我国公共投资绩效省际差异分析

■张江凯

随着我国经济的深入发展，为满足当代社会对公共产品和服务不断加大的需求，我国公共投资的规模逐渐增大。然而，随着公共投资力度的不断加大，公共投资绩效差异与绩效低下问题逐渐成为争论的焦点。

一、我国公共投资绩效概述及评价模式

从公共投资总量上来看，我国公共投资实际支出额从1997年的5109.33亿元增长至2013年的105952.97亿元，17年间增长了20.74倍。与此同时，我国实际国内生产总值从1997年71176.59亿元到2013年的519470.1亿元，17年间增长了7.3倍。我国公共投资的增长率是实际国内生产总值增长率的将近3倍。我国国内生产总值增长率只有公共投资的增长率的三分之一，说明公共投资未发挥完全效益，甚至可以说公共投资发挥的经济效益作用较小。

从公共投资结构上来看，随着经济的发展，公共投资各部分投资额都呈上升趋势，全社会固定资产投资从1997年的23213.5亿元上升到2013年的384694.74亿元，17年间增长了16.35倍。并且这部分投资占公共投资相当大的份额;而用于科学研究、技术服务、文化体育的资产投资虽然也有增加，但增幅不明显。目前我国投资重心依旧在经济规模上。

从公共投资规模上来看，公共投资实际支出额占GDP的比重逐年增加，从1996年的22.30%上升至2013年的31.66%。而公共投资与私人投资的比例也由1996年的约25%上升到2013年的67%。由于近年来我国许多地方政府都倾向于把扩大公共投资支出作为刺激经济、提高本地区国民生产总值的手段，导致各省政府投资量不断加大，盲目不当的大规模投资使得许多政府债台高筑，加大了国家财政负担，使我国经济金融风险加大。

(二)我国公共投资的绩效评价模式

在公共投资的绩效评价中，主流的公共投资绩效评价方法主要有成本效益分析法、综合评价法、平衡计分卡法、数据包络分析法。

成本效益分析法优点是计算简便;缺点是公共投资的成本和效益并不能用货币完全体现出来，所以结果不精确，只有一定的参考价值。综合评价法优点是准确性较高，考察较为全面;缺点是指标选取、权数的确定复杂，操作难度较大，且受主观因素影响较大。平衡计分卡法原是为企业绩效评价方法，公共投资可借鉴，优点是充分考虑了公共投资主体和投资客体，从多个角度满足各方面的需求，不仅考虑了公共投资的经济效益也考虑社会效益与生态效益，考虑全面，注重平衡;缺点是指标的选取方面主观性较强。数据包络分析法优点是运用“多元输入-多元输出”的系统模型，对于评价相同或相似的类型项目间相对有效性问题科学性强，避免了主观判断;缺点是指标的选取及计算较复杂。

公共投资绩效评价的四种方法优缺点各不相同，选择的方法不同，评价结果也不同。因此在进行公共投资绩效评价时，应根据被评价对象本身的特性、结果准确度的要求以及使用者的需求，在遵循客观性、有效性和可操作性的原则基础上选择合适的评价方法进行分析。

(三)我国公共投资绩效评价存在的问题

第一，尚未建立科学合理的评价指标体系。由于目前并未构建全国层面的公共投资绩效评价体系，各政府和相关单位在进行评价时主要关注的焦点是投资项目的合规性，对绩效评价较少。另外，我国目前各部门和地区对公共投资的绩效评价指标表现出扁平化和单一性的特点，这些指标无法综合代表公共投资的绩效水平，也无法满足综合多元化评价的需求。

第二，公共投资评价内容不完整且结果缺乏约束力。当前我国公共投资绩效评估呈现出片面评价和初级评价的特征。主要表现在:一是忽视效率评价而只重视合规性评价，目前我国相关部门的投资绩效评价往往带有政府工作检查的性质，对资金使用效率的重视程度太弱。二是忽视公平性和生态环境效益的评价。在评价过程中，往往只考虑项目的成本收益而没有系统考虑公共投资的环境影响和社会影响，也没有考察省际发展中的公平性问题。三是没有事前的评价系统，只有事后的简单评价。同时，我国公共投资绩效评价结果缺乏执行结果的约束力，往往流于形式，甚至只是应付上级部门的检查，或者评价结果仅作为工作文件保存，没有后续的监督审计执行。而在评价过程中发现问题也很少追究相关责任人的责任，约束力较弱。因此只有加快构建相应的公共投资绩效评价约束机制，才能使得绩效评价不流于形式，真正起到绩效评价的约束和修正作用。

