国家治理现代化原则下的中国出版人才发展指标体系构建

□文│夏晓勤

国家治理现代化原则下的中国出版人才发展指标体系构建

□文│夏晓勤

2013年11月，党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列入全面深化改革总目标，本文认为新闻出版行业繁荣发展和全国干部人才队伍发展对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。由此进一步讨论了建立中国出版人才发展指标体系的必要性和原则，并设计了初步的指标体系，为促进中国出版人才队伍发展作一探索。

国家治理现代化 出版 人才发展 指标体系

党的十八届三中全会将“国家治理”一词纳入权威的体制话语，掀起了研究国家治理现代化理论的高潮。国内有高校成立了国家治理研究院，举办了全国性的国家治理体系和治理能力建设高峰论坛，有刊物设立了国家治理专栏，多位学者讨论了国家治理现代化的目标、必要性、基础、保障、可行性、路径与方法、进程衡量等问题。俞可平、戴长征、许耀桐、李军鹏等学者从各自的角度对国家治理体系和治理能力作出了不同的界定，各有道理。习近平总书记在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中对国家治理体系和治理能力作了权威的界定：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”

一、国家治理现代化视角下的中国新闻出版行业和干部人才队伍建设

新闻出版行业的繁荣发展是整个国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和依靠。“治理理论的主要创始人之一罗西瑙指出，治理是相对于政府统治而言的，是指一种由共同目标和多元主体支持的活动与过程，这种活动与过程未必由政府来实施，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理比统治的内涵更丰富，既可以由政府主导，也可以由非政府力量驱动和参与；既可以包括正式的机制，也可以包括非正式、非政府的机制”。[1]党和政府主导的国家治理，既不是传统的统治，也不是无政府主义的社会自由发展，也不是西方治理理论者认为的具有去政府化倾向的治理，而是借鉴西方治理理论的科学内容，针对我国转型社会现代化进程的实际情况，在党和政府的主导下，以社会大众认同的“共同目标”的构建为基础，以“多元主体”参与支持为手段，以共同遵守显性、隐性的制度为约束，强调社会协商机制的构建和加强，逐步建立有序的政治参与和良性的政治互动，完善国家宏观调控政策的决策体制，调整政府干预和市场运行之间的关系，进一步形成全党全国各族人民自觉参与、共同努力实现现代化的生动局面。正如党的十八届三中全会提出的“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。在这一过程中，新闻出版行业承担着宣传社会主义核心价值体系，弘扬中华优秀文化，筑牢全党全国各族人民共同奋斗的思想基础的历史使命。在这一过程中，新闻出版行业还要注重及时宣传国家治理体系和治理能力现代化的阶段性成果，既要宣传好的显性制度，也要引导隐性制度的形成和发展。当然，中国新闻出版业自身也要在有关部门的主导下，注重构建本行业的核心价值观，完善本行业的制度体系，建设优秀行业文化（包括隐性制度），充分发挥产学研各界积极性。

干部人才队伍建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和依靠。从组成上看，国家治理体系必然要由各方面的干部和人才组成，国家治理能力也必然要落实到干部和人才的能力上来。从国家治理的过程看，干部人才队伍建设是党和政府发挥主导作用的基本依靠，是构建“共同目标”和显性、隐性制度的主要力量，是参与支持国家治理“多元主体”的主要组成部分。因此，加强干部人才队伍建设，不断提高干部人才工作水平，不断提高干部人才建设现代化国家的能力，必然推动并伴随国家治理体系和治理能力现代化全过程。

二、建立中国出版人才发展指标体系的必要性

中国出版人才发展指标体系的定义和功能：从性质上说，是从客观和主观两方面对中国出版人才的各种基本状况的性质和数量所作的综合反映，有助于人们了解中国出版人才的发展情况，是国家有关部门进行相关评估的重要依据和尺度；从形式上说，是以数量的形式表现的中国出版人才统计数据；从结构上说，由反映中国出版人才队伍主要特征的各部分组成；从功能上说，根据连续时间的数据序列，可以评价中国出版人才队伍已经发生的变化，预测未来的发展状况，为国家制定相关政策，改进人才管理服务，提供依据和支撑。为此，其本质上是期望实现对中国出版人才发展过程、政策项目及其改进的一种理性控制，其理论假设和方法基础是人类可以在不远的将来实现对社会秩序的宏观评估、预测未来以及将社会过程置于可控状态。建立中国出版人才发展指标体系的意义主要有以下几点。

