公共服务视域下公共部门人力资源管理问题探究——基于延安市宝塔区的调研

冯菊香，武忠远

(延安大学公共管理学院，陕西延安716000)

公共服务视域下公共部门人力资源管理问题探究
——基于延安市宝塔区的调研

冯菊香，武忠远

(延安大学公共管理学院，陕西延安716000)

加强公共部门人力资源管理，对提高公共部门运行效率，提升公共部门人力资源公共服务水平，具有至关重要的意义。当前公共部门人力资源管理存在着管理理念滞后，招聘配置不合理，培训实效性差，绩效考评流于形式，薪酬分配论资排辈和平均主义倾向等问题。对此，要转变管理理念，坚持“以人为本”管理；坚持“三公”原则，严把人力资源招聘配置关；以提升胜任力为目标，增强培训的实效性；加强绩效考评管理，注重绩效考评结果的运用；实施全面薪酬体系，打破薪酬平均主义倾向。

公共部门；人力资源；管理；公共服务

公共部门人力资源管理是公共部门依据人力资源管理目标对其所属的人力资源开展的战略规划、招聘录用、开发培训、绩效评估、薪酬设计等多项管理活动的总和。近年来，新公共服务理论及其所倡导的公共服务理念，把公共利益、民主参与、公众回应力、责任意识等作为公共部门的价值追求。这就对公共部门人力资源管理提出了更高的要求。与私营部门人力资源管理追求自身利益最大化相比，公共部门人力资源管理以授权与公众参与为基础，以追求社会公共利益为价值取向，推崇公共服务精神。在公共部门实现其价值追求的过程中，人的因素成为决定性的因素，公共部门人力资源状况如何，直接决定着公共利益与公共服务实现的效果。加强公共部门人力资源管理，对提高公共部门运行效率，提升公共部门的公共服务水平，乃至我国经济社会又好又快的发展，均有着至关重要的意义。

本文理论观点基于陕西省延安市宝塔区的调研。调研采取问卷法和访谈法两种方式，问卷分为网上和纸质问卷两种。网上问卷按照设置时间收到113份有效问卷，纸质问卷发放110份，收回有效问卷100份。开展了6次正式访谈。调研内容包括人力资源管理理念、招聘配置、培训、绩效考评、薪酬管理等方面，从公共部门人力资源管理的现状、存在的问题以及解决问题的对策等方面展开。调研对象为延安市宝塔区公共部门的部分从业人员。

一、公共部门人力资源管理存在的主要问题

(一)人力资源管理理念滞后

近年来，公共部门人力资源管理理念发生了较大改变。但是在访谈中发现，受传统公共行政模式的影响，某些公共部门依然存在着把人当作是实现组织目标的工具，强化对人的控制，视人力为成本，以“经济人”假设为前提对人力资源进行管理，仅考虑员工低层次的需求，忽视员工高层次的尊重和自我价值实现需求的满足，对于员工的职业生涯规划也严重缺失。在管理过程中，“管理就是服务”和“以人为本”的管理观念淡漠。一味强调“管人”，而不是“理人”或者更高境界的“安人”。[1]146把人当作完成指令的机器。这样管理的结果只是管住了人，没有俘获员工的心，员工变得消极、被动、没有责任意识，在某种程度上阻碍了公共部门实现公共利益和公共服务的最大化。

(二)人力资源招聘配置不合理

人力资源素质的高低、效能发挥作用的结果如何，直接与人力资源招聘配置相关。调研显示：56%的员工认为本单位的人力资源招聘程序不合理，70%的员工认为招聘方式存在问题，58%的员工认为本单位人员素质与岗位任职要求不匹配。主要表现为：第一，公共部门人力资源用人战略规划不足。人力资源招聘录用着眼于当下人力资源的需求状况，没有为组织未来发展做长远打算，招聘录用缺乏战略性和前瞻性，由此出现了某一时期人力资源浪费与短缺并存的现象。第二，笔试、面试环节把关不严。某些公共部门存在着考试过程管理不严。对监考老师、手机、试题及答案的管理不力，考试在有些部门的招聘中流于形式。面试环节存在着有些面试完全取决于面试官的个人偏好，首因效应、晕轮效应、类我效应较为明显，甚至在有些招聘面试中存在着考官的权力寻租行为。第三，人力资源配置“错位”现象。受地缘、亲缘、情缘观念的影响，管理者隐蔽的“人治”色彩依然存在，甚至有些部门鼓励见风使舵的人而打击有能力的人，这是一种几乎只保证产生庸才的制度。[2]209管理者无视员工的特质禀赋，对员工工作实绩置若罔闻，那些工作中认真敬业，积极性较强但却不屑于逢迎巴结的员工，往往极易受到冷落，人力资源配置“错位”现象严重。