第三，评价机构和法律制度保障双重缺失。世界银行和世界主要发达国家已经构建起较为独立的公共投资绩效评估机构，而我国尚未设立此类机构，这种评价工作只是相关部门日常工作的一个组成部分，或者是交给临时性的工作小组进行。这种情况会导致公共投资绩效评价过程中的多头评价，最后的评价结果不统一、不完整、不精确。

二、我国省际公共投资绩效评价的实证分析

(一)基于DEA方法的我国各省公共投资的经济效率比较

DEA方法以传统工程效率概念和生产函数理论为基础来评价决策单元之间的相对效率，利用投入产出的数据和线性规划的方法，该模型构建出包含若干DMU的效率前沿面，处于这一前沿面的DMU被视为有效率，且取评价值为1，评价值小于1则视为无效。根据C2R模型，假定被考察的决策单元有n个，每个被考察单元都有s个输出变量和m个输入变量，表示第k个被考察单元的第j个输出变量，第k个被考察单元的第i个输入变量，则计算第K个据测单元效率评价值时，其线性规划方程为:

公共投资除了引起经济增长之外，对社会形态的变化也发挥着重要作用。为了更准确地评价公共投资绩效，不仅要考察公共投资对经济增长起到的推动作用，也要考察公共投资对社会形态变化所起到的作用。本文将产出指标分为两类，分别是反映经济效率类指标和反映社会效率类指标。

GDP是国际上公认的综合反映一个国家或地区经济实力和富裕程度的指标，该指标几乎涵盖了经济产出的全部信息，所以本文用人均地区生产总值作为经济效率类指标。指标单位为亿元。

相对于经济效率类指标，社会效率类指标由于其自身涉及范围广，统计数据的可获取性不易，社会形态变化难以准确量化。尹小剑(2012)将文化教育产出、科学技术产出、医疗卫生产出和环境保护产出分别用两个子指标标准化处理后来表示社会效率状况。此种方法不仅需要对子指标进行处理，过程烦琐，而且对DEA处理软件要求较高。所以本文选取社会固定资产总规模的数据作为社会效率类指标，表示各省公共投资基础建设的效率状况。以地方财政一般公共服务支出、地方财政医疗卫生支出、地方财政环境保护支出、地方财政交通运输支出、地方财政教育支出和地方财政科学技术支出六个指标为输入指标。各指标单位均为亿元。

本文选择河北、辽宁、吉林、浙江、安徽、江西、湖南、广东、广西、四川这10个省。选择这10个省份的原因是:这10个省份从区域上涵盖了东部、中部和西部，从经济发展情况看有显著性差异。通过这10个省份的经济效率和社会效率的对比研究，对我国公共投资绩效现状做出一定的了解判断。由于数据来源的局限性，所以只研究从2008年至2013年这6年间的公共投资投入与产出的相对效率。原始数据通过《中国统计年鉴》获取。

通过Deap2.1软件对数据进行处理，通过整理，我们得到的计算结果如表1和表2所示:

通过表中数据可以发现，在这10个省份中四川的经济效率最低，广东的经济效率最高。吉林、浙江、安徽、湖南的经济效率呈增长趋势，起伏波动较小。社会效率方面只有河北与辽宁呈增长趋势，其他省份波动较大。

(二)我国省际公共投资绩效差异分析

表1 2008年至2013年省际公共投资经济效率测试值

表2 2008年至2013年省际公共投资社会效率测试值

从表1可以看出，从2008年至2013年各省政府投资的经济效率变化不大，吉林、浙江、安徽、湖南的经济效率虽然呈增长趋势，但是波动较小。广东与浙江的经济效率最高，广东是我国社会、文化最开放的省份，吸引大批的国外生产要素，易于技术的相互交流，高质量的员工促进技术进步与产业升级，提高了公共投资的经济效率。浙江在民营经济发展的带动下，形成了具有鲜明特色的“浙江经济”，是中国最活跃的经济地带之一。活跃的经济、众多的人口使得公众对公共投资的需求更加迫切，促进了公共投资的发展。江西、广西和四川的经济效率在这10个省份中是排末尾的，可能原因是:落后的经济发展速度使得产业结构效率低，政府对公共投资的发展未给予足够的重视。

