弊端分析后认为，应引入市场化的生态补偿模式：水权购买模式、水源区发展机会流转模式、公共产品市场交易模式。鉴于我国市场化生态补偿模式运作环境尚不成熟等原因，当前水源区的生态补偿模式仍以政府补偿模式为主，政府保障和公众参与两种辅助机制下的市场化生态补偿模式为辅。

［关键词］南水北调；市场化；生态模式

1　引言

南水北调中线工程是为缓解我国华北地区的水资源短缺问题而兴起的大型跨流域调水工程，其水源区为丹江口水库及上游地区，主要包括陕西、湖北、河南的45个县共计92 493km2。为保证“一渠清水送京津”的目标，该工程从开始实施就对水源区的水质和生态环境提出了高标准、严要求。为此，中线水源区人民付出了巨大牺牲来确保良好的水质和生态环境，如移民搬迁、限制产业发展等。然而该地区多属贫困县，经济发展落后，工业基础薄弱。同时，中线工程的建设使得这一区域陷入了既要维护生态环境，又要追求经济发展的双重困境。另一方面，工程的实施使得受水区解决了水资源短缺问题，成了生态环境效益的最大受益者，获得了经济、社会的长足发展。显然，这是一种效益的外部性问题。无偿的调水、“免费搭车”行为违背了跨流域调水公平性的原则，不利于水源地的良性发展。为使外部性问题内部化，受水区应该为水源区提供补偿以调节水源区和受水区的利益关系，体现公平性原则，解决水源区维护生态环境与追求经济发展之间的矛盾。因此，建立合理、完善、有效的生态补偿模式确保水源区的水质、生态安全以及经济社会发展，以实现南水北调中线工程“功在当代、利在千秋”的长远目标已是势在必行。

针对生态补偿模式，国外有些国家起步发展较早比如德国、美国、哥斯达黎加等，目前这些国家已经建立了较为成熟完善的补偿模式即政府和市场分工非常明确的模式［1］。虽然，我国的生态补偿起步较早，但进程缓慢，原理性的理论探讨的较多，而对于生态补偿的技术方法应用于实践的却很少［2］。诸如南水北调中线工程水源区这样大型的流域性的生态补偿更是缺乏。因此，目前现行的南水北调中线水源区生态补偿制度在实施过程中就暴露了很多弊端。针对这些弊端，朱桂香、赵秀玲、李雪松等学者主张大力引入市场化的生态补偿模式［3-5］。然而，目前针对市场化的流域生态补偿依然缺乏较为完善深入的研究。因此，笔者在前人研究的基础上进一步拓宽市场化的视角深入研究水源区的生态补偿模式，希望能够为我国流域生态补偿提供有益参考。

2　中线工程水源地现行生态补偿模式及弊端

2.1中线工程水源地现行的生态补偿模式。目前我国针对南水北调中线水源区的生态补偿模式主要是以政府为主导，通过财政转移支付、项目支持、政策倾斜等方式对水源地进行补偿。具体体现在以下几个方面：

2.1.1中央项目资金支撑方面

20世纪90年代，国家通过启动一系列的生态工程加大了对南水北调中线工程水源区的生态建设的补偿力度，如长江上游水土保持重点工程、退耕还林（草）工程、天然林资源保护工程等。这些大型生态工程的实施在一定程度上遏制了水源区的水土流失，增加了林草面积，改善和保护了水源区的生态环境，同时也调整了当地的产业结构，推动了当地经济的发展［2］。此外，为维护好南水北调中线工程的长期稳定性，从2004年开始中央政府每年都会对水源地进行专项财政资金拨款到2012年此项拨款已达270多亿元。

2.1.2防止水源污染、改善生态环境方面。自2006年国务院批准实施《丹江口库区及上游水土保持及水污染防治规划》到2012年共实行了99个水污染防治项目，累计投入资金42.56亿元。同时在中央政府的大力推动下水源区各地政府纷纷投入大量资金，启动了多项治污项目，如河南省制定实施的《河南省丹江口库区及上游水污染防治规划》等。2008年中央正式实施了南水北调中线工程水源地生态补偿机制试点工程，针对重点生态功能区因加强生态建设而造成的损失给予补偿，并将补偿基金纳入中央财政预算，通过一般性财政转移支付的方式对水源区进行拨付生态补偿专项资金［6］。这在一定程度上缓解了水源区在保护生态环境方面的经济压力。

