加快民族地区小康社会建设的挑战、问题及对策(上)

2015-12-12王延中

广西民族研究 2015年4期

王延中，等

为掌握21 世纪初期以来特别是“十二五”时期我国少数民族和民族地区发展状况，深入分析当前民族工作面临的形势，总结工作成绩和经验，分析少数民族和民族地区经济发展的困难和原因，提出民族地区未来经济发展和全面建成小康社会的对策建议，中国社会科学院民族学与人类学研究所课题组开展了我国少数民族和民族地区小康社会建设进程的评估研究，主要内容包括如下几个方面:加快少数民族和民族地区小康建设的重大意义、少数民族地区小康社会建设总体评价、主要进展与面临的主要问题，针对问题提出的对策建议。

一、加快少数民族与民族地区发展事关我国现代化建设全局

中国作为历史悠久、幅员广大、地区发展很不平衡的多民族统一国家，在全面小康社会与社会主义现代化建设中的任务是多重的:既要促进沿海地区快速发展，又要促进内地与民族地区跨越式发展;既要以经济建设为中心加快经济增长，又要实现经济建设、政治文明、社会建设、文化建设、生态文明建设的同步协调推进;既要在一个相当长的时期内使经济增长保持一定速度以实现赶超目标，更要加快经济发展方式转变以提高经济增长的质量与效益。通过改革开放以来几十年的快速发展，我国小康社会与社会主义现代化建设事业取得了举世瞩目的成就，也在发展过程中积累了很多矛盾与问题。区域与城乡发展不平衡、发展成果未能在社会成员中有效实现公平共享，是当前我国面临的突出矛盾和问题。我国少数民族与民族地区的发展整体滞后，无疑使上述矛盾和问题更加突出。

进入新世纪以来，党和政府以中国特色社会主义理论体系为指导，制定和实施了一系列深化改革、保持稳定、促进发展的重大战略思想和举措。党的十六大提出，全面建设小康社会是我国21世纪头20年的奋斗目标。党的十七大进一步提出了“实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求”。党的十八大明确提出“确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标”。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不仅重申了到2020年全面建成小康社会的目标任务，而且进一步提出，要在全面建成小康社会的基础上“建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴的中国梦”。加快少数民族和民族地区发展、全面建成小康社会，在全国现代化建设全局中无疑具有十分重要的战略地位。

首先，民族地区的小康社会建设事关全国小康社会建设成败。2010年我国全面小康社会的实现程度达到80.1%，其中东部地区全面小康社会的实现程度为88.0%，西部地区为71.4%。少数民族更加集中的民族8 省区，小康社会实现程度只有70%左右。西部地区尤其是各民族省区之间的资源条件、生态环境、民族文化、经济结构等，与全国平均水平和东部地区差距比较大，全面建成小康社会的任务很艰巨、难度更大，也是全国全面建成小康社会的难点所在。在很多民族地区尤其是集中连片的14 个扶贫开发区，摆脱贫困问题依然是当务之急。在一定程度上讲，民族地区能否实现全面建成小康社会的目标，关系到全国全面建成小康社会的进程与水平。

其次，加快少数民族与民族地区发展是实现中华民族伟大复兴中国梦的关键。新一届中央领导集体多次强调，全面建成小康社会，离不开少数民族和民族地区的全面小康;实现中国梦，离不开56 个民族、13 亿人民戮力同心、团结奋斗。全面建成小康社会，不是中国发展的终点而是建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的阶段性任务。在此基础上，实现中华民族的伟大复兴才是更大、更高、更宏伟的目标，也是中华民族近代以来最伟大的梦想。中国梦凝聚了几代中国人的夙愿，体现了中华民族和中国人民的整体利益，是每一个中华儿女的共同期盼。中国梦是国家的、民族的、也是每一个中国人的。在实现中国梦的征程中，不让每一个区域落伍，不让每一个民族掉队，既是中国共产党带领全国人民努力实现的发展目标，更需要全国各族人民及每一位公民的不懈努力和奋斗。

