更加注重公平切实办好人民满意的教育

2015-12-08单大圣

延安大学学报（社会科学版） 2015年4期

关键词：群众发展教育

单大圣

(国务院发展研究中心，北京100010)

■教育学研究

更加注重公平切实办好人民满意的教育

单大圣

(国务院发展研究中心，北京100010)

党的十八大报告提出了“努力办好人民满意的教育”新要求，为教育改革发展指明了方向。“人民满意的教育”应该是为社会主义现代化服务、为人民服务的教育，是更加公平、更高质量的教育，是全面协调可持续的教育。当前人民群众对教育总体上是满意的，但也存在许多突出问题，办好人民满意的教育，重点应加快教育现代化步伐、完善基本公共教育服务体系、注重教育内涵发展、深化教育领域综合改革、加强教师队伍建设。

教育；公平；人民满意；民生

党的十八大报告把教育放在改善民生和加强社会建设的首要位置，并以“努力办好人民满意的教育”为统领，对教育工作进行了全面部署，进一步深化了对教育事业的认识，为教育改革发展指明了方向，提出了新的更高要求。

一、人民满意：教育的历史方位

改革开放以来，我们对教育的认识是不断深化的，在不同时期都面临着回答“办什么样的教育，怎样办教育”的问题。

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”。1993年《中国教育和改革发展纲要》强调“各级各类学校要认真贯彻‘教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体全面发展的建设者和接班人’的方针”。2002年，党的十六大报告指出“全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”这是迄今为止中国共产党的教育方针最为完整的表述，其中突出了教育为人民服务的思想，体现了对人民群众呼声的热切回应，揭示了教育事业发展与人民群众期盼的内在联系。2006年，胡锦涛同志在主持十六届中央政治局第三十四次集体学习时进一步指出，“教育是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。保证人民享有接受教育的机会，是党和政府义不容辞的职责”，突出强调“努力办好让人民群众满意的教育”。2007年，党的十七大报告以科学发展观为指导，顺应各族人民过上更好生活的新期待，鲜明提出“办好人民满意的教育”。2010年全国教育工作会议和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》从四个层面进一步全面阐述了教育的历史方位。一是教育对国家发展的意义，教育是民族振兴、社会进步的基石，强国必先强教。二是教育对人的发展意义，教育是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径。三是教育的民生意义，教育是国计，也是民生，涉及千家万户，惠及子孙后代，寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。四是教育的长远意义，教育是今天，更是明天。[1]这四个方面的重要意义虽然角度不同，但归结到一点，就是教育要坚持以人为本，让人民满意。

事实上，把人民是否满意作为检验教育工作的最高标准，是党的宗旨在教育领域的集中体现。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央集中全党智慧创立了科学发展观，并在党的十八大上确立为党必须长期坚持的指导思想。科学发展观核心是以人为本，人民群众是推动科学发展的主体，科学发展取得了多大成效、是否真正实现了，人民群众感受最真切、判断最准确，衡量发展成效应由人民群众评判。[2]党的十八大以来，习近平总书记对教育改革发展作出一系列重要论述，深刻阐述了教育改革发展中的重大理论和实践问题，为新时期教育工作提供了基本遵循。他在十八届中央政治局常委见面会上的讲话中指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。”其中，将“更好的教育”摆在人民“十大期盼”的首位，既体现了对教育工作的重视，[3]也更加坚定了顺应人民期盼、“努力办好人民满意教育”的决心和意志。

把人民是否满意作为检验教育工作的最高标准，还是由教育的本质特征决定的。教育是培养人的活动，具有公益性和普惠性，也是社会显示度较高的事业，结果可衡量、群众能感知，大多数人可能不懂得启发式、探究式、讨论式、参与式教学等概念，但是他们有能力、有智慧做出自己的判断，满意不满意就是他们的判断，这是最朴素的判断，也是最根本的判断。教育寄托着人民群众提高素质、改变命运、过上更好生活的良好愿望，坚持以人民满意作为最高评价标准，用一流的教育教学满足人民群众对高质量、多样化教育的需求，使人民群众共享教育改革发展成果，教育事业发展才具备坚实的群众基础，教育培养人的重要作用才能得以充分发挥。人民满意了，全社会理解拥护、关心支持教育事业的合力才能形成；人民不满意，无人问津，敬而远之，甚至用脚投票，一切都将是纸上谈兵。