2.1.3移民安置和工业企业补偿方面。由于南水北调水源区移民安置和企业补偿是关乎中线工程能否顺利进行的关键问题，因此中央及地方政府对移民的安置和企业补偿问题进行了非常详细的规划，如2006年国务院出台的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、2008年河南省人民政府发布的《河南省人民政府关于南水北调中线工程丹江口水库移民安置优惠政策的通知》以及2012年陕西省人民政府出台的《陕西省移民搬迁安置税费优惠政策》等等。其内容均涉及了移民土地补偿费、安置补助费、工业企业迁移补偿费等等方面的问题［5］。

2.2现行生态补偿模式的弊端

2.2.1生态补偿方式以及资金来源过于单一化。目前，南水北调中线工程生态补偿的方式主要是中央政府的财政补贴和项目补偿为主，缺乏包括产业补偿和技术补偿在内的多元化补偿方式。例如中央政府对水源区的河南水源区的生态补偿主要是以财政资金补贴和治污、水土保持等项目补偿为主，这是一种短期的“输血式”补偿，容易造成补偿资金流的断裂，进而不能从根本上解决水源区的生存发展问题，生态环境保护问题也就不能长期持续下去。另外，补偿资金的来源几乎都是靠中央政府的财政转移支付，缺乏市场运营机制以及多渠道融资途径。同时也缺乏各级受水区获益者的广泛参与，因为按照受益者补偿的原则各级获益者理应对水源区提供的生态环境服务功能支付相应的费用，按照一定的比例承担相应的补偿责任。

2.2.2生态补偿的标准过低，其制定形式单一化。目前，水源区生态补偿的标准普遍过低，难以弥补水源区居民和政府为保护水源地所承受的损失，同时也不能完全真实反映水源区生态系统的服务价值。例如，2008年国家启动的南水北调中线工程水源地保护生态补偿机制试点，规划到2010年底拨付的补偿金为100亿元，而实际拨付的款项只有50亿元，远远不能满足补偿标准。又如在丹江口库区建设征地移民安置针对旱地的补偿标准为28.13万元/hm2，实际拨付的补偿标准只有20.25万元/ hm2。另外，在制定补偿标准时，部分水源区实行“一刀切”的政策，没有根据不同地区的经济水平以及地理环境的差异制定不同的补偿标准，比如南阳水源区的淅川县和邓州市经济发展水平存在着较大的差异，但某些项目的补偿标准却相同［7］。

2.2.3生态补偿的对象狭隘，覆盖面不广。目前，中央政府再向水源区进行财政转移生态补偿时由于缺少监督管理制度以及各地政府利益不一致进而使得生态补偿金没有全部发放到水源区的生态保护建设者中，变相成了地方政府的吃饭财政，补偿的效果大大缩水。例如，有关资料显示，中央政府用于水源区生态补偿的资金实际发放到为水源区生态保护建设做出贡献的工业企业只有60%［2］。

从上述政府主导的生态补偿模式所暴露出来的弊端来看，这种模式具有很大的局限性。因此，在市场经济的条件下，积极探索依托市场机制的高效率和低成本性完成资源最优化利用的生态补偿模式已刻不容缓。

3　水源区市场化生态补偿模式探索

市场化生态补偿模式是建立在产权理论、外部性理论、公共产品理论基础上，采用市场交易、配额交易等方式，将生态资源转化为生态资本，通过市场机制的自我调节作用实现对生态服务提供者进行直接补偿的一种模式。依据上述三种理论，笔者认为南水北调中线工程可以探索以下三种补偿模式：

3.1水权购买模式

在市场经济中，产权的清晰界定是发生市场交易的前提条件。市场交易通过产权的转移实现供求双方交易资源的对等价值。补偿的存在说明产权发生了再分配和转移。南水北调中线工程的水权交易是指水源区在转出水权时能够获得相应的价值支付以实现生态补偿，进一步激励水权转出方的生态保护行为，进而体现生态补偿“谁受益、谁补偿”的原则，最终保证水源区持续供水的积极性。目前，水源区的水权不清晰，使得水资源的产权无法实现有效运转，也就无法通过市场的力量实现资源的有效配置。普遍存在的受水区超低价使用或无偿使用水资源的现象就说明了这一情况。除此之外，由于水权不清晰致使水源区和受水区划分不明确，其权利责任模糊，交易成本过高，进而使得市场化的补偿模式难以推广。需指出的是目前水源区的水资源权属不清晰和我们国家在各级法律条文中对水权的概念界定比较模糊有着直接的关系，目前我国现行的《水法》等相关条文中均未明确“水权”的法律地位。