再次，加快少数民族与民族地区发展是新时期做好民族工作的基础和根本任务。作为历史悠久的多民族国家，中国针对民族问题的处理，积累了异常丰富的经验教训。特别是新中国成立以来，中国共产党不仅在中国历史上第一次实现了各民族之间的政治平等，建立了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，而且在加快民族地区改革开放和经济社会文化发展等方面，取得了显著的成效。中国的民族工作是卓有成效的，其根本点就在于把民族工作融入到中国社会主义现代化建设的工作全局之中。一些民族地区形成了民族工作大格局体制，并通过民族工作引领党和政府有关部门工作，有效促进了民族地区的改革、发展与社会稳定。发展作为党执政兴国的第一要务，是解决中国所有问题的关键。加快少数民族和民族地区经济社会发展，是实现各民族“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的根本，也是解决民族地区困难和问题的关键，更是现阶段民族工作的主要任务。

最后，加快少数民族和民族地区发展是实现固边睦邻和边疆繁荣稳定的重要支柱。我国是世界上边界线最长、邻国最多、边界情况最复杂的国家之一。陆地边境长度约2.2 万公里，其中1.9 万公里在民族区域自治地方，约占中国陆地边境线总长度的90%。我国陆地边疆与14 个国家接壤，涉及到6 个民族省区和107 个边境民族区域自治旗(县)。边疆地区也是我国少数民族集中聚居地区，少数民族集中、地域广、跨境民族多。跨境民族语言文化宗教信仰相似，国内外交流来往频繁。周边地区是我国维护社会稳定、民族和睦的直接外部屏障。周边环境历来对我国国内形势以及发展战略有直接牵动作用。维护周边安全是周边外交工作的重要内容。一个和平、稳定的周边是我国社会主义现代化建设事业顺利进行的重要条件。边疆民族地区稳定、民族关系和谐则我国陆疆安宁。中国加快少数民族和民族地区的发展，不仅可以促进边疆民族地区的和谐稳定与繁荣发展，而且能够促进中国与周边国家的开放合作，为我国营造一个适合快速稳定发展的周边国际环境。在一定程度上讲，加快少数民族与民族地区的发展，进而带动睦邻安邻富邻，是中国外交战略与周边安全战略的重要基础，也是中国实现自身发展战略的重要组成部分。

二、中国少数民族与民族地区小康社会建设进程总体评价

到2020年全国全面建成小康社会作为我国既定战略目标，是当前中国特色社会主义现代化建设的中心任务。与东部沿海地区甚至中部省份相比，民族地区全面小康社会建设尽管取得了巨大成绩，但面临的困难和挑战也非常艰巨。下面我们从三个方面加以论述。

(一)按照“全面建设小康社会建设指标体系”完成目标难度大

国家统计局按照中央部署研制了全国小康社会建设指标体系，不定期公布小康社会建设进程监测报告。根据国家统计局发布的《中国全面建设小康社会进程统计监测报告(2011)》，2010年我国全面小康社会的实现程度达到80.1%，比2000年提高20.5 个百分点，平均每年提高2.05 个百分点。其中，2010年东部地区全面小康社会的实现程度为88.0%，按照平均增速将提前实现全面小康社会;西部地区全面小康社会建设的起点很低，2000年全面小康社会的实现程度仅为53.2%，2010年提高到71.4%，年均增幅仅为1.82 个百分点。8 个民族省份又略低于西部地区平均速度，每年大约提高1.8 个百分点。

按照21 世纪第一个10年的小康社会建设监测指标的平均增速计算，2020年全国实现全面小康社会的宏伟目标是可期的。尽管从21 世纪第2 个10年开始，全国经济增速明显放缓，完成上述任务难度加大，但在10年内提高12 个百分点(约是第一个10年平均提高幅度的60%)也是可能的。当然，2011、2012、2013年在全国经济增速放缓(平均增长8.2%)的情况下，民族省区依然保持了高于全国平均增速的经济发展速度(约高2 个百分点)，这对于民族省区缩短与全国小康社会建设进程差距、提高民族省区小康社会建设指标完成程度是有帮助的。

