社会组织在协商民主建设中的角色

◎沈瑞英

（沈瑞英，上海大学社会学院教授，博士研究生导师/责编 张栋）

推进协商民主广泛多层制度化发展是中国社会主义民主政治发展的一个重要主题。发展协商民主必然要求广泛的公众参与，只有能够吸纳广泛的公众意愿和利益表达，协商才是有效的，民主才是落实的。但公众参与必然需要规范的、组织化的参与方式，而这正是社会组织在协商民主发展过程中的角色和价值之所在。

一

社会组织发展是与公民社会理论联系在一起的，从洛克、黑格尔、哈贝马斯等到当代中国学者有多种理论，其研究核心是国家与社会关系模式。但不管国家与社会关系如何，公民均是社会的主体，是构筑法治社会的重要结构性支撑；而公民社会的核心要素是社会组织。具有一定组织力和动员力的社会组织是公民社会的主要载体，公民社会的发育、成熟是由社会组织发展程度来衡量与评判的。

社会公众要想体现出自身成长发展的积极主动力量，而不是沦为权力、资本的被动附庸，就必须以组织化的姿态在社会舞台上表现。故没有社会组织，没有组织化的有序公民参与就不会形成社会力。英国学者戈登·怀特关于 “公民社会”的界定广为学界所接受： “国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”而与戈登的观念相似的联合国社会发展研究所 （UNRISD）提出的指导性定义，是“公民社会”为 “一个多重的社会现象，个人和群体通过各种形式的协会和网络组织起来，以表达他们的观点和实现他们的利益”。

社会组织的概念有多种，如公民社会组织、非政府组织 （NGO）、民间组织、第三部门、志愿组织、非营利组织等等。近几十年社会组织的兴起与当代民主发展、治理（governance）理论的出现有着密切的关系。这一理论体现了在政府与市场失灵的形势下，人们探寻一种政府与市场、社会的有效合作以及超越公共性安排来实现集体利益追求的新路径。按照全球治理委员会对治理的定义即为： “治理是多种多样不同的个人、团体——公共的或个人的——处理其共同事物的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种相互冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动。”社会组织发展的重要性不仅与组织社会学、当代治理理论相匹配，同时其也得到政治发展理论强有力支持。如费希尔对政治发展的理论阐释为： “一种根据权力的创建与解散、在政府与公民社会内部或之间，交互性地进行公共决策和学习的过程。过程导致来自下面逐渐增加的个人和团体自治，以及来自上面的更多回应。”

因此，公民参与、社会资本与社会组织的健康发展是协商民主发展、政府管理创新的基本变量。社会组织的健康发展至少有以下四个重要方面的政治社会化意义。

一是作为公共利益或不同利益群体代表的社会组织，不仅有助于创建协商民主政治的制度基础和协调、平衡各种权益，有助于成为解决社会矛盾与问题的多元力量，而且有利于自上而下与自下而上关系平衡的纵向民主发展，能为社会提供新的公共空间。

二是社会组织与政府互动、协商与合作关系，有助于社会公共管理的改革与创新。有助于政府向法治政府、责任政府、服务政府的转型，有助于扩大与增强政府合法性和执政有效性。

三是社会组织健康和成熟的发展，有利于推动社会管理体制趋向健全与完善，这不仅能更好地利用各种社会资源，能更好地发挥其公益性、互益性、志愿性的功能与作用，为环境保护、权益保护、慈善救济、福利保障、经济中介、社区建设等领域提供服务与支持，而且有利于缓解社会矛盾，扩展社会信任与公平，维护社会秩序稳定。能使社会形成共识，使社会和谐发展。

四是在公民社会组织对全球治理的参与背景下，社会组织有利于为特殊利益代言，可避免国家利益在国际决策过程中的失语。当年法国人托克维尔在美国考察时，发现美国民主法治发展较成熟的一个重要原因，即是社会组织较多和公民具有组织各类协会的艺术与能力。这一经验值得我们在发展协商民主过程中思考和借鉴。