根据上述关于水权权属的分析，笔者认为首先应尽快落实我国法律法规中对水资源所属权的界定，在明晰水权之后成立跨区域的南水北调中线水权交易委员会，该委员会必须是拥有实权的行政单位，由水源区和受水区各级政府、水权方面的专家以及NGO组织等多方面人员组成。委员会的主要职能是：确定生态补偿具体对象、制定市场化的水权购买政策、严格审查交易双方的资格、严格监督检查交易过程等。制定市场化水权购买政策主要围绕以下几个方面展开：首先，组织相关专家根据水源区为中线工程付出的直接成本、机会成本和发展成本将水资源予以价格化，并且水资源的价格要随着供求、水质和水量的波动而变化，这就使得交易双方基于竞争策略节约和保护水资源；其次，委员会根据受水区的需水量、经济发展水平差异等因素来对完成对水资源的原始分配。同时，节约用水区可将富裕的水通过二级市场转让给仍需水区；最后，委员会根据各个水源区所付出的成本来制定水权收益补偿的比例。这样就解决了以往生态补偿对水源区激励不足的缺陷，有利于完善市场化的生态补偿机制。

3.2水源区发展机会流转模式

经济外部性是一种效益和成本外溢的现象，包括正外部性和负外部性。其中，正外部性指的是某一经济主体的生产或消费使其他经济主体收益而没有得到相应补偿的行为。经济外部性的存在使得边际私人成本和边际私人收益相背离，导致市场失灵，资源配置效率低下。为实现中线工程的可持续发展，水源区的当地政府和居民在生态功能区进行了大量的生态建设和环境保护措施，丧失了自身的发展机会，这在很大程度上造成了对当地土地使用权的制约和生产费用的增加，使得当地民众的自身利益受到了很大损失，但产生的正外部效应辐射受水区乃至全国，特别是受水区获得了丰富的水资源，促进了经济的快速发展，获得了巨大的收益。此时，水源区的边际私人收益远远小于边际社会收益。因此，必须采取一定的措施来调整两者之间的边际收益，消除这种外部性，使得外部效益内部化，否则将会挫伤水源区人民保护生态功能区的积极性，进而不利用南水北调中线工程的可持续发展。

关于外部性问题内部化，科斯认为外部性问题的实质是双方产权界定不清，在明晰产权和交易费用为零的情况下，外部性问题可以通过市场手段来解决。所以，按照科斯理论，在明晰水权所有权、使用权后借助市场的力量消除外部性［8］。具体到水源区的外部性问题就是实施水源区发展机会损失补偿模式，即在水源区和受水区建立一种交易机制，以补偿水源区的损失。具体做法：通过水源区和受水区的民主协商建立生态补偿基金进行横向转移支付帮助水源区发展，实现区域间的准市场补偿模式，其中生态补偿基金的出资来源于京、津、冀、豫、鄂5省获益的企业和个人，其出资标准按照用水量和水权交易的价格来定。另外，受水区对水源区进行对口支援以实现产业补偿，如受水区要对现已达标排放的水源区的工矿企业所做出的技术改造进行补偿；受水区的大型企业集团帮助水源区的工矿企业实现产业基地迁出，在受水区建立生产基地实现产业链的延伸，或者每年帮助水源区安排一些技术项目，以帮助水源区发展替代产业；抑或扶植水源区上马一些无污染绿色产业，着重以零息或低息贷款支持水源区发展生态环保产业。另外，有能力的受水区在移民迁入地区多发展一些劳动密集型产业以解决丹江口库区移民的就业生存发展问题。

3.2公共产品市场交易模式

按照公共经济学理论，我们将具有非竞争性和非排他性的产品称之为公共产品。这里的非竞争性是指消费的非竞争性即个人对一种物品的消费并不妨碍别人消费该种物品，因而增加一个人消费这种物品的边际社会成本等于零；非排他性指的是供给的非排他性即多向一个人提供该物品消费的边际社会成本为零。正是由于公共产品的这两种特性使得其在使用过程中极易产生“公地悲剧”和“搭便车”的现象。受水区可以免费享有水源地所提供的优质水源，进而不可避免的产生“搭便车”现象。这种“搭便车”行为的存在使得厂商减少或停止提供公共产品。因此，绝大多数公共产品都是由政府所提供的。但完全由政府提供公共产品由于机构庞大、缺乏竞争、活力而导致效率低下、成本过重等问题。在这种情况下，政府可以引入市场机制即通过购买私人厂商的产品或服务，以实现公共产品的供给［9］。在对水源地进行保护工程中会产生很多公共服务的需求，如水土保持工程、点面源污染治理、林地维护工程等。这些项目工程目前大都是由政府来建设。鉴于政府提供公共物品的弊端，在公共产品市场交易模式下，针对这些公共项目，政府可采用招、投标的形式购买出价低、效率高的私人厂商的服务，同时以水源区的私人厂商优先，政府只为此支付费用并定期检验监督。在这种模式下，政府即节约了财政资金，又避免了资金使用不合理、补偿不到位等问题。另外，由于政府和私人厂商的权责明确进而有效避免了完全由政府提供所造成的效率低下、成本过重等弊端。同时，优先考虑水源地的私人厂商一方面体现政府对水源区生态补偿重视，另一方面还能增加水源区人们的就业缓解丹江口库区的发展压力。