二、什么是人民满意的教育

“努力办好人民满意的教育”并不是一般的理论号召，而是重大的政策导向，突出强调了教育的民生属性。“人民满意的教育”实际上规定了教育改革发展的努力方向(人民满意)、评价主体(人民群众)和测评尺度(人民群众是否满意)，涉及为了谁、谁来评、怎么评的重大问题，[4]极具实践性和操作性。

“满意”意为主体对客体满足自己的愿望，符合自己的心意的体验，是主体与客体之间相互作用的结果。[5]6“人民满意”不是一个笼统的概念，它实际上是各个方面和各个阶层人们教育态度的集合体。人民满意是具体的、历史的，在不同的时期，人民对教育的满意程度也会发生变化。根据我国国情和当前教育发展的阶段性特征，“人民满意的教育”应该包含以下政策含义。一是为社会主义现代化服务、为人民服务的教育。把立德树人作为教育的根本任务，坚持育人为本、德育为先、能力为重，面向全体学生、促进学生全面发展，关心每个学生，为每个学生提供适合的教育，提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力。二是更加公平的教育。首先要做到教育制度规则公平，依法治教、依法治校，其次要保障公民依法享有接受良好教育的机会，缩小城乡、区域、校际差距，实现基本公共教育服务均等化，保障家庭经济困难子女、进城务工人员子女、留守儿童、残疾人等特殊人群平等接受教育。三是更高质量的教育。衡量教育质量的根本标准是促进人的全面发展、适应社会需要，优质教育资源总量不断扩大，学生的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高，各类人才服务国家、服务人民和参与国际竞争能力显著增强。四是全面协调可持续的教育。主要是教育要与经济社会协调发展，各级各类教育之间要协调发展，教育的规模、效益、结构、质量之间要协调发展，统筹教育的发展、改革与稳定，教育优先发展战略地位得到落实，现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，充满活力、富有效率的教育体制机制建成。

人民是教育满意的评判主体。人民是教育的服务对象，教育要满足人民的需要。需要注意的是，“人民满意”所指的“人民”并不是简单的某个个人或群体，而应该根据教育的服务对象来确定。人民的需要，从当前来说包括学生家长对升学就业等的需要，从长远来说包括学生对兴趣、个性、创造精神等可持续发展的需要。因此教育服务对象在实践中就具体化为两个实体：一是代表社会整体利益的国家，涉及教育培养的人才是否符合经济社会发展的要求，教育资源配置及教育体制机制是否科学合理；二是代表直接利益相关者的受教育者——个人或家长，涉及教育需求是否得到满足，教育质量是否满足期望。不过，从根本上说，国家的需要和人民的期盼是一致的。[5]8以人民满意作为最高标准，不等于抽象地将人民满意作为唯一标准。人民对教育的需求是不断发展的，优质教育资源总不能充分满足人民的要求。另一方面，在现代社会中，人民对教育的需求是多种多样的，不可能使所有人感到完全的满意。因此，人民对教育满意的综合判断是公开和开放的，是在人民广泛参与的基础上形成的，必须建立完善的教育公共治理机制、经过一定程序的实施机制保证实现[6]。以人民满意作为评判教育工作的最高标准，关键是要让人民群众在教育满意评价中享有充分的参与权和话语权，积极开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育满意度评价活动，发挥用人单位、行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织的作用，鼓励专门机构、社会中介机构和国际高水平教育评价机构对教育工作进行评价。

努力办好人民满意的教育是一个不断发展的历史过程。“让人民满意”是相对的，而不是绝对的。人民群众对教育的看法不是整齐划一的，一部分人满意不等于所有人满意，人民群众的认识水平、主体需要和实践活动不是一成不变的，过去满意不等于现在满意，现在满意不等于永远满意。我国已经进入上中等收入国家行列，但是人口多、底子薄、发展不平衡的基本国情并没有改变，我国仍然是一个发展中国家。[7]尽管2012年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例有望如期达到4%，但我国教育大而不强，仍然受到经济社会发展水平的较强约束，优质教育资源非常短缺，短时期里不能充分满足人民对教育特别是对高水平教育的需求，必须立足国情和发展阶段，把人民群众的教育需求与现代化建设的实际需求有机结合起来，从人民的整体利益出发，尽量缩小教育实绩与人民需求之间的差距，最大限度地让人民群众满意。[8]

