中国式家庭农场发展:战略意图、实际偏差与矫正路径——对中部地区某县的调查分析<br/>

中国式家庭农场发展:战略意图、实际偏差与矫正路径——对中部地区某县的调查分析

2015-12-02谢先雄易朝辉

江西社会科学 2015年1期

■兰勇谢先雄易朝辉

我国发展家庭农场概念最早见于2008 年十七届三中全会文件《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。2013 年中央一号文件在高度关注我国粮食安全的背景下，正式提出要鼓励和支持家庭农场发展[1]，引导和支持承包土地向家庭农场等新型农业经营主体流转，发展多种形式的适度规模经营。在中央政府鼓励和地方政府推动下，家庭农场的发展如雨后春笋，涌现了浙江宁波、上海松江、吉林延边等一批典型模式。与此同时，诸多学者也开始对关于家庭农场的不同问题进行探索，主要集中在家庭农场形成的影响因素与动力机制[2-6]、家庭农场适度规模经营[7-10]、家庭农场发展的现实困境[11-14]、金融支持[15]、社会化服务体系[16]、绩效评价[17]、资格界定[18]等方面。然而，他们对中央鼓励家庭农场发展的战略意图及其在全国各地实施的现实状况却缺乏系统提炼和实地调研。在此背景下，本文试图进一步阐明中央政府鼓励家庭农场发展的战略意图，并基于中部地区某县的深度调研，分析其在实践中存在的偏差及原因，提出矫正家庭农场发展实际偏差的路径与对策，为促进中国式家庭农场可持续发展的政策制定提供参考。

一、鼓励家庭农场发展的战略意图及构成要件

发展家庭农场是在工业化、城镇化深入推进的大背景下，为应对农业兼业化、农村空心化、农民老龄化现象，切实解决谁来种地、怎样种地等关系未来农业及经济社会发展的战略问题而提出的重大举措。具体来讲，发展家庭农场应重点着眼三个战略性问题的解决:一是要提升农民种田意愿，确保粮食安全，让全国人民吃饱;二是要引导农民根据市场需求科学种田，从源头上解决食品安全和环境污染问题，让全国人民吃好;三是在人多地少的条件下，尽可能通过规模经营、技术进步和政府补贴等方式，确保种田能手们靠种田不但能生存，还能体面地生活。解决三个问题的关键，是要通过家庭农场的发展来推进农业生产规模化、市场化、专业化和集约化水平的不断提升。

为了实现既定的战略意图，中央政府对家庭农场的形成和发展先后提出各种期待和要求，农业部专门下发了《关于促进家庭农场发展的指导意见》(农经发〔2014〕1 号)，经过系统梳理和归纳，其核心要件主要体现在以下几个方面。

一是农场主应是现代职业农民。这是解决谁来种地问题的关键。经营主首先要是农民。当前阶段，人多地少的格局决定了让农民而不是工商业者来经营家庭农场，这既是保护农民利益又是确保农业土地精耕细作的重要前提。同时，家庭农场与传统农户经营的一个重要区别在于经营者已成为完整意义上的市场主体，必须具有高度的社会责任感和现代观念，不仅有文化、懂技术、会经营，还要求其行为对生态、环境、社会和后人承担责任[19]，这就对经营主的职业素养和能力提出了更高要求。

二是以家庭成员为主要劳动力。这是解决谁来种地问题的重要方面。耕地的稀缺性和农业人口城市化的渐进性，共同决定了未来很长一段时期我国农业经营最理想的微观主体是小而精的家庭农场，而不是粗放的公司化大农场。精细化的家庭农场既实现了一定程度的规模经营，又保留了农户家庭经营的内核，既契合经济社会发展的阶段性特征，又符合农业生产的基本性质和特点，是农户家庭承包经营的现代升级版。精细化家庭农场要求以家庭成员为主要劳动力，不雇工或在农忙季节少雇工，家庭农场主既是家庭农场的经营者又是决策者，这是家庭农场区别于农业工商企业和资本家庭农场的根本标志。

三是经营种类以粮食种植为主。这是解决国家粮食安全问题的关键。农业部在指导意见中明确指出，发展家庭农场要紧紧围绕提高农业综合生产能力、促进粮食生产、农业增效和农民增收来展开，要重点鼓励和扶持家庭农场发展粮食规模化生产。由此可见，提升农民种粮积极性和确保国家粮食安全是中央政府鼓励发展家庭农场的核心战略意图。在实践中，地方政府要重点支持粮食种植家庭农场的发展，同时要确保家庭农场的耕地主要用于种植粮食而非其他用途。

