动员社会力量参与对口支援工作

2015-12-02陈晓云祁克萍张永刚李金良

党政论坛 2015年9期

○陈晓云、祁克萍、张永刚、李金良

（作者系中共上海市委党校第49期中青班学员）

东部发达地区对西部欠发达地区的结对援助（即对口支援）工作是中国特色社会主义“两个大局”建设（一部分先富、先富带后富）的具体实践，是市场经济条件下克服区域经济两极分化、实现共同富裕的战略步骤之一，是中国特色社会主义制度优越性的重要体现。

上海开展对口支援工作20年来，不断加大投入力度，致力于促进对口地区减贫和经济社会跨越式发展，致力于加强民族团结、致力于维护当地长治久安。过去20年，上海对口支援工作主要发挥了体制内各种力量