4　市场化生态补偿模式的运作建议

由于目前我国市场化生态补偿模式的运作环境尚未成熟，运作条件尚不完善，因此在目前南水北调中线工程水源区的生态补偿中仍以政府补偿为主，市场化的生态补偿模式为辅。同时市场化生态补偿模式运作的实现需在制度层面上依托于政府保障和公众参与两种辅助机制才能合理高效运作。

首先，政府从立法的角度参与到市场化的水源区生态补偿模式的运作中，从而形成对市场化生态补偿模式的法律约束。尽快完善关于水权的法律法规以明晰水资源的产权问题，其中必须坚持水资源的所有权属于国家这一基本原则，充分考虑公平、效率等因素。同时，对于水源区和受水区的权利与义务以法律形式确定下来，并协调双方在水源区生态环境保护中的利益与诉求。这将为生态补偿的市场化运作提供依据和法律保障。

其次，公众参与到水源区的市场化生态补偿模式运作过程中，作为政府和市场失灵的第三种调节机制以形成反馈监督机制。包括定期发布生态补偿的信息，让公众及时了解、获取生态补偿的信息情况如生态补偿资金的使用状况。同时还要给予公众相应的表达权，使其能够反馈对于市场化生态补偿模式的运作评价以起到监督的作用。

参考文献：

［1］孟浩，白杨，黄宇驰，等.水源地生态补偿机制研究进展［J］.中国人口·资源与环境，2012（10）：86-93.

［2］王国栋，王焰新，涂建峰.南水北调中线工程水源区生态补偿机制研究［J］.人民长江，2012（21）：89-93.

［3］朱桂香.南水北调中线水源区生态补偿机制研究［J］.创新科技，2010（4）：14-16.

［4］赵秀玲，陶海东.南水北调中线工程渠首地生态补偿机制创新研究［J］.南都学坛（人文社会科学学报），2012（5）：124-126.

［5］李雪松，李婷婷.南水北调中线工程水源地市场化生态补偿机制研究［J］.长江流域资源与环境，2014（Z1）：66-72.

［6］史淑娟.大型跨流域调水水源区生态补偿研究——以南水北调中线陕西水源区为例［D］.西安理工大学，2010.

［7］张杰平.南水北调中线工程调水补偿制度研究［J］.生态经济，2012（4）：81-86.

［8］白燕.流域生态补偿机制研究——以新安江流域为例［D］.安徽大学，2011.

［9］梁丽娟.流域生态补偿市场化运作制度研究—以黄河流域为例［D］.山东农业大学，2007.

·科技人力资源管理·

Research on the EcologicalCompensation Model in the Water Source Area of South-to-North Water Transfer Project——based on the Market Perspective

Shen Qingyuan
（School of Economics and Management，Zhongyuan University of Technology Zhengzhou Henan 450007）

Abstract：This paper analyzed all the defects occurred in the ecological compensation mode of current⁃South-to-North Water Transfer Project water source area，and it is believed that market-oriented ecological compensation mode should be introduced：water rights purchase mode，water source district development oppor⁃tunities circulation mode，and public products market trading mode. The ecological compensation modes of cur⁃rent water source area are still in the main mode of government compensation，aided with the market-oriented ecological compensation mode under the two auxiliary mechanisms of government guarantees and public partici⁃pation，since China’s market-oriented ecological compensation mode operating environment is not yet mature and other reasons.

Keywords：South-to-North Water Transfer；Market oriented；Ecological model

作者简介：申庆元（1991-），男，硕士研究生，研究方向：生态环境管理研究。

收稿日期：2015-10-18

［中图分类号］F426

［文献标识码］A

文章编号：1671-0037（2015）11-42-4