三、当前人民群众对教育的态度

当前人民群众对教育总体上是满意的。根据中国教育科学研究院联合清华大学媒介调查实验室于2011年8月—10月间实施的全国教育满意度调查，78.3%的公众对当前教育发展情况的满意度评价较高，其中10.9%表示非常满意，32.4%表示比较满意，35.0%表示满意，社会公众最满意的是“义务教育不收学费”。其次是“增加对贫困家庭学生的资助”、“学校越来越漂亮”和“孩子在学校学到的东西越来越多”。[9]中国社会科学院财经战略研究院2007—2012六个年度的《中国公共财政建设报告(全国版)》对九项公共服务的满意度研究显示，2007报告年度，社会公众对义务教育的满意度位列九项公共服务的第四位，从2008报告年度开始，连续五个年度对义务教育的满意度在九项公共服务中均排名第一。

同时也要看到，教育领域还存在许多突出矛盾和问题，社会高度关注，人民群众反映强烈，突出的体现在以下方面。一是中小学生课业负担过重问题。这是一个长期未解决好的问题，其深层原因在于就业竞争压力对基础教育的传导，学校对升学率的攀比，教师教育观念、教育方法、教学模式落后，家庭对子女期望过高等等，过重的课业负担严重损害了少年儿童身心健康。二是义务教育阶段择校问题。由于优质教育资源不均衡，家庭对子女接受更高质量、更加公平教育的愿望越来越强烈，导致一些地方城镇“大班额”问题比较严重，一些大中城市以钱择校、以权择校、以优择校广泛存在，学生在择校中牺牲了身心健康，广大家长在择校中“各显神通”，强化了寻租行为，败坏了社会风气。三是农村教育问题。随着农村学龄人口减少、农村劳动力向城市流动、农村居民对高质量教育需求提高，农村生源进一步减少，农村教师队伍不稳定，加上不合理的布局调整，一些农村学校日益凋敝，很令人担心。在快速城市化过程中，还出现了学生上学路程普遍变远，上学交通安全存在隐患，寄宿制学校办学条件不到位，进城务工人员子女和留守儿童教育等新情况新问题，[10]最近出现的校车事件、上学远现象、贵州流浪儿童事件等集中反映了这方面的情况。四是高考改革问题。全国统一高考制度在历史上曾经发挥了重要作用，但是在新的形势下存在评价导向不够合理、评价手段不够丰富、评价方式不够科学、评价过程不够公正的问题，出现了“千军万马过独木桥”、“一考定终身”等现象，事实上，当前素质教育难以实施、学生课业负担重等问题都与高考制度密切相关，成为涉及教育全局的重大问题。此外还有创新人才培养、高考改革、高校毕业生就业、家庭经济困难学生就学等问题。

从国际看，发达国家在教育与人力资源开发中的优势地位没有根本改变，中国面临更加激烈的教育与人才竞争压力。从国内看，人民群众对高质量多样化教育的需求将会极大增加，同时教育的内外部环境也在发生深刻变化，教育将承担着促进公平、提高质量和改善效率的多重责任。从教育全局看，当前中国教育的基本国情是“大”而“不强”，质量总体上还不高，有学上的问题基本解决，但上好学的问题依然突出，《教育规划纲要》指出的经济社会发展对高质量多样化人才需要与教育培养能力不足的矛盾、人民群众期盼良好教育与资源相对短缺的矛盾、增强教育活力与体制机制约束的矛盾比较突出，[11]城乡、区域和各级各类教育发展还不平衡，整个教育体系在思想观念、内容方法、体制机制、结构布局、投入保障等方面还存在许多问题，办好人民满意的教育还面临着艰巨的任务。

四、办好人民满意教育的思路与建议

教育让人民满意，必须正视存在的种种问题，凡是人民有需求的地方，就是我们要重点加强的地方；凡是人民不满意的地方，就是我们要下决心改革的地方。根据《教育规划纲要》和党的十八大的部署，办好人民满意的教育，应着重推动以下工作。