(三)人力资源培训实效性差

近年来，公共部门在员工培训方面获得较大的改进，但调查发现：认为单位举办的培训没什么作用的占13%，认为培训作用大的只占15%，认为培训作用一般的占45%，认为培训有点作用的占27%。当前公共部门培训依然存在着：第一，培训需求评估滞后。公共部门的培训未将个人需求和组织战略进行有效的结合，忽视了对培训进行科学的需求分析。第二，培训内容、层次不够全面。培训中观念类、政策类的比例较大，知识、技能方面的培训不足。单位的中高层培训较多，新员工导向培训和基层员工培训较少。第三，培训形式主义严重。有些培训只是为了完成任务而举办，带有浓厚的形式主义色彩，有些培训更是假借培训之名，行“旅游观光”之实，不重视培训过程管理，降低了培训的实效性。第四，培训的针对性差。各种干部培训机构培训内容滞后，大多采取专题讲座、现场教学的方式，不注重角色扮演、素质拓展等方法的运用。

(四)绩效考评流于形式

调查显示：认为单位有必要建立绩效考评制度的占85%，认为可要可不要、没必要的占15%。管理者对绩效考评不重视，使绩效考评流于形式。第一，绩效考评结果“趋中”效应明显。公共部门的绩效考评以个人述职为基本评价标准，个人述职普遍存在只讲成绩不讲不足现象，使考评者很难把握真实情况，考评结果“趋中”效应明显，不称职一档形同虚设。某些单位考评实行员工轮流当先进，更使考评流于形式。第二，绩效考评指标体系设计不合理。调查中80%的人认为考评的问题是考评指标设计不合理。公共部门绩效考评主要从德、能、勤、绩、廉五方面展开，然而对于每个方面内容划分过于笼统，实际操作性不强。第三，不注重考评结果的应用。大多数公共部门只是将绩效考评作为一项任务来执行，绩效考评结果与职务晋升、奖金发放和选拔培训之间联系不紧密，考评意义未真正体现。第四，只关注内部绩效考评，轻外部人员考评。公共部门绩效考评缺失组织外公共服务对象满意度的考评，降低了绩效评价的信度和效度。

(五)薪酬论资排辈和平均主义倾向严重

调查中有72%的人认为薪酬和绩效相关度低，40%的人认为公共部门薪酬分配中论资排辈和平均主义倾向严重。第一，薪酬设计的论资排辈现象。公共部门员工的薪酬主要根据年龄、职务来划分，年龄或职务越高，薪酬就越高，反之较低。第二，同一层级中的薪酬平均主义倾向。由于公共部门同一层级内的薪酬细分不到位，处于同一职位的员工薪酬基本相同，层级中的平均现象较为突出。第三，出勤率计量的平均主义。公共部门量化考核主要是员工的出勤率。而以出勤率计量的考核方式也会存在着出勤不出力的情况，在签到后做什么、做多少并未体现，做多做少一个样，是典型的平均主义。

二、完善公共部门人力资源管理的途径

(一)转变管理理念，坚持“以人为本”管理

改进公共部门人力资源管理，必须转变管理理念，坚持“以人为本”管理。“以人为本”的核心是尊重人、关心人、依靠人、服务人、发展人。“以人为本”理念打破了人情原则、关系原则，有利于竞争择优用人制度的形成。“以人为本”在分配上要求把员工的收入与考核、激励相结合，坚持按能级分配和按工作业绩分配相结合，让不同性质、不同难度的工作岗位、不同绩效的员工对应不同的分配收入。“以人为本”要求管理者把员工当作具有积极主动的“社会人”来看待，强调尊重员工个人的需要，关注员工个人的发展，把组织目标和员工个人发展目标相结合。“以人为本”主张公平竞争，提倡能力本位，要求把能力作为人力资源管理的立足点，突出个人能力在自我发展和组织目标实现中的重要作用。“以人为本”理念可以增强公共部门员工的主体感、使命感和成就感，消除员工得过且过的思想，提高公共部门人员公共服务的能力。“以人为本”管理理念的实施，将使管理方式发生由“消极管人”向“积极理人”的转变，进而实现“管理就是服务”的宗旨要求。