一是推动新闻出版行业治理体系和治理能力现代化的重要手段。20世纪50年代在美国逐步兴起了关于社会指标及其构建研究的社会指标运动，虽然70年代后期逐步淡化，但并不意味着社会指标构建及应用的衰落，有学者认为“对西方先行者经验的借鉴和教训的反思与吸取都极为重要，在当下中国亦是如此”。[2]国务院出版行政部门对指标体系研究高度重视，近年来先后将我国新闻出版业区域发展综合指数体系设计和应用研究、新闻出版公共服务的评价指标体系及绩效考核办法研究、中国新闻出版业国际竞争力与影响力评价指标体系研究等确定为省部级重点课题。中国出版人才发展指标体系描述现实、影响政策的功能决定了其是推动新闻出版行业治理体系和治理能力现代化的有效工具。同时，按照西方的社会指标理论，通过指标体系的构建和实施，有利于调动各界的参与和支持，有利于形成共同的价值目标，有利于通过指标体系这种非政府强制性力量达到行业（社会）的和谐发展。

二是建立分类管理、依法管理干部人事工作体制的重要基础。干部人事制度改革贯穿我国改革开放全过程。20世纪90年代，人事制度改革的总体思路是：建立健全与社会主义市场经济体制相配套的人事管理体制, 即建立健全分类管理的人事制度, 科学合理的工资分配制度, 多层次的社会保险制度和宏观人事管理体系、人才市场体系和人事法规体系, 概括地说就是建立“三个制度”“三个体系”。[3]2000 年中央印发了《深化干部人事制度改革纲要》，经过10 年努力，《改革纲要》提出的任务基本完成，其后中央印发《2010-2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》。这十几年来，党政领导干部选拔任用工作条例、国家公务员法、劳动合同法、事业单位人事管理条例等相继颁布。总体看，我国干部人事制度改革始终遵循分类管理、依法管理等基本原则，注重对不同类别的干部人才实行不同的管理办法，在实践中不断创新和完善相关制度。建立中国出版人才发展指标体系并开展相关评估，有利于建立分类管理、依法管理的出版业干部人事工作体制。

三是中国出版人才队伍健康、科学发展的现实要求。随着人力资源是第一资源，人才是核心竞争力等理论的提出，如何综合测度某国、某地区（行业）的人力资源发展水平，成为人们关注的热点问题。1990 年，联合国开发计划署选用出生预期寿命、成人识字率、综合入学率以及人均国内生产总值（GDP）这四个指标综合计算，度量一国或地区的人文发展状况即人类发展指数，目前得到了广泛的使用。2000年4月瑞士国际管理发展学院发布《世界竞争力年鉴》，包含了国家经济实力、国际化、政府管理、金融体系、基础设施、企业管理、科学技术、国民素质等八大影响国家竞争力的要素，2002年桂昭明在对其290个评价指标逐一进行分析之后，从中选择出52个指标，并补充以中国特色的两个指标之后，形成了学界公认的中国人才国际竞争力指标体系。目前，国家尚未建立出版人才专项统计制度和相应的统计指标体系。国务院出版行政管理部门2011年5月颁布的《新闻出版业“十二五”时期人才发展规划》，不同于《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》提出人才总体发展的6个定量目标，其对出版人才总体发展未提出总体定量目标，仅对规模、素质（含结构）、工作机制等提出了定性的目标，在具体工作任务的安排上提出了一系列数字，但均为个别类型（或层次）人才的数量，如高层次人才数量、高技能人才数量、急需紧缺专业人才数量等。对中国出版人才队伍的全面了解，只能局限于行业年度统计中对直接从业人数唯一指标的统计和数年一次的不定期专项调研，前者只统计了直接从业人员总量且未能包括出版业目前发展最快的数字出版产业，无法对人才队伍结构、素质、作用等进行全面深入的了解。后者数年方可能开展一次，周期较长，并且每次的调查统计方法和指标等存在较大差异，无法进行纵向比较，其结果的使用具有很大的局限性。建立中国出版人才发展指标体系，包括建立完善相关统计制度，将为定期地全面了解掌握中国出版人才队伍发展现状，查找发展中的问题，预测发展趋势等，提供基础和依据。