二

“使民主政治成为可能的文明品质只有在公民社会的团体 （association）网络中才能 ‘习得’。”社会组织功能的实质，实际上就是凝聚与整合分散无序的个体力量，使公民组织化参与，有效表达利益和享有政治权利与自由的过程。其组织效应与作用能够防止 “后单位时代”社会原子化、 “一盘散沙”现象，以及能够改变个体民众面对强势权力和资本，缺乏保护自身利益的能力而进行非理性抗争的状况。这种组织化参与有利于社会张力的释放，有利于公民性和公众群体意识的养成，有助于提高公众有序参与政治过程的能力，有助于执政党、政府与社会之间形成制度化政治沟通与有效政治整合。当前中国，传统文化与国民性格对公共空间还比较陌生。国家权力过度扩展，挤压着社会组织发展空间。社会组织面临的主要挑战是其与执政党和政府的关系，以及 “社会恐惧症”对主体性社会发展的限制、对社会自主性的怀疑；主要困境是缺乏制度资源而难以有发展空间。由于政府习惯适应传统的一统性或一元性的行政管理方式，而警惕和排斥自发性和多元性的社会力量。因此，当前协商民主发展、社会体制改革在 “有效政府、有序社会”的原则下，应具有 “制度包容性”：

首先，应构建政府主导、多元参与的 “合作共强”的社会管理模式。社会建设是一个系统工程，尤其是当前风险社会背景下的社会变迁与转型，没有政府的作用是不可想象的。这不仅是这种具有 “引进”特点的社会组织形式，因缺乏资金、技术、人才与资源等，而必须得到政府扶持，并且其 “本土化”的转型必须在政府引导下适应中国国情和跨越西方模式。然而我们也应认识到社会组织发展状况也是政府变革的推手；政府应改变 “搞定就是稳定，摆平就是水平”的观念，必须由全能政府向有限政府、服务政府转型，以创新思维构建以社会权利为导向的社会管理体制。政府可以向社会组织购买服务，实现由“政府单独治理”向 “社会共同治理”转变，切实贯彻落实党中央不断强调的加强社会建设，“形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。

其次，必须建立社会组织发展的法治化、制度化渠道。马克思早就指出：法典就是人民自由的圣经。建立法治化、制度化渠道，就是要健全促进社会组织发展的体制、制度和机制，在法律上明确社会组织在公共服务体制中的地位和作用。政府应在转型中，将一些 “微观层面”的社会性、服务型和公益性的公共服务职能转移给社会组织，并通过购买服务去积极推动其发挥社会作用。

第三，当前社会体制改革应以 “政社分开”、政府与中介分开为重点。但政府与社会组织的关系不是分立与对抗，而应是正和博弈的合作互补的关系，应在表达、参与、沟通、对话的协商民主政治中共生共强，从而积极推进社会组织健康、成熟发展。这也是贯彻落实以习近平总书记为首的中共中央，坚持和发展中国特色社会主义，紧紧围绕全面建成小康社会，全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略总目标的重要方面，是最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的必由之路。

其四，应从思想观念上深化认识，从制度上推动多元社会组织发展，释放社会活力，不仅是赋予社会公众应有的权利与尊严，而且是重塑社会价值观和健全与完善社会管理、促使社会组织有序开展协商、服务社会的一个重要战略。

其五，政府应关注与引导网络社群发展方向。当前在互联网时代， “网络社群”发展迅猛。一个社会的诉求与张力，未必会以权力意志为转移，但却必定会以时代的方式表达与释放。而力量更强大、话语更有效的网络社群 （以微信、QQ群和SNS社交网站等为主要形式），从某种意义上来说，也可谓是一种虚拟的准社会组织。在网络社群，成员之间的关系往往以现实社会中的关系为基础。社群成员在组织上具有相对紧密的优势，这成为公共信息传播的新通道。在未来突发事件或群体事件中，网络社群将是一种社会影响力极强的传播工具。因此，网络社群发展方向应引起政府的关注与引导。

三

当前我国正处于创新驱动、转型发展的时期，社会资本应是协商民主发展、政府创新的一种基本变量，社会组织应是政府维护和巩固执政地位的重要执政资源。然而当下中国的社会矛盾与冲突，不仅仅是政策、制度不到位的问题，而且同公众往往处于 “被管理者”角色，在社会管理体系中的地位和权责利的不对等相关联。因此，社会组织发展未充分发育发展，社会矛盾难以应对，且所有的矛盾往往都会集中在政府身上。在当前社会转型期，我们面临的社会管理和建设方面的挑战既广泛又严峻。如何正确处理社会发展中的秩序稳定、成本代价和公民权利这三个主要问题，已是当务之重。

发展协商民主，执政党与政府的职责应是积极深入推进以社会权利发展为导向的社会管理体制创新，扶持与培育社会组织与团体，发掘与培养其对社会发展的积极作用与功能。而各种反映多元利益和社会价值的社团与政府、市场、社区治理基本主体的多元合作，这既是政府获得民众认同、信任与支持的支撑力量，也是社会发育、社会资本创造和公民文化价值内涵的提炼，有利于公众的政治参与能力培养与组织化程度的提升，是构建中国协商民主政治、法治社会的必由之路。