四是实现适度规模经营并具有较高的机械化水平。这是解决怎么种地问题的关键。家庭农场的适度规模经营，就是在一定的自然、经济和技术条件下，在一定规模土地上投入现代农业生产要素，实现生产要素优化配置和农业生产的集约化、机械化，保障土地产出率和劳动生产率的提高。同时，家庭农场的适度规模经营实现了农业生产关系与生产力发展之间保持动态适应与协调的关系。由于家庭仍旧是经营主体，受资源动员能力、经营管理能力和风险防范能力的限制，我国家庭农场经营规模必须处在可控的范围内，不能太少也不能太多，应表现出适度规模性。

五是家庭收入以农业为主并达到一定水平。这是解决怎么种地问题的重要保障。为改变农业兼业化现状，推动农业的可持续发展，家庭农场主应专门从事农业，进行农业种养专业化、规模化、机械化生产，这就要求必须保障家庭农场仅靠农业就能获得较高的收入水平(至少能与非农务工相媲美)。只有具备较高的收入水平，家庭农场才能真正成为一种体面的职业，农民才更愿意长久地从事农业，从而避免由于农业收入水平低而转向非农就业。

二、家庭农场发展实践中存在的实际偏差

本文以中部地区某县家庭农场为样本进行实地调查，分析了家庭农场发展实践存在的现实偏差。某县在上级政府的引导与支持下，于2013 年10 月正式开始注册，家庭农场呈快速发展趋势，截至2014 年7 月底共注册了106 家。根据实地调查，发现当地家庭农场的发展存在以下几个方面的问题与偏差。

(一)经营者职业素质偏低，称不上现代职业农民

家庭农场是新型职业农民的载体，同时培育新型职业农民也是发展家庭农场的要求。所谓新型职业农民，是指有文化、懂技术、会经营、善管理、能创业的新型农民[20]。然而，对某县20 个代表性家庭农场的调研数据显示，家庭农场经营者的文化素质整体较低(见表1)。在20个农场主中，初中及初中以下学历的13 人，占总数的65%;高中或中专学历的4 人，占总数的20%;大专及以上学历的仅3 人，占总数的15%;接受过系统农业职业技术教育的仅2 人。此外，在20 个农场主中，资深农民仅占30%，其他均为创业大学生、市民和长期在外打工的返乡农民工。尽管这部分农场主具有较强的市场洞察力和接受新事物的能力，但相关农业知识和技能严重不足。较低的文化程度和农业经验与相关技能的缺乏，使他们与现代新型职业农民的要求差距较大。

表1 某县20个农场主受教育程度

(二)劳动力来源结构失衡，雇工比例过高

家庭成员作为主要劳动力，既是区别于靠雇佣劳动力从事生产经营的农业企业的核心要素，也是坚持和完善我国农村基本经营制度，保证家庭经营主体性的必要条件。调研结果显示，劳动力来源结构严重失衡，对家庭农场的精耕细作水平带来负面影响。从整体上看，20 个家庭农场家庭实际劳动人口59 人，总雇工123 人(其中常年雇工59 人，季节性临时雇工64 人)，雇工人数是家庭劳动人数的2 倍多，即使是常年雇工人数也已经等同于家庭劳动人数;从结构上看，有60%(12 家)的家庭农场常年雇工劳动力超过家庭实际劳动力，若将季节性临时雇工计算在内，雇工比例将更大，这些家庭农场实际上已成为雇工制农场或公司制农场。

(三)“弃粮从经”倾向严重，“非粮化”现象显著

从某县相关部门掌握的60 个家庭农场的统计数据来看，“弃粮从经”倾向严重，“非粮化”现象显著。从经营种类看，其中仅3 家全部种植粮食作物，占比5%;14 家兼种粮食，占比23.33%;其余43 家全部经营经济作物，占比71.67%(见表2)。

表2 某县60个家庭农场经营种类分布情况

从实地调研的20 个家庭农场来看，“非粮化”趋势更为严重。家庭农场经营总规模为5735.11 亩，平均经营规模为286.76 亩。种植粮食作物的共有4 家，种植总面积为304.61 亩，占总经营面积的5.31%，其中全部经营粮食作物的仅有1 家，种植面积为114.61 亩，占总经营面积的2%;种植经济作物的16 家，经营面积为5430.5 亩，占总经营面积的比例高达94.69%。严重的非农化倾向，使家庭农场的发展背离了国家鼓励和扶持农户发展粮食规模化生产、提高粮食产量的初衷，这会对保障国家粮食安全构成挑战。

(四)经营规模小，且差异明显

调查数据显示，20 个家庭农场经营规模总体适度，平均规模为156 亩，但也存在差异过大的问题。一是养殖类家庭农场经营面积太小，都不超过100 亩;二是综合类家庭农场经营面积过大，有2 家在200～500 亩，2家在500 亩以上。(见表3)