一是继续优先发展教育，尽快形成保障教育优先发展的领导体制、决策机制和制度规范。在实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例4%目标的基础上，继续保持财政性教育经费支出的稳定增长。鼓励和引导社会力量捐资、出资办学，多渠道增加教育投入。

二是加快基本实现教育现代化步伐。教育现代化包括观念、制度、条件、管理、公平、质量等多方面的要求。要巩固提高九年义务教育普及水平，加快普及从小学到高中阶段12年教育，进一步普及从学前到高中阶段15年教育，形成现代职业教育体系，全面提高高等教育质量，广泛开展继续教育，构建终身学习体系。广东省早在2004年就提出2010年珠江三角洲地区和大中城市率先基本实现教育现代化、2020年全省实现教育现代化的宏伟目标，有关进展令人鼓舞。

三是完善基本公共教育服务体系，教育公共资源向农村、边远地区、民族地区倾斜，保障人民群众不分城乡、地域、家庭经济条件、民族、性别、身体健康条件，平等享有基本的公共教育服务。健全区域内义务教育均衡发展的推进和保障机制，探索和建立城乡教育一体化教育发展机制。建立满足基本公共教育服务均等化需要的公共财政体制和分配方式，政府一般性转移支付向基本公共教育服务倾斜。

四是注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色和水平，满足人民群众多层次、多样化的教育需求，提高各级各类人才培养质量和水平。建立和完善体现学生全面发展、适应社会需要的教育质量标准体系和质量监测评价制度，克服应试教育倾向。转变教育资源分配和教育管理方式，加强农村学校课程和师资保障、职业学校实践教学保障，加大高等学校教学投入，给学校开展教学改革更大空间。

五是深化教育领域综合改革。关于教育体制改革，《教育规划纲要》已经做出了完整的顶层设计。下一步，要从理顺政府、学校和社会关系，激发学校活力出发，以国家教育体制改革试点为抓手，进一步加强对改革的统筹指导和动态调整，在创新人才培养模式、招生考试和评价制度，改革办学体制，建设现代学校制度，简政放权等重点领域和关键环节上取得突破。同时，要以系统的思维设计和推进教育体制改革，坚持整体渐进和局部突破，提高改革的综合性和协调性。

六是加强教师职业理想和职业道德教育，提高教师综合素质和业务水平，改善教师工作、学习和生活条件，增强广大教师教书育人的责任感和使命感。教师队伍建设是提高教育质量最重要的基础工程，必须充分信任、紧密依靠广大教师，进一步激发和保护他们投身教育改革创新、推动教育事业科学发展的积极性和创造性。

七是营造有利于教育改革的制度环境和社会氛围。认真回应和解决好人民最关心最直接最现实的教育难点热点问题，加强舆论宣传和引导，让人民群众体会到变化、感受到发展、看得到希望。要健全教育法律法规体系，完善人事、劳动分配和社会用人制度配套改革，创造全社会支持和参与教育改革的良好氛围。

[1]袁贵仁.全面推动我国教育事业实现科学发展[N].学习时报，2011-01-03.

[2]胡锦涛.努力把贯彻落实科学发展观提高到新水平[J].求是，2009(1)：6.

[3]国务院发展研究中心课题组.共享好教育托起中国梦[M].北京：中国发展出版社，2015：210.

[4]刘生全.“办好人民满意的教育”的理论思考[J].教育研究，2009(12)：14.

[5]和学新.“人民满意的教育”的评估指标研究[J].教育科学研究，2009(1).

[6]谢维和.谈“办好人民满意的教育”的政策含义[J].教育研究，2008(6)：4-5.

[7]刘世锦，张军扩，等.如何正确认识在中国发展中国家身份上的争议[J].中国发展观察，2011(7)：6-11.

[8]陈金芳，刘巧利，杨一鸣.解读“办让人民满意的教育”的基本内涵[J].当代教育科学，2006(3)：14-17.

[9]中国教育科学研究院.全国教育满意度调查报告[EB/OL].2012-01-10.http：//www.nies.net.cn/zy/wjdc/201201/t20120110_37090.html.

[10]刘利民.城镇化背景下的农村义务教育[J].求是，2012(23)：55-57.