问题的关键是中国地区发展不平衡，民族地区经济社会发展差距与东部地区甚至全国平均水平差距不断扩大的趋势尚未根本扭转。中西部地区尤其是民族省区要实现全面建成小康社会的目标难度不小。如果民族省区小康社会进程按照第一个10年的平均增速，到2020年大体可以实现全面小康社会建设监测指标的89%左右，约等于东部地区的2010年水平;如果按照全国平均增速为第一个10年的90%计算(第一个10年的平均水平)，大体可以达到监测指标的87%，刚刚接近2010年东部地区平均水平;如果第2 个10年只能达到全国平均增速(第1 个10年增幅的60%)，则2020年只能完成小康指标的83%，略高于2010年全国平均水平。即使民族地区在经济增长指标上保持2011～2013年比全国高2 个百分点的速度，即按照全国小康社会建设进程第一个10年平均增速的122%计算，民族地区2020年小康社会建设指标也只能达到91%左右。在我国经济发展宏观背景发生重大变化的情况下，实现上述增速的可能性非常小。

从地区看，不同民族省区小康社会建设进程内部差异较大。内蒙古2010年与全国平均水平差距最小，只落后0.5 个百分点;广西次之，差距为7.7 个百分点，其他6 个省区差距均在10 个百分点之上，其中青海、新疆、贵州、西藏差距均超过17 个百分点(见表1)。按照前面所述增速，只有内蒙古有可能完成全面建成小康社会指标体系测算的指标任务，其他省份几无可能。

表1 2010年民族8 省区小康实现程度和六大内容与全国平均水平的差距

由此可见，民族省区到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标的任务非常艰巨，如果民族地区新世纪第二个10年没有大的跨越式发展，或者指标体系不按照新的形势进行适当调整，民族地区全面建成小康社会的指标任务很有可能无法实现。如果民族省份无法完成全面建设小康社会指标任务，即使全国总体上实现了建成小康社会指标任务，全国全面建成小康社会的质量也会受到一定程度的影响。

(二)按照“地区发展与民生指数”民族地区发展差距缩小、但总体建成小康社会难度增大

2013年，国家统计局公布了2000～2012年地区发展与民生指数。地区发展与民生指数旨在从总体上对各地区的经济发展、民生改善、社会发展、生态建设、科技创新等方面的情况进行监测，将发展引导到质量效益改进和民生福祉提高上来。地区发展与民生指数评价指标体系包括经济发展、民生改善、社会发展、生态建设、科技创新和公众评价(公众评价暂未开展)六大方面，共42 项指标，二级指标涵盖内容更为宽泛。地区发展与民生指数的编制和计算，主要借鉴了联合国人类发展指数(HDI)等有关方法，根据指标的上、下限阈值来计算各个指标的评价指数，指数一般介于0 至100 之间，然后再根据指标权重合成分类指数和总指数。小康建设监测体系23 项二级指标中除了基尼系数外，其他指标均在地区发展与民生指数中予以体现。地区与民生发展指数的这一变化是考虑到我国地区经济社会发展中出现的一些新情况，特别是党的十八大提出的新要求，突出反映民生改善情况。2013年2月，国家统计局公布了2000～2011年间的地区发展与民生指数，12月又公布了2012年地区发展与民生指数。这对我们研究测算民族地区小康社会建设进程提供了更加全面、便利的数据。