(五)家庭收入以农业为主，但低于当地城镇居民

从调查数据看，除少数家庭农场收入来源于休闲娱乐餐饮及兼业外，绝大部分收入来源于农业经营。但令人担忧的是，家庭农场2013年人均可支配收入水平(27 680元)虽然高于全县农村居民人均可支配收入(20 786元)，但较之当地城镇居民人均可支配收入水平(30 548元)仍有较大差距。不同经营种类的家庭农场收入也明显不同。全部经营粮食作物的家庭农场人均可支配收入最低(12 480元)，若剔除国家粮食种植补贴，收入将更低;全部经营经济作物的家庭农场人均可支配收入水平最高(29 761元);而粮食与经济作物兼营的家庭农场人均可支配收入则处于中间水平(21 650元)。这恰好符合农民种粮不赚钱，而趋向于经营经济作物的事实。

表3 某县20个不同经营种类家庭农场规模状况

三、家庭农场发展产生实际偏差的原因分析

(一)地方政府认识不到位，盲目追求数量增长

2013 年中央一号文件大力倡导发展家庭农场以后，各地发展家庭农场的积极性很高，全国范围内注册的家庭农场数目迅猛增长。然而，地方政府在认识到家庭农场对于改善农业发展微观基础，推进农业现代化具有重要战略价值的同时，并没有充分认识到我国城镇化和农业人口非农转移的渐进性决定了家庭农场只能是渐进式和区域递进式发展，而不能搞大跃进。据全国各地新闻报道和各种调研总结材料来看，一些地方政府并未统筹考虑当地实际，而是将家庭农场发展视为一项政治任务，纳入政绩目标考核机制，盲目推行数量和规模增长，使家庭农场发展步入误区，偏离健康发展轨道。同时，地方政府的鼓动和引导也使一些农户的心理预期得到膨胀。部分农户之所以兴办家庭农场，目的就是等待中央和地方政府的政策优惠和各种补贴。农户的非理性预期在这次家庭农场发展的热潮中，起到了推波助澜的作用。

(二)法律界定不明确，缺乏具体标准和配套政策

虽然不少学者对家庭农场的内涵进行了探讨，但并没有达成统一共识。内涵界定的不一致，必然导致对家庭农场主体性质、认定标准和配套支持政策理解的混乱。虽然农业部下发了关于家庭农场发展的指导意见，对家庭农场的特征进行了总体描述，对全国家庭农场的发展提供了指导，但全国各地对家庭农场的认定标准并不一致，一些地方甚至模糊不清。比如，有的对家庭农场主的身份和职业能力并未作出明确要求，有的家庭农场认定对雇工人数没有限制，有的对家庭农场规模没有上限要求，有的对收入来源结构没有要求，等等。除极少数地区之外，绝大部分地方政府在财政、税收、补贴、用地、金融、保险等方面如何支持家庭农场发展，并没有建立明确的政策体系。因此，制度供给的严重不足导致全国各地家庭农场“乱象丛生”，发展实践与战略意图存在严重偏差。

(三)生产要素市场不成熟，经营成本大幅上升

不成熟的要素市场，是家庭农场生产成本大幅上升、收入水平难以提高的重要原因。脱胎于细碎分块的家庭联产承包责任制，家庭农场在缺乏土地流转机制的前提下要实现土地规模集中，生产成本较之传统农户大大增加。调查发现，农场主要流转一定规模的土地非常困难，通常要跟几十户农户单独谈判，单独签订流转合同。而且，许多外出打工的农民对土地仍然具有强依赖性，要么不愿意流转出去，要么流转期限只有3～5 年，要么流转出去后随时毁约索回土地。即使流转到手的土地也是零散不成片的，通常要耗费大量人力物力进行整修才适合机械化生产。劳动力市场的分割也会导致家庭农场生产成本增加。例如，在地处城郊的某镇，临时雇工日均价达到250 元(而偏远一点的附近镇却只有150元)，这种雇工如果用来种植传统作物必然导致亏损。

(四)社会化服务体系不完善，专业化水平难以提升

虽然是传统农户的升级版，但单个家庭资源和能力的有限性决定了家庭农场仍然具有天然弱质性。这种弱质性决定了必须借助完善的社会化服务体系，家庭农场才能真正推进农业经营的规模化、集约化、专业化和市场化。现实状况是，我国农业社会化服务体系整体水平不高，地区之间发展极不平衡，阻碍了家庭农场的健康发展。调查也发现，某县家庭农场与其他经济和社会组织间的合作范围偏小、合作程度偏低。这种状况强化了家庭农场专业化、市场化水平的低位徘徊，是农场收入水平难以提升的关键原因。比如，为了提升生产的机械化程度，当地家庭农场完全靠自己来购买，不仅花费不菲还极易造成资源浪费。

