陕北新型农村社区建设的路径

杨晓华

(延安大学马克思主义学院，陕西延安716000)

陕北新型农村社区建设的路径

杨晓华

(延安大学马克思主义学院，陕西延安716000)

建设陕北新型农村社区是推进陕北社会主义新农村建设的有效途径和关键环节。当前陕北新型农村社区建设存在着经费投入缺乏长效机制、建设主体不明确、公共服务体系不健全和自治体制不完善等问题。陕北新型农村社区的建设，必须坚持走陕北特色的建设道路，即全面统筹、重点推进；优化新型农村社区空间布局，发挥小城镇建设的中心作用；提升特色产业对新型农村社区就业和服务的支撑水平；保护特色古村落，弘扬陕北优秀的传统文化；加快智能型新型农村社区建设步伐。

陕北；新型农村社区；特色产业；传统文化

农村社区是由一定地域的人群、按照相近的生产和生活方式、实行共同的社会管理与服务所构成的农村基层社会生活共同体。农村社区以历史和功能的角度，可分为传统农村社区和新型农村社区。传统农村社区主要是指行政村等传统村庄，是长期以来适应计划经济的我国农村基层政权的设置形式和农村社会管理的普遍形态。随着我国经济与社会在快速增长和转型的同时，城乡差距进一步扩大，城乡隔离的格局越来越固化。如果城乡差别继续拉大，就必然导致社会结构的严重失衡，这与构建和谐社会的发展目标背道而驰，传统农村社区模式不可持续。

开展新农村社区化管理，实现农村社区建设的全面发展和提高，是推进社会主义新农村建设的有效途径和关键环节，也是当前农村工作中的一个重要课题。新型农村社区不是农村基层政权的设置形式，它围绕如何形成新型社会生活共同体而构建，是适应社会主义市场经济和“四化同步”，创新农村基层管理体制，实现国家管理与农村社会的自我管理的良性互动，为社会主义新农村建设提供的制度平台。在新农村建设和城乡统筹的背景下，新型农村社区如何建设，不仅是完善村民自治扩大基层民主和切实提高村民生活质量文明程度的农村建设的问题，更是一个关系到社会整体发展的大问题。

一、陕北新型农村社区建设存在的困境

陕北，特指陕西北部的延安和榆林两市的25县区，其中延安市辖1区12县，榆林市辖1区11县，总面积92521.4平方公里，人口559.82万(2014年)。近年来，陕北当地政府为统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，建设社会主义新农村，积极推进新型农村社区建设，并取得了显著成效。延安市人民政府制定了《延安市社区服务体系建设规划(2011——2015)》，力争2015年完成1200个农村社区服务中心建设项目，实现覆盖率60%的目标。榆林市2013年村(社区)便民服务室覆盖率达到60%，并编制完成《榆林市城乡一体化建设规划(2013—2030年)》，对12个市级新型农村示范社区展开全面建设，推进村级民主政治建设。同时，积极推动社区治理体制创新。但是，囿于多方面因素的影响，陕北新型农村社区多年建设所积累的矛盾和问题已越来越突出。

(一)新型农村社区建设经费投入缺乏长效机制

新型农村社区的建设，是在新的时代条件下将各种能促进新时期农村发展的制度创新、政策和措施进行建设及落实，其目标是推动农村现代化的进程。新型农村社区的“新”，体现在新结构、新功能和新主体三个方面。[1]新型农村社区的建设涵盖生产、社会管理、行政管理、知识观念等新结构的构建、新功能的转换和新主体的培育。因此，新型农村社区建设是一项系统性长期性任务，需要稳定的经费投入机制。尽管陕北两地政府为新型农村社区建设开辟了多种资金来源，但并未将新型农村社区建设纳入公共财政体系，资金来源的连续性和稳定性难以保证。从调查来看，陕北新型农村社区建设经费投入缺乏固定渠道和制度化保障，多采取政府下拨、地方配套、社会捐助和个人筹集的方式，经费投入不足和供给不均的现象比较普遍。目前，新型农村社区的建设多采取市财政每年安排新农村建设专项资金，重点建设新农村示范村、重点村，对于非重点农村新型社区建设基本实行财政奖励政策。根据《延安市率先实现城乡统筹发展工作方案(2011-2015)年》，全市每年拿出1亿专项资金重点建设100个以上2000人左右新型农村社区，市财政对每个社区补助100万元建设资金，连续补助三年。“十二五”期间，对撤并的行政村，实行“以奖代补”的激励措施，市财政每个奖励10万元，用于新型农村社区公共设施建设。[2]榆林市从2013年起，启动“双12工程”，即高标准建设12个市级重点示范镇、12个市级新型农村示范社区，市财政每年要安排专项资金予以支持，并保证按时足额到位。由于陕北农村集体经济情况普遍较差，农民个人收入较低，国家投入不足，则导致社区建设无法有效持续开展。