从社会效率角度看，作为经济效率最高的广东其社会效率基本小于1，然而该省的公共投资额的数目在10个省份中是较多的，大量的投资并未得到同等的回报，项目建设效率低。吉林、江西和广西的效率值均小于1，说明项目建设效率低，且一直未得到改善提高。辽宁的效率值均大于平均数，在10个省份中是最高的。辽宁是我国重要的老工业基地，门类齐全的工业体系对于公共投资项目的建设成功率有很大的优势。

从10个省份整体上来看，我国公共投资的效率问题不容乐观，效率普遍较低。以广东省为例，其经济效率是最高的，然而社会效率却较低，广东省的生产总值是全国平均值的3倍多，是经济发达省份，企业机构多，经济总量大，医疗卫生方面的支出是全国平均值的4倍，然而以每万人拥有的医疗机构床位数指标值仅处于全国平均值的中等水平，说明该项支出的效率是非常低的。

以江西省为例，经济效率较低，社会效率处于中下游水平，说明江西省的公共投资需加强改革进度。以四川省为例，经济效率是10个省份中最低的，且增长缓慢，结合原始数据及当地情况发现四川省经济发展缓慢，公共投资资金流失严重，且资金存在浪费现象。

综合来看，从2008—2013年间样本省份的投资效率普遍较低，波动较小。不仅如此，虽然投资金额不断增加，投资规模不断加大，但各省经济效率与社会效率并未得到实质的改善，说明虽然我国省级政府近年来的投资规模在大幅度提高，但投资效率的改善问题却没有得到足够的重视，仍存在严重的浪费现象。

三、主要研究结论及建议

(一)主要研究结论

通过以上研究可以看出，我国目前公共投资的效率较低，投资额不断加大并未引起效率值的提高，这不仅造成了资源的浪费，更影响了公共产品的健康发展。通过研究发现各省经济效率、社会效率低的原因，有以下几类共同点:利用效率低的重复建设仍然比较普遍;建设过程中资金浪费严重;某些项目建成后未得到充分利用;投资领域资金流失现象时有发生;出现“合约失灵”现象，公共投资并不是根据当地公众的真实需求而进行的重复建设的公共产品，或者建设无当地需求的公共产品。

(二)相关政策建议

第一，加强政府审核，降低重复建设率。加强政府审核力度，严格把关。部分地方官员为了追求政绩，往往投向一些短、平、快的项目，浪费现象严重。一些地区对于基础建设如高速公路、机场、桥梁等重复建设现象严重，经济效益令人担忧。政府应加强审核力度，设立第三方部门，对于申请的项目进行严格审核，避免重复建设。且第三方审核部门应起到导向作用，对于落后地区应鼓励基础设施项目;经济发达地区则鼓励环境保护方面的投资项目。

第二，完善评价制度，避免资金浪费。当前对于公共投资项目实施情况公布以引入公众监督的作用不大，且实施性不强。所以为合理利用资金，应完善公共投资绩效评价制度，对各级政府投资的重大项目、重点工程及一些特殊性项目进行绩效评价，将绩效评价贯穿与投资项目的整个过程当中去，实现对投资非效率产生硬性约束力。通过评价系统对建设过程中的财务进行记录，并对相同或相似项目的物品价格及总的耗费资金进行对比，防止监守自盗或是无意义的使用浪费。

第三，合理控制规模，提高项目成功率。规模不仅指投资数量的规模，也指公共产品的规模。前者是指政府应结合当地公共财政的实际情况，坚持量入为出的基本原则，合理控制政府投资规模，防止因过度投资而引发财政赤字危机，使得项目中途停滞。根据建设项目对投资的要求具有连续性的特点，政府应在实施过程中结合实际进行调整，做好年度之间的衔接工作，避免财政投入忽高忽低而造成资金浪费或项目的中途废弃，降低政府投资效率。后者是指政府应在建设前考察当地实际需求，确定公共产品规模，合理优化公共产品规模，避免公共产品的低使用。

第四，构建责任追究制度，严防豆腐渣项目。我国应建立政府投资责任追究制。在我国政府投资过程中，由于缺乏对政府投资事后的责任追究制度，官员们为了业绩对于效率低下的“豆腐渣”工程投资项目视而不见，甚至是参与其中。这不仅造成了大量资源的浪费，更对公众的生命安全造成了威胁。所以，应当建立政府投资的责任追究制，对工程质量进行追踪检测，对“豆腐渣”工程要严格追究相关负责人的责任，加大处罚力度。

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