根据国家统计局发布的2 次《地区发展与民生指数(DLI)统计监测结果》，可以看出进入21世纪以来尤其是“十一五”时期，全国东中西部与民族地区的发展与民生指数进展十分迅速。与2000年相比，东、中、西部的发展与民生改善指数分别提高了25.18%、23.50%、24.04%，东部地区2012年发展与民生指数最高为71.57%，中部和西部分别是60.35%和58.22%。与小康社会指标不同的是，西部发展与民生指数提高幅度仅次于东部地区，但是高于中部地区，与东部、中部的发展指数差距明显缩小。同时，由于西部地区发展基数较低，几乎同样的增长幅度意味着西部地区更快的增长速度。2000～2012年期间，东、中、西部发展与民生指数年均增长3.68%、4.20%、4.54%，西部地区最快，分别是东部地区和中部地区平均增速的123%和108%。按照前12年的平均增速，2013～2020年8年间，全国各个地区发展与民生指数大体每年提高2 个百分点，到2020年东、中、西部的发展与民生指数将分别达到88%、76%、75%左右。民族8 省份与西部地区持平的话，发展与民生指数也将达到75%左右。考虑到进入21 世纪第2 个10年期间发展与民生指数增幅已经趋于下降，其中东部下降更加明显(2010～2012年增速为2000～2012年的88%，西部与中部比“十一五”时期速度有所下降但仍高于2000～2012年平均增速(分别为114%和102%)(见表2)，通过测算，到2020年东部、中部、西部发展与民生指数可以调整为86%、76%和77%左右。这样，全国不同地区之间的发展与民生指数差距将进一步缩小，西部民族地区的发展与民生指数将实现全部指数的近8 成。西部地区尤其是民族地区与全国其他地区相比，同步化程度明显提高。但是，就全国来说，离全面建成小康社会的目标任务差距也明显提高了，尽管这种差距在全国都普遍存在，中西部地区的差距还是更加明显，完成目标的压力更大、任务更艰巨。在民族8 省区中，除内蒙古发展与民生指数略高于西部地区平均数外，其他省区依然位居全国各省区后面(见表3)，差距比较明显，不可能到2020年完成地区发展与民生指数的整体跨越，全面建成小康社会建设的阶段性目标难以完成。

表2 2001～2012年各地区发展与民生指数年均增长率单位:%

表3 2000～2012年3 大区域与民族8 省区发展与民生指数单位:%

(三)绝大多数民族地区干部群众对于全面建成小康社会总体充满信心，但部分心存担忧

根据中国社会科学院《21 世纪初中国少数民族地区经济社会发展综合调查》项目组2013年16个子项目的实地调查和问卷调查，民族地区的干部群众十分拥护全面建成小康社会的战略目标，从总体上上看，对于本地区实现全面建成小康社会的目标充满信心。5404 份城乡家庭调查问卷中，很有信心和有信心的比重为87.4%，1132 份干部调查问卷中，很有信心和有信心的比重为85.4%。群众的看法比干部乐观一些。当然，也有11.3%的群众和12.9%的干部对于全面建成小康社会信心不足，极少数干部群众没有信心(见表4)。

表4 民族地区干部群众对2020年全面建成小康社会的信心状况单位:人、%

资料来源:中国社会科学院民族学所《21 世纪初少数民族地区经济社会发展综合调查》2013年16个县问卷调查数据库。

干部群众对于本地区全面建成小康社会的信心应当肯定和鼓励，同样应当重视他们对本地区建成小康社会困难的看法或者信心不足的理由。群众认为经济收入提高慢(70.8%)、居住条件差(35.4%)、基础设施不足(33.8%)、扶持政策不到位(29.9%)是影响信心的主要因素。干部对第一位影响因素的看法与群众相同，即有69%的干部认为经济收入提高慢是信心不足的主要理由，第二项、第三项、第四项原因分别是基础设施不足(50.8%)、扶持政策不到位(34.9%)和社会保障不完善(37.4%)。基于上述认识，群众认为应当解决的主要问题或提出的主要建议是加快发展当地经济(61.8%)、加快基础设施建设(37.3%)、中央政策应落实到位(27.9%)、应扩大当地就业(25.0%);当地干部认为应当解决的主要问题是加快发展当地经济(68.3%)、加快基础设施建设(44.6%)、提高教育水平(26.7%)。