(二)新型农村社区建设主体不明确

新型农村社区建设的主体应是广大的农村居民。目前，陕北新型农村社区的建设，基本是在政府的主导和推动下开展的，政府起着主导作用，村民表达自己利益和意见的参与机制和平台并没有建立，农民的主体作用没有得到应有发挥。如果不能把握农民对新型农村社区建设的真正需求，那么农村社区的建设可能都难以与农民的意愿相符。

另一方面，陕北农村人口外流现象严重，人口“空心”化、“空巢”化问题突出。截至2014年底，延安榆林两市的城镇化率已达55.82%、53.86%，农村人口分别为97.83万、156.13万。由于农村经济发展滞后，农民收入增长缓慢，城乡经济发展水平差距较大。2014年，延安城镇居民人均可支配收入30588元，农民人均纯收入9779元，城乡差距为3.13∶1；[3]榆林市城乡居民收入分别为29665元、9730元，城乡差距为3.05:1。[4]受比较利益的驱使，陕北农村绝大部分农村精英外出打工或经商。据统计，从2009年至2013年，延安市人口流失在50%以上的自然村达到2594个。大量年轻有文化的劳力外出务工，导致农村社区建设的主劳力缺失。而现在许多农民在心理认同、生活方式等方面并没有真正融入新的社区。再加上留守的老弱病残多安于现状，有的农民对农村社区建设的了解不多等，都影响了其主体作用的充分发挥。

(三)新型农村社区公共服务体系不健全

农村社区公共服务体系建设，是统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化的重要举措，也是缩小城乡差距、建成全面小康社会的重要前提。农村社区公共服务体系建设，需要对现有公共服务资源优化配置，把医疗卫生、文化、社会保障等基本公共服务职能整合进社区服务中心这一平台，推动政府公共服务不断向农村延伸，实现公共服务资源利用效益的最大化。对于农村基础设施如乡村道路、水利、电力、通讯、文教等，则应加大建设和保障力度。当前，陕北新型农村社区的建设规划并未纳入城镇统一规划，政府的很多公共职能还没有延伸到农村社区，医疗、卫生、教育等方面的服务刚刚起步，公共服务和公共产品的供给效率低。

(四)新型农村社区自治体制不完善

随着社会主义市场经济的发展，农村以家庭为单位的一家一户的小生产经营方式与大市场的矛盾进一步凸显。在市场规律的作用下，人们要在竞争中处于有利地位，有效途径是通过合作把分散的资本有机组织起来。[5]在农村则体现为，通过建立多形式的经济合作组织，把小生产联结为大生产，将生产活动朝着专业化方向发展，推动农副产品的深加工。农村社区的社会组织将依据市场经济规律的要求，按照社区居民自愿互利的原则组织起来。这就需要在新型农村社区建设时，推进村民自治，发展和完善农村社区的自治和管理。当前，陕北部分农村干部群众对农村社区的性质和定位认识不清、农村社区的法制不健全、政府角色的转换不到位、缺乏便捷有效的社区建设的参与机制和系统的社区规划体系，从而造成农村社区自治体系不完善。

(五)陕北农村耕地空置产业“空心化”现象日益凸显

随着大量农村青壮年劳动力进城，农村人口快速非农化，造成“人地分离”、土地撂荒闲置现象，出现部分地区耕地复种指数降低、有地无人耕等新问题，导致陕北出现越来越多的“空心化”村庄。从2009年至2013年，五年间延安市原有自然村逐步消亡达1059个。农村社区最重要的功能是发展社区经济，建设新型农村社区必须以产业发展为本，只有这样新型农村社区的农民出路问题方可得到解决，才能促进新型农村社区建设快速推进。[6]而农村精英流失、农村留守人口比重过高、农业经营主体老弱化，将严重影响农村社区发展的产业支撑，甚至危及现代农业发展。

二、坚持走陕北特色的新型农村社区建设道路

陕北新型农村社区建设模式，就是陕北新型农村社区发展模式，必须以科学发展观为引领，因地制宜、统筹兼顾，探索新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化融合发展的新模式，努力形成城乡全面健康协调可持续发展的新格局。

