司法改革二题：员额制与涨工资

◎汤维建

（汤维建，民革中央常委，中国人民大学法学院教授/责编 张栋）

员额制与涨工资是本轮司法改革的两个重要内容。员额制是司法人员分类管理中的核心内容，涨工资是司法保障制度中的核心内容。这两个内容又是关联在一起的：之所以实行员额制，其目的在于落实司法责任制和司法保障制，而涨工资则是建立在员额制的基础之上的，而不是普涨工资。员额制涉及人的资源的调整，涨工资则涉及物的资源的配置；前者是做减法，后者则是做加法，二者均属敏感性的 “动奶酪式”的改革，牵一发而动全身，不可不慎。本文拟就这两个题目作出探讨，对于员额制，重在揭示出实践中存在的有待协调和解决的问题；对于涨工资，则重在论证其必要性和正当性。

员额制改革

本次司法改革的重头戏之一就是员额制改革。所谓员额制改革，就是将人民法院和人民检察院的现存工作人员分为司法官 （法官和检察官）、司法辅助人员和司法行政人员，并按一定比例确定法官和检察官的总数和岗位。员额制是针对法官和检察官而言的，通过员额制改革，将现在具有审判员和检察员资格的人分为两种：一种是进入员额的法官和检察官，另一种是员额外的法官和检察官。进入员额的法官和检察官就是正式的法官和检察官，未进员额的法官和检察官，只能做司法辅助人员，他们协助法官和检察官办理案件。按照中央的统一规划，司法官、司法辅助人员和司法行政人员分别占中央政法编制总数的39%、46%和15%。中共中央深化改革领导小组于2015年9月15日第十六次会议上通过的 《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》所称的 “单独职务序列改革”，实即为员额制改革。这里且以法院为例加以探讨。

员额制改革的意义无需深论，要放权给法官独立办案，不可能放权给所有在法院的工作人员，而必须有所选择和限定，员额制就是一种选择和限定法官的方式。同样的道理，发生了冤假错案，也不可能追究所有法院工作人员的责任，而只能追究进入员额的、并切实办案的法官的责任。但是员额制改革有以下问题需要解决：

1.员额制按照什么标准确定？国家统一确定员额制为39%，这是从国家层面而言的。在各省内，39%的员额如何分配？首先它不是也不宜平均分配，而应有所区别。这里需要考虑两个倾斜：一是向基层倾斜，因为案件总量的80%都在中级法院以及基层法院，无疑，基层法院和中级法院应当多占员额比例；二是向案件量较为集中的地区倾斜，案件量的分布是不均衡的，员额理应向办案负担较重的法院倾斜。除案件量外，其他的因素，如GDP水平、人口量等等，是否应加考量，其所占比重如何？均应深加探讨。总的来说，员额总量在各省级区域内，在上下级法院之间、在不同区域的法院之间，是可加调整的，不宜搞一刀切。

2.如何对待未入员额的法官？现在已通过法定程序担任法官的审判人员，由于员额制的限制而不能入员额，那就成了员额外的法官。这样的法官在法律上还是不是真正的法官呢？如果说他们还是真正的法官，他们却失去了独立办案的权力，只能做审判辅助人员了；如果说他们不是真正的法官，则他们已经过人大任命为正式的审判员，现在是将他们罢免了呢，还是维持现状？罢免了，理由不足，与 《法官法》相冲突；不罢免，不伦不类。这是一个问题，需要解决。拿湖北为例，湖北现有审判职务人员8736人，占中央政法编制 （14274名）的61.20%，按39%的比例遴选，有3140名审判人员不能进入法官员额。这部分人员的安排和身份确定就是一个问题。

3.如何对待司法辅助人员和司法行政人员？司法辅助人员和司法行政人员都属于员额外的法院工作人员，他们的待遇保障应当如何考虑，目前尚待明确。这部分人也相当重要，尤其是审判辅助人员，他们协助法官办案，投入的工作量也很大；如果缺乏他们的协助，法官办案几乎是不可能的，尤其在案多人少的情况下更是如此。

4.哪些人可以进员额？从一些法院的人员结构来看，如果现在处在院庭长岗位上的人都要入员额，则员额几乎或大多被他们所挤占了，普通法官难以获得员额。现在处在院庭长位置上的官员，他们既是司法改革的对象，又是司法改革的具体操作者。在是否要入员额的问题上，他们显然具有优势的话语权，这对稀缺的员额配置而言，是否还能做到公平公正，难免存疑。即便是由具有外部特征的法官遴选委员会来从业务上挑选入额候选法官，但实际上，这些候选名额基本上还是由法院自己提出，因为遴选委员会中的成员，对该名单熟悉者，必定来自法院；对该名单不熟悉者，短期内实难判断。