(二)坚持“三公”原则，严把人力资源招聘配置关

“三公”原则即公平、公正和公开原则。“公平”要求从招聘、晋升信息的发布、笔试面试各个环节到录用决策做到公平对待每一位应聘者。“公正”要求建构一套具有法律约束力的人员招聘、晋升制度，取消管理者一把手的裁定特权，强化招聘配置过程中的公众参与，严厉杜绝任何形式的徇私舞弊行为。“公开”要求招聘配置的各个环节都能够做到信息公开，保证所有符合条件的应聘者都能够获得同等的机会。杜绝招聘配置过程中的“暗箱操作”。在坚持“三公”的原则下，还要做到：第一，对人员招聘配置进行战略规划。通过需求调查，找准组织人力资源需求“缺口”，依此制定人力资源需求计划。把组织当前发展和长远发展对人员的需求相结合考虑。第二，主抓笔试、面试两个重要环节。抑制笔试、面试中的手机传递信息、发送答案的恶习，严格笔试、面试纪律要求，严格筛选面试专家，严厉打击笔试、面试中的不正之风。第三，在人员晋升选拔过程中，做到客观对待每一位竞争者，不徇私情，把人放在合适的位置上。

(三)以提升胜任力为目标，增强培训的实效性

培训是公共部门人力资源管理的重要内容。第一，通过对员工个体层次、组织层次和组织发展战略层次上的需求分析，了解培训需求与现状之间的“缺口”，进行培训需求评估，增强培训的实效性。第二，在培训内容和层次上，把知识技能培训和观念教育相结合，重点进行知识、技能培训。把中高层、管理者重点培训和基层、普通员工培训相结合，加强对普通员工的培训。把新员工导向培训和晋升提拔培训相结合，加强对新员工导向培训。第三，克服培训中的形式主义。要通过制度建设，加大社会监督力度，遏制培训走形式、培训当旅游的不良风气。第四，增强培训的针对性。从培训计划的制定、内容的设置和方法的选择等方面突出针对性，克服某些培训机构任何培训均采取同一种模式、同一类课程设置的做法。

(四)加强绩效考评管理，注重绩效考评结果的运用

绩效考评在人力资源管理中占据着关键性的位置，公共部门要准确、公正地进行绩效考评。第一，做实绩效考评。考评中除了个人述职外，运用全方位考评方法，考核结果现场统计并公示，评出真实水平。第二，细化德、能、勤、绩、廉五方面的内容。思想品德和廉政方面包括：思想政治表现、政治理论水平、责任心、职业道德、竞争意识、廉洁自律。能力方面包括：调研分析能力、表达能力、组织实施能力、业务水平、独立工作能力、协作能力、创新能力。勤政方面包括：出勤率、工作量。工作绩效方面包括：工作成果、工作难易程度、工作效率。[3]11第三，注重绩效考评结果的运用。将考评结果与教育培训、薪酬激励、职务晋升等联系起来，使员工意识到绩效考评的重要意义。第四，重视外部组织的评价。把组织外服务受众当作公共部门人员绩效考评的主体，以改变公共部门人员只对上不对下负责的工作导向。公共组织对“顾客”负责，这样就会改变其行为方式，顾客战略是研究对谁负责的问题。[4]177也同时对公共部门的从业人员形成监督和制约。

(五)实施全面薪酬体系，打破薪酬平均主义倾向

优化薪酬管理体系，是公共部门吸引、保留、激励员工的关键。第一，提高薪酬的总体水平。让公共部门人员的待遇与经济社会发展水平相适应，实现薪酬的外部公平，使公共部门的薪酬更具有竞争力。第二，实施全面薪酬体系。全面薪酬包括货币性薪酬和非货币性薪酬，目前主要是增加晋升与自我发展、带薪休假、集体郊游等非货币性薪酬。第三，实施动态薪酬。动态薪酬通俗地讲就是薪酬有升有降。主要根据学历、年龄、职务、职称、工龄以及绩效的变动来决定薪酬升降。薪酬动态调整改变了公共部门刚性薪酬的特点，也克服了薪酬分配中的平均主义倾向。

[1]曾仕强.在中国如何当领导[M].北京：北京大学出版社，2010.

[2]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社，2001.

[3]范德成，仉巍.我国公共管理部门人力资源绩效考核评价指标体系的构建[J].现代管理科学，2008(7).

[4]戴维·奥斯本，彼德·普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社，2002.

[责任编辑 刘国荣]

D630.3

A

1004-9975(2015)04-0063-03

2015-05-19

延安大学人文社科重点项目“公共部门人力资源管理问题研究——以延安市为例”(YDS2011-13)

冯菊香(1968—)，女，陕西宜川人，延安大学公共管理学院教授，硕士研究生导师；武忠远(1962—)，男，陕西吴起人，延安大学公共管理学院教授，硕士研究生导师。