陕北新型农村社区建设道路，是突出陕北特色的发展道路。我国幅员广阔、农村异质性较大，各地在历史传统、自然人文等方面差异较大，因而各地农村社区的建设需因地制宜，选择不同路径，不能采用同一模式，走同一道路。陕北新型农村社区建设面临区域发展不平衡、人均发展水平低、资源环境约束严峻等突出问题。2014年延安榆林两市农民人均纯收入分别为9779元、9730元。2012年，榆林市南部六县生产总值总和仅占全市的7.36%，地方财政收入仅占全市的1.35%，与北部县区差距呈不断拉大的趋势。[7]因此，在新型农村社区建设道路选择上，必须实事求是立足陕北实际，充分发挥自身优势，借鉴其他地区新型农村社区建设的经验，循序渐进，积极探索具有鲜明陕北特色的发展道路。

陕北新型农村社区发展，是更注重提升质量的发展。2014年，延安榆林两市的城镇化率分别达到55.82%、53.86%，城镇化发展已经进入了中期阶段。如果以2014年人口为基数静态来看，到2020年城镇化率要达到75%，在今后六年中延安至少还将转移40多万农业人口。新型农村社区的建设不仅包括农村基础设施建设、公共服务的投入、村容村貌的建设，更在于推进农村的现代化、城市化，促进农村尤其人的全面发展。因此，新型农村社区建设并不仅仅是解决几个问题、上几个项目，还需要通过积极的制度创新和改革，以寻求新的发展机遇和新的增长点。为此，必须适时调整新型农村社区发展战略，把提升新型农村社区质量放到更加突出的位置上，避免出现狭隘的建设观误区，陷入重复建设和无效建设的局面。

总之，陕北新型农村社区的发展，应以人为本、着力解决农民的社区化问题，核心是转变农民的生产方式和生活方式。

三、陕北特色新型农村社区的建设路径

随着社会主义市场经济的发展，陕北农村社会的分工日益发达，农村社会成员的分化与层化加速，农村社会组织进一步发育，农村社会成员的现代化水平不断提升，陕北农村社会变迁的进程加快。陕北农村社会转型出现的社会分工、社会分层、社会流动和社会组织等新情况，是陕北农村社会建设面临的新问题，即民稳问题、民生问题、民主问题和文化问题，也是围绕陕北农村社区建设着力要解决的四大问题。因此，陕北特色的新型农村社区的建设，要立足陕北地区的生产力发展水平与经济社会发展的实际，重点围绕居民自治、社区管理、社区服务、社区文明四个方面展开建设，把陕北农村社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

(一)推进陕北新型农村社区建设要全面规划、统筹城乡、重点推进

陕北地区资源丰富，但经济发展水平低、经济结构单一，区域内部发展不均衡；新型农村社区建设的资金、人才短缺；总体规划滞后建设效益不高，城乡统筹发展政策制度不配套不完善。在此情况下，再分散建设农村社区，非但新型农村社区发展不起来，甚至会延缓陕北地区的经济和社会发展的进程。加之，农村社会现代化的终极目标是城乡融合，实现城乡本质差别的消失。因此，陕北新型农村社区建设应全面规划社区服务、社区环境、社区文化、社区组织、社区经济等方面的建设[8]；科学编制覆盖全域的城乡公共服务发展规划，推动城市公共服务向农村延伸，实现公共服务均等化；重点推进示范社区建设，扎实推进省级新型农村社区建设，培育规模适度、设施完善、特色鲜明的新型农村社区。既要整体推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理，实现城乡“一体化”，又要重点突破，有步骤、有计划地转变农民的生产方式和生活方式。

(二)优化新型农村社区空间布局，发挥小城镇建设的中心作用

完善依托地方资源条件、满足地方经济持续发展的农村社区空间总体布局。根据陕北不同区域内的资源环境条件和经济社会发展水平，按照陕北发展战略的需要和区域协调发展的要求，建立因地制宜的政策体系，构建以乡村集镇社区服务中心为核心、社区服务站和社区服务网点为基础的空间结构。对新型农村社区空间进行分类指引，引导各地走差异化、特色化的新型农村社区建设道路。随着陕北城镇化的发展，核心城镇群引领下的经济与人口集聚的区域化格局正在强化。小城镇发展符合陕北乡村居民发展的实际需要，在乡村社会发展中意义重大。