三、建立中国出版人才发展指标体系的原则

指标体系的建立一般要遵循全面性、科学性、层次性、独立性（非冗余性）、可行性、定性与定量相结合、稳定性等原则，有学者根据具体研究要求，提出了全面与重点相结合、理论与实用相结合、定性与定量相结合、动态与静态相结合四条原则，总体上并未超出前面的各原则。基于新闻出版行业的特殊属性，中国出版人才发展指标体系的建立还应当遵循政治性原则和国家治理现代化原则。

所谓政治性原则，一是指标体系本身具有政治性。按照社会指标理论，指标体系的功能决定了其具有政治性。史特斯 （Staats）认为，社会指标 （运动）关注社会统计和社会理论的发展及其在公共管理和决策制定中的运用，对美国联邦政府体系的运转关系重大。[4]二是人才工作具有政治性，出版人才工作更具有政治性。党的十五大、十六大、十七大、十八大报告，均对人才及人才工作高度重视。2003年中央成立人才工作协调小组，同年底，中央召开全国人才工作会议，出台了《中共中央 国务院关于进一步加强人才工作的决定》，提出了实施人才强国战略。党的十七大通过的党章修正案，将人才强国战略写入了党章。2010年颁布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》提出了到2020年我国要确立国家人才竞争的比较优势，进入世界人才强国行列的宏伟战略目标，这是全党、全国（包括各行业）共同的目标和任务。从人才是第一资源的角度说，人才工作是当今我国最大的政治，出版工作关系文化传承和意识形态稳定，其人才工作更加具有很强的政治性。

所谓国家治理现代化原则，是指推动中国出版人才队伍发展，既要防止计划经济时代的政府包办，也要防止在出版业的转型期对人才工作彻底放手，既要充分发挥党和政府的主导作用，也要充分调动社会各界积极参与。要以指标体系的建立、运用为桥梁纽带，使党和政府、社团组织、有关单位和个人及时参与中国出版人才队伍发展评估，了解有关因素的发展变化情况，为了共同的价值追求，实现良性互动。党和政府可以及时制定相应的政策措施，发挥本指标体系的引导作用，促进有关各界参与推动中国出版人才队伍发展，比党和政府直接发号施令效果更好。

四、中国出版人才发展指标体系设计

通过对社会指标理论、治理理论、国家治理现代化理论、人力资本理论、人才学理论、干部人事制度改革理论等相关理论的梳理，并对有关文献提出的近260个指标进行分析取舍，结合中国出版人才队伍和人才工作的实际情况，通过对来自政府部门、教学科研单位和出版发行印刷单位十余位专家的访谈和两轮问卷调查，本文提出初步的中国出版人才发展指标体系（表1）：

需要指出的是，这一指标体系是初步的，其确定和运用需要政府部门组织更多的、更广泛的专家进行深入论证，各指标权重的确定需要运用层次分析法作进一步的修订。本指标体系的构建只是推进国家和新闻出版业治理体系和治理能力现代化的尝试之一，其效果的显现需要长期的过程，并且不可能以此解决中国出版人才队伍发展的全部问题。

表1 中国出版人才发展指标体系

（作者单位：南京大学公共管理学院）

注释：

[1]陈明明.治理现代化的中国意蕴（关于国家治理现代化的讨论）[J].新华文摘，2014（13）

[2]彭宗超，李贺楼.社会指标运动源起、评价及启示[J].南京社会科学，2013（6）

[3]李玉琪，郝银.我国人事制度改革现状与发展趋势[J].行政人事管理，1995（8）

[4]彭宗超，李贺楼.社会指标运动源起、评价及启示[J].南京社会科学，2013（6）。转引自：Staats，Elmer B．，Social Indicators and Congressional Needs for Information，Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol．435，America in the Seventies: Some Social Indicators ( Jan．，1978)

[5]夏晓勤.加强出版业总编辑队伍建设的若干思考[J].中国出版，2014（5）