从以上三个方面的数据监测和调查分析可以看出，21 世纪第二个10年是民族地区全面建设小康社会、促进地区发展、改善民生的关键时期。到2020年全国全面建成小康社会的战略目标是可以实现的。民族地区的广大干部群众对此也充满希望和信心，说明他们也希望与全国一样能够同步进入全面小康社会。但是，客观数据显示，民族地区要在余下的7年时间内达到全面建成小康社会指标体系设定的数值几乎是不可能的。其实，新时期以来尤其是党的十八大以来，我国经济社会发展进入新阶段和转变发展方式的新要求，明确指出不唯GDP 论英雄、不以增长速度论英雄，不以数据指标论英雄。新的发展观和考核办法，为地方广大干部群众谋以民生改善为目标的科学发展、全面发展松了绑。这对于民族地区全面推进小康社会建设进程是有利的。

三、新世纪以来民族地区全面建设小康社会取得重大进展

进入21 世纪以来，随着西部大开放战略、民族地区一系列国家级区域发展战略的实施，以及国家在财政、税收、投资、文化、教育、科技、人才、扶贫、社会保障等方面的一系列扶持优惠政策，有力地推动了少数民族地区政治、经济、社会、文化和生态建设的全面发展。整个“十五”时期、“十一五”时期和“十二五”前半期，民族地区发展和民生改善速度明显快于东部地区、中部地区和全国平均水平，民族地区小康社会建设的进度呈显著加速态势。在一些领域，民族地区与全国平均水平的差距开始出现缩小势头。

(一)民族省区经济赶超势头强劲，局部地区实现跨越式发展

“十一五”(2006～2010年)期间，民族8 省区的国内生产总值和财政收入每年均以两位数的速度增长，高于全国平均增速。民族8 省区国内生产总值年均增长13.1%;人均地区生产总值达到18014 元。城镇居民人均可支配收入14070 元、农民人均纯收入3931 元，分别比2005年提高5328 元和1654 元。内蒙古自治区经济增长速度自2002年以来连续八年保持全国第一，地区生产总值在全国排名由第24 位上升到第15 位。从小康社会实现程度的“经济发展”指数来看，2010年8 个民族省区实现程度分别在51.6%～83.5%之间变动，比2000年的36.4%～46.5%，年均分别增长1.37～3.7 个百分点。内蒙古异军突起，2000～2010年“经济发展”实现程度年均增长3.7个百分点(全国年均增幅为2.58 个百分点)，从2000年的46.5%提高到2010年的83.5%，从落后于全国到超过全国平均水平7.4 个百分点，经济快速增长成为内蒙古与全国差距缩小的主要原因。从国家宏观发展规划周期来看，民族8 省区“经济发展”实现程度，“十一五”时期增速快于“十五”时期。2010～2011年，除了西藏以外，其他民族省区实现程度的增速都快于“十一五”时期，其中广西、云南、新疆、宁夏的增长幅度达到2.7～3.1 个百分点(见表5)。这是一个很好的发展趋势。值得注意的是，一些民族地区如丽江、九寨沟、喀什等利用经济特别开发区、特色旅游业、民族手工业等产业和条件支撑，经济快速起飞，不仅摆脱了贫困，实现了经济跨越式发展目标，而且工业化、城市化与经济社会结构转型也取得了重大进展。

表5 2000～2010年民族8 省区小康指标“经济发展”实现程度单位:%

(二)民主法制建设与全国同步，社会总体和谐稳定

民主法制反映依法治国和公民权利的实现程度，是社会政治文明的重要参数。这一指标包括公民自身民主权利满意度和社会安全指数两项监测指标。从“民主法制”实现程度来看，2010年民族8 省区实现程度为78.5%～92.8%，比2000年的58%～84.8%分别年均增加了0.8～2.34 个百分点。2000～2010年，除广西和贵州，其他民族省区都高于全国平均增速。2010年，云南、广西、内蒙古“民主法制”建设进程均超过90% (见表6)，达到或者接近全国平均水平。民族地区民主法制建设为全面建成小康社会提供了制度和法律保障，特别是一些地方民族法制建设特色鲜明，为保障少数民族群众合法权利、维护社会和谐稳定发挥了积极作用。