5.员额应当分配给哪些部门？法院有业务部门，即民庭、行政审判庭、刑庭等等，也有综合部门，如研究室、案件管理部门等等。这些有限的员额是全部进业务部门，还是要同时考虑一些与业务关联较为紧密的综合部门？这些部门如果连研究室主任、案管办主任等等，都不是员额内的法官，则显然不利于这些部门的工作。在调研中，有一种观点认为，监察部门也应有员额法官，因为否则的话，他们很难发现法官在审判中的违法乱纪行为，因为这些行为往往与审判的专业性活动是相互渗透的。此外，执行员是否占员额？如果执行员也进员额，那现在原本就很紧张的员额更加匮乏；但如果不进员额，则执行员只能进司法辅助人员或司法行政人员的序列，这样是否有利于搞好执行工作，也是一个问题。

6.员额制与案多人少的矛盾如何解决？法院所面临的案多人少的矛盾日益尖锐，这一点在实行立案登记制后更加突出，但通过员额制改革，在第一线办案的法官不是增加了，而是减少了，这势必导致法官人均办案数量剧增，最后必然加剧案多人少的矛盾。为了解决这个矛盾，就需要通过司法改革的系统推进，大大提升司法效率，进一步建立健全多元化的纠纷化解机制。

7.员额法官是否固定不变？员额是相对稳定的，但入了员额并不意味着永远都是员额法官，对于员额法官应当定期考核，比如五年一考核，考核不合格的，应当退出员额，让符合条件者进员额。也就是说，员额是固定的，但谁能够入员额并占有员额，却并不是也不宜固定化的，应当实行员额考核制和流动制，从而保障优秀的法官能够顺利进入员额，构建员额的优胜劣汰机制。

8.员额法官的后备军或替补队员是哪些人？

司法辅助人员无疑是员额法官的后备军，因为他们一直协助和配合员额法官办案，站在司法办案的第一线，经过一定的时间，积累了经验和知识，理应在员额有空缺时优先考虑他们入额。值得探讨的是，司法行政人员是否有进员额的机会与可能？从理论上说，司法行政人员与法官和审判辅助人员是按不同的序列和条件、资质来选拔、使用和考核的，司法行政人员按照公务员序列进行管理，其晋升渠道有别于法官和审判辅助人员，他们只能按照行政级别来提拔和任用，不宜进入员额系列实行 “转岗”，否则不利于司法专业化和行政专业化的发展。但调研中也有反映，认为司法行政人员在办案水平上未必不如员额法官，如果他们要转岗，在符合条件的情况下，理应提供渠道和可能。这个问题尚需深入探讨。

9.员额制的基准数据如何确定？中央确定的员额制的基准数据是 “政法专项编制”，这个数据相对较小，在有的地区的法院显得不够用。因此，他们就想方设法扩大编制，包括事业编、雇员编、劳务派遣编等等，这些编制的人员的报酬待遇一般来自地方财政经费。各类编制合在一起，他们能够勉强应对各种办案需要。现在实行员额制，却只能在政法专项编制中按39%的比例确定法官员额，其结果办案法官的数量将大大减少；但如果将其他编制的人员也作为基准数的组成部分来对待，则实行员额制后所保留的法官将有所增加。这样做有两个好处：一是使员额法官的数量增加，减轻了案多人少的矛盾；二是现在已具有法官身份的人能够留在员额法官的岗位，不需要考虑他们在过渡期届满后的去留以及身份变更等问题，这样会减少改革的阻力和矛盾。

总而言之，员额制改革势在必行，但与之相伴随而来的诸问题需加注意和协调解决，否则会造成司法队伍的不稳定。

法官、检察官的工资制度改革

中共中央深化改革领导小组于2015年9月15日第十六次会议上通过了 《法官、检察官工资制度改革试点方案》，提出 “要突出法官、检察官职业特点，对法官、检察官队伍给予特殊政策”。对法官和检察官给予特殊的工资待遇，提升他们的生活条件，改善他们的生活环境，使他们能够摆脱为稻粱谋的后顾之忧，使他们能够过上较为体面和有尊严的生活，这是司法改革整个系统中的一个重要的、不可轻忽的环节，也是司法改革要达到的目标之一。之所以要在公务员队伍中，单独将法官和检察官率先提出来，赋予其较为丰厚的待遇，这是公共司法、深化法治的需要，是客观规律使然。具体而言，有这样几个 “之需”的理由。