四、矫正家庭农场发展实际偏差的有效路径

家庭农场的形成和发展，是政府推动和农民自发性耦合的结果[2]。尤其是在家庭农场成长发育的初期阶段，中央政府的战略意图及配套举措能否在全国各地得到因地制宜的有效实施，是家庭农场能否可持续发展的关键。即使在实施过程中存在一定偏差，但如果能及时采取有效举措予以矫正，也能使其发展回归到健康的轨道。

(一)科学界定注册认证标准，为家庭农场形成把好入口关

家庭农场概念的科学界定，是明确认定标准、完善登记办法与制定扶持政策的前提。明确的认定标准、完善的登记办法与健全的扶持政策，既是明确家庭农场发展定位的基础，也是家庭农场健康、规范、快速发展的重要条件。各地政府应在切实领会中央鼓励家庭农场发展战略意图的前提下，严格按照关于家庭农场发展指导意见的要求，在依据自身区域经济特点与产业特征的基础上，进一步将家庭农场认定标准和登记办法具体化和清晰化，进一步增强扶持政策的精准性和指向性，并因地制宜地抓好贯彻落实工作。

(二)大力培养新型职业农民，为家庭农场发展提供人才支撑

家庭农场是现代农业企业的雏形，它的产生和成长对家庭成员尤其是家庭农场主的生产技术、市场开拓、品牌建设、经营管理等方面提出了更高要求。返乡农民工和当地种养能手中确实有一些具有开拓精神和经营头脑的农民，但他们整体上素质不高、文化程度较低、年龄偏大、创新意识不强，离现代职业农民的要求还有较大差距。这就要求政府必须认识到现代职业农民培育的重要性和迫切性，从制度和机制设计上将职业农民的选拔、培训、认证、项目支持和绩效考核结合起来，全方位扶持和打造一批有知识和能力、愿意把农业作为终身职业的高素质职业农民，为现代家庭农场的健康发展提供人才支撑。

(三)切实完善土地流转机制，为家庭农场稳定经营提供基本保障

农业人口向城市非农产业的转移增加了土地流转和集中的可能性，但这种可能性要成为现实，至少要解决两个方面的问题。一是要做好农村土地承包经营权确权。确权是明晰土地承包关系、强化土地承包经营权物权保护、保持现有土地承包关系稳定，并长久不变的根本手段。现实中，一些农户在可以获得一定土地流转金的前提下，宁愿土地抛荒也不愿流转出去，原因就在于担心失去承包经营权。二是要构建完备的土地流转机制。既要充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，确保土地流转的前提是农户自愿;又要发挥政府在土地经营权统一、规范、有序流转中的保障作用，充分降低土地流转的交易成本和不确定性风险，确保家庭农场对流转土地的稳定经营。

(四)着力健全社会化服务体系，为家庭农场有效运行提供全方位支持

农业社会化服务体系就是农业的分工体系和市场体系。覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务可以有效促进家庭经营与大市场的对接，将各种现代生产要素注入家庭经营之中，不断提升家庭经营的社会化、专业化、机械化、标准化和科学化水平，有效实现更大范围的规模经济，从整体上提升农业投资收益率。各地政府要立足不同区域的产业基础和特色，在制度和机制上强化设计，充分发挥公共服务机构、合作经济组织、龙头企业、行业协会的互补性优势，构建囊括物资、加工、销售、科技、金融、信息、劳务、经营、法律等服务内容于一体的多元化、多层次、多形式的新型农业社会化服务体系，为家庭农场的发展提供强大支撑。

(五)切实完善政府支持政策，为家庭农场可持续发展提供有效保障

农业是弱质产业，具有生产周期长、自然和市场风险大、投资收益率低等特点。同时，农业又具有公共产品属性，在为国家粮食提供保障的同时，还是工业原材料的重要来源。这种弱质性和公共产品属性，决定了政府支持是农业生存、发展和参与公平竞争的重要保障。发达国家都已形成一套完整的农业补贴制度。我国上海松江、湖北武汉等地政府也已出台相关补贴制度，除原有的各种补贴外，还专门为家庭农场设立了土地流转费补贴、农机补贴、农业保险补贴和其他项目扶持、贴息贷款扶持等优惠政策，有效推动了家庭农场的健康发展。调查发现，全国各地的许多家庭农场，尤其是粮食种植类家庭农场都在持观望态度，他们急切期待政府出台一系列具体的家庭农场扶持政策，让投资收益率保持在合理水平。如果政府迟迟不出台相关补贴政策，它们将会有退出家庭农场的危险。

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