表6 2000～2011年民族8 省区小康指标“民主法制”实现程度单位:%

经济快速发展时期也是利益格局与社会结构迅速变动和调整时期，各种社会矛盾错综复杂，涉及民族宗教因素的社会矛盾也呈现多发频发态势。如何在快速发展中保持人际关系与民族关系和谐，社会环境保持安全稳定，是民族地区稳步推进全面小康社会建设的前提条件和基本保障。从“社会和谐”指标实现程度来看，2010年民族8 省区在57.3%～88.7%之间变动(见表7)，比2000年的22.1%～69.3%，分别年均增加了0.98～2.83 个百分点。民族8 省区“社会和谐”实现进程与全国基本一致，大多数民族省区“十一五”时期“社会和谐”实现程度的增速快于“十五”时期，2010～2012年的实现程度的增速快于“十一五”时期(见表7)。

表7 2000～2010年民族8 省区小康指标“社会和谐”实现程度单位:%

(三)各族群众生活水平不断提高，生活质量明显改善

“十一五”以来，国家加大以民生为重点的社会建设，极大地提升了各族人民生活质量。从“生活质量”指标看，2010年民族8 省区实现程度为58.1%～82.8%，比2000年的32.5%～55.5%分别年均增加了1.94～2.84 个百分点。这与全国居民“生活质量”改善进程是一致的。除了广西、新疆外，其他6 个民族省区“十一五”时期“生活质量”改善程度增速快于“十五”时期(见表8)。2011～2012年，除了广西外，其他7 个民族省区“生活质量”实现程度的增速快于“十一五”时期，其中贵州、云南、西藏的增长幅度达到5.2～5.5 个百分点，呈现加快发展的势头。2011年民族8 省区“生活质量”改善指标实现程度，全都达到或超过了2020年如期实现全面小康社会所必须的年均增长速度。这说明国家大力推进民族地区民生建设的措施，取得了良好效果。

表8 2000～2010年民族8 省区“生活质量”指标进展情况单位:%

(四)文化和教育事业发展迅速

文化和教育事业的发展，不仅反映一个地区各民族的软实力和人力资本禀赋，同时也反映一个社会的包容度与开放度。“文化教育”指标包括文化产业增加值占GDP 比重、居民文教娱乐服务支出占家庭消费支出比重和平均受教育年限三项监测指标。从“文化教育”指标实现程度来看，2010年民族8 省区实现程度为45.1%～80.3%，比2000年的35.1%～51.2%，分别年均增加了0.22～1.58 个百分点(见表9)。其中，青海、贵州、宁夏、新疆、西藏、内蒙古和广西的年均增长幅度高于或者接近全国平均增幅。2010年，云南“文化教育”的实现程度为80.3%，比全国平均水平高12.3 个百分点，这是云南省实施民族文化强省战略取得的显著成效，其基本做法和经验值得重视。“十五”期间，大多数民族省区都加快了“文化教育”的发展进程，青海、贵州、宁夏、新疆、内蒙古和广西的年均增速都高于全国平均水平(0.94 个百分点)。“十一五”期间，绝大多数民族省区文化教育的发展指标都有不同程度的增长，但是年均增速略低于全国。

表9 2000～2010年民族省区“文化教育”指标实现程度单位:%

(五)更加重视生态文明建设

民族地区面积广大、资源富集，但总体生态环境脆弱，很多区域又是国家生态安全屏障。在加速发展的背景下，民族地区资源环境保护压力巨大。民族地区在加速经济发展过程中，更加重视生态环境保护工作，生态建设取得了明显效果。从2010年“资源环境”指标实现程度来看，除宁夏外，其他民族省区实现指标均在60%以上，其中西藏、广西“资源环境”实现程度达94.8%和89.4%，远高于全国平均水平(78.2%);云南、贵州、内蒙古的实现程度分别为76.8%、70.5%和69.9%;青海、新疆的实现程度分别为60.1%、65.6% (见表10)。随着国家生态补偿机制的日益健全，生态保护力度的加大，产业结构的升级，民族地区生态环境将会得到进一步的改善。