1.这是司法去行政化改革之需。司法去行政化是司法改革所要达到的重要目标，通过司法去行政化，使司法机关逐渐摆脱与行政机关同构化或同质化的色彩，回归司法机关的应有属性，使司法官与行政官得以区别开来。这就要求在司法人员的队伍中，激励法官或检察官不要趋之若鹜地去挤行政官员和行政级别的独木桥，而要在司法业务上精益求精，使自己成为司法业务上的行家里手。这样就需要在工资待遇上向实际的司法者 （法官和检察官）倾斜，使他们将努力的着力点放在提升自己的司法业务水准上，放在业务职称晋级上，比如成为一级法官 （检察官）、二级法官 （检察官）、三级法官（检察官）等等，而不是当一个庭长或院长 （或厅长、检察长）。这样通过努力办案，同样甚至更加能够做出成就，以致虽属普通法官或检察官，无需做院长或检察长，就能通过薪级的增长，达到甚至超过院长或检察长的工资待遇。这样一来，司法去行政化的目标有望逐步实现。

2.这是实行司法责任制之需。司法责任制是基于法官和检察官独立办案的权限所产生的追究错案责任的制度，法官和检察官的独立办案权正在不断地强化，与之同时，法官和检察官的司法责任制也在不断深化，据此，法官、检察官对其所办案件，责任到人、责任到面、责任到底，司法责任的制度之网越织越密，司法人员的压力日益增大，司法职业的风险也不断增多。为了使司法责任制真正落实，就必须同时跟进司法保障制。否则，如果一方面司法压力越来越大，司法责任越来越重，而另一方面，司法待遇却原地踏步，司法保障依然脆弱，这样势必会导致司法改革在责、权、利三者上失衡，责大、权大，但利小，而利对于自然的人而言是较为实际的，这在制度设计上决不可忽略不计。因此，司法责任的加重也要求对司法人员增利益、改待遇、优条件，否则，司法的任务难以完成，司法责任也不能落实。

3.这是留住优秀司法人才之需。司法是一种高度复杂的劳动形态，它不仅需要丰富的法律知识和司法经验，同时还需要应对高强度办案压力的身体素质和心理素养，尤为重要的是它还需要有高尚的品德、无私的精神作为保障，可以说，司法人才毫无疑问应属社会之精英，而非一般常人所可胜任，这是由司法的性质所决定的，也是各国司法所呈现出的共性。无论是大陆法系国家实行职业法官审判制还是英美法系国家实行陪审团审判制，其对于法官精英化的要求原无二致。法官和检察官要经过专业的法科学习，要经过严格的司法考试，要经过师傅带徒弟式的长期实践和经验积累，当他们越过司法辅助人员的行列，跻身于司法人员的方阵充当名符其实的法官或检察官，此时已跨而立之年，甚至已年届中年，与同辈同学相比，他们沉积了更长时间，理应在工资待遇上有所反映。不仅如此，由于司法官员本身的优质性及其由此所导致的其广泛的可适用性，其职业选择的空间不仅宽阔，而且始终存在，在供求关系上，其属于供方市场，在司法的队伍中，他们一旦感觉到其自身价值的实现难以令人满意，他们就会选择用脚投票，弃司法职业而另就它职，比如做律师或者当公司顾问等等。这样一种职业流动的现实存在，为司法制度的设计者提出了一个绕不开的重大课题，这就是如何建构和不断完善留住优秀司法人才和稳定司法队伍的激励机制和动力机制。这种激励机制或动力机制是由综合因素构成的，需要在有形与无形、精神与物质、长久与眼下等多种制度维度中加以考虑和谋划，但现实的工资待遇是其中之要者，这是无需置疑的。从比较法的视野看，西方国家常见的情景是优秀的律师做法官，我国目前所呈现出的情景则恰好相反，是优秀的法官做律师。我国的这种由法官向律师大量流动的现象，需要通过制度的优化构建和资源的优化配置加以遏制和克服，使法官和检察官的职业成为法律人争相获得的香饽饽职业，使一岗难求，而且一旦获得，就十分珍惜，不想离开，甚至努力终身为之奋斗和献身。为此，就必须从现实出发，在法官和检察官的工资和其它待遇等配套制度上多下功夫，使之不成为留住优秀司法人才的制约性因素。

4.这是提升司法地位之需。司法地位是司法在社会中的地位，提升司法地位是司法改革的重要任务，只有提升了司法地位，才能充分发挥司法在化解矛盾、解决纠纷、维护秩序等方面的作用，才能使依法治国落到实处，因此，司法在一个国家中所处的地位和所发挥的实际作用，是衡量一个国家依法治国水平高低的重要尺度。提升司法地位需要通过司法改革综合治理，比如强化其职能、加强对其职业保障等等，其中提升司法人员的物质待遇和工资水平是不可或缺的一环。因为经济地位是构成司法在社会中的地位的重要衡量因素，很难设想，一个经济地位低的群体在社会视野的评估中会有崇高的社会地位。同时，法官和检察官的这种职业，他们作为个人还要体现司法的地位和形象，他们的生活不能拮据困窘，否则，且不说影响他们的身体健康和养老养小，就他们所呈现在世人面前的形象而言，也毫无尊荣感和优越感可言。一个看上去就使人油然产生同情感或怜悯心的人，怎么能够充当使人人都心向往之的法官或检察官呢？当事人或社会公众又如何放心他们去办理大案、要案呢？可见，从合理的收入分配制度而言，向法官、检察官稍作倾斜实有必要。因此问题便归结为，通过提升司法人员的经济地位和物质保障水平，是提升司法地位的虽非唯一但却极为重要的途径。