(三)提升特色产业对新型农村社区就业和服务的支撑水平

村域经济发展状况直接影响农户收入增长，决定农村社区建设、公共服务水平和农村居民的生活品质。现阶段，陕北新型农村社区建设首先是社区经济建设，即大力发展农村经济，消除贫困，提高农民收入。要以城镇化和城市经济发展的持久动力，促进“四化”融合发展，推动农村产业结构调整升级，实现农业的现代化。一是以生态文明理念为指导建设生态农村。新型农村社区建设道路必须以生态文明理念贯穿于农村社区发展全过程，将环境友好和资源节约作为农村社区发展的基本准则，全面落实到生产领域、社区规划设计及基础设施领域、农村生态系统保护领域，推进陕北特色的新型农村社区建设。二是建立先进的特色农业产业体系。要充分发挥陕北传统农业的优点，立足县域农业资源优势，构建特色鲜明的农业产业体系，形成一批新兴特色产业，同时提升现有产业，提高质量效益。三是大力发展服务业。要全面发展生产性服务业，进一步放开准入生活型服务业，加大公共服务业覆盖面，便利农村居民生产生活并吸引大量就业。四是鼓励农民在自愿和互利的基础上，组建专业合作社大力发展生态农业或农产品深加工，延长产业链，提高竞争力。也可由龙头企业牵头，把农民组织起来，农民把土地入股到龙头企业，形成“公司+社区+农户”农业发展模式。

(四)保护特色古村落，弘扬陕北优秀的传统文化

在陕北，地处边远、交通不便、相对封闭的农村地区，散落着大量具有鲜明地域特色传统建筑的古村落。这些古村落记录了陕北地区昨天的生活内容和方式，体现了和谐、多元和当地居民的生存智慧，是陕北悠久农耕文化和游牧文化的结晶。许多业已失传或淡化了的文明传统，仍然鲜活地存在于陕北的传统村落中，在建筑、语言、饮食以及生活习俗，依稀透露出古代的遗风余韵。古村落不仅有历史文化价值、见证价值，更重要的是具有精神价值。促进陕北文化的繁荣复兴，是陕北新型农村社区建设的历史责任。一是积极开展对古村落的保护。对于陕北地区现在留存具有百年以上历史的古村落，或保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或革命纪念意义、能较完整地反映一些历史时期的传统风貌和陕北地方特色的村落，开展调查建立“一村一档”。并积极申报省级传统村落名录和国家级传统村落目录，争取有关专项资金的补助支持。二是在有条件的地区，培育以古村落为主体的村落旅游。古村落的人文景观与现代生活形成的巨大反差，对于久居城市的人们具有新颖性和吸引力，也成为古村落中最有价值与潜力的一种旅游资源。在旅游开发时，要正确看待遗产与利益，保存村落建筑的完好，防止过度开发。同时，应充分尊重古村落作为综合性的文化空间，注重对古村落的活态传承。要关注村民的文化权利和一定的经济利益，让村民以生活的方式工作着，保护着历史的遗产。四是启动“美丽村落保护工程”。创造农村社区文化的多样性，塑造各具特色的农村景象。

(五)加快智能型新型农村社区建设步伐

陕北农村地广人稀，运用现代化手段创新农村社区管理方式，是有效推进农村社会现代化的途径，也是提高政府的公共管理水平和服务能力的重要手段。一是加大政府财政对信息化基础设施的投入力度，构建覆盖农村社区的信息网络，推进农村社区信息化建设，实现社区管理网格化、信息传递扁平化和社区工作手段现代化。二是构建社区管理和服务综合信息平台，向广大居民提供全天候的系列化服务，同时，也可对相关服务情况进行反馈、监管和评估，不断促进社区服务质量的提高。三是组建相关数据库，实现社区实时信息流的动态获取和分析集成。

[1]陆益龙.农民中国——后乡土社会与新农村建设研究[M].北京：中国人民大学出版社，2010：340-341.

[2]延安市人民政府.延安市人民政府关于率先实现城乡统筹发展的实施意见[EB/OL].2013-07-29.http://www.yanan.gov.cn/info/1979/135920.htm.

[3]延安市统计局.2014年延安市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].2015-03-31.http://stjj.yanan.gov.cn/contents/149/2913.html.

[4]榆林市统计局.2014年榆林市国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].2015-03-10.http://www.yl.gov.cn/site/1/html//zwgk/0/1/26/10445.htm.

[5]李守经.农村社会学[M].北京：高等教育出版社，2000：212-213.

[6]同春芬，等.农村社区管理学[M].北京：知识产权出版社，2010：14-15.

[7]榆林市发展研究中心.榆林城乡统筹发展调研报告.2013-8-6.http://yldy.gov.cn/Newsshow.aspx?Id=2550&classId=399&ParentId=318.

[8]潘泽泉.行动中的社区建设[M].北京：中国人民大学出版社，2014：160-165.

[责任编辑 刘国荣]

C912.8

A

1004-9975(2015)04-0059-04

2015-06-21

陕西省教育厅2011年科研课题“陕北农村社区建设与治理模式研究”(11JK0031)

杨晓华(1974—)，男，陕西宜川人，延安大学马克思主义学院副教授。