5.这是强化司法保障之需。本次司法改革主要包括四项内容，除人财物省级统管外，其他三项改革任务，包括司法人员分类管理、司法责任制和司法保障制，是紧密相关的三个方面。司法人员分类管理是为了将法官和检察官作为司法人员分离而出，使之与司法辅助人员和司法行政人员分别对待，从而强化其职权，加重其责任，同时提升其保障水平。司法保障和司法责任是司法人员分类管理或单独序列管理的两个翅膀，二者必须同时兼顾，不可顾此失彼。司法保障所包含的内容较为广泛，包括不经法定程序不得任意免职、不得任意变动岗位、任职时间较长等等，其中高薪制是重要组成部分。各国对司法人员均采用程度不等的高薪制，其原因固非偶然，前已多处述及。事实上，高薪制是其他司法保障制度的基础，缺乏高薪制，其他司法保障便失去或减逊其实际意义，司法保障制度是一个完整性的制度系统，需要各方面兼顾，同时推进。

6.这是适应法官和检察官高强度劳动之需。法官和检察官的工作是高度智力化的投入，他们所办理的案件，永远是新的 “第一案”，因为任何案件都不是重复出现的，他们对法官和检察官而言，都是一种起点意义上的挑战。这样一种工作的特性，决定他们不可能按部就班地重复流程地工作，而必须创造性地工作。尤其是，现在无论在法院还是在检察院，都程度不等地面临着案多人少的尖锐矛盾，他们要 “5+2”、 “白+黑”地办案工作，奋笔疾书，撰写司法文书，而且这些司法文书还要上网接受公众的检验，接受历史的检验，稍有错讹、瑕疵，在考核时就要受到负面评价，就要扣工资、免奖金，甚至要转岗、下岗、被免职。也正因如此，法官、检察官应当属于高收入职业群体。这是与马克思所言的劳动价值论完全符合的，也是职业分层的必然归属和应然体现。

7.这是改革和完善收入分配制度之需。目前，法官和检察官的工资待遇是根据 《公务员法》的规定加以确定的。 《法官法》第18条和 《检察官法》第21条将法官和检察官的级别都分为十二级，即最高人民法院院长为首席大法官，二至十二级法官分为大法官、高级法官、法官；最高人民检察院检察长为首席大检察官，二至十二级检察官分为大检察官、高级检察官、检察官。虽然法官和检察官都分为12个级别，但这些级别与工资待遇并不直接挂钩，与工资挂钩的是其科级、处级、局级等行政级别。这样就使法官和检察官和行政官员完全趋同。适用的法律相同，工资待遇趋同，其结果，法官和检察官便与普通公务员完全趋同，其司法职业的特殊属性未能体现出来。尤其是，法官和检察官的行政级别与其所承担的办案任务恰好呈倒挂状态，造成了办案越多所拿的工资越少的怪现象。我国目前有80%的案件在中级和基层司法机关，有80%的司法人员在中级和基层司法机关，中级和基层司法机关的法官和检察官职级低、待遇差、发展空间有限。这不利于体现其专业化的职业特点，不利于构筑其抵御职业风险的保障机制，不利于将优秀的司法人才稳定在办案第一线，也不利于保障案件的办案质量和提升法官与检察官的办案能力与水准，这与司法改革的总的走势与要求不相吻合。十八届三中全会在 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出要 “形成合理有序的收入分配格局”、 “健全资本、知识、技术、管理等由要素市场决定的报酬机制”，从而逐步形成橄榄型收入分配的新格局。法官和检察官的工资制度改革构成了我国整体的工资制度改革的重要组成部分，前者对后者有启迪和助推作用。

综上所述，员额制改革旨在精简司法官队伍，挑选出优秀的司法官，从而隆其地位，强化其独立的办案权力，从而实现对司法人员的分类化管理；而涨工资改革则是为了进一步完善我国的司法保障制度，改善司法官的生活待遇，使之更加安心于实际办案工作，确保优秀的司法人才不致流失。经过了员额制改革和司法人员工资制度改革，司法责任制的贯彻落实就具有了更加切实有力的、配套的制度保障，公正高效权威的司法目标便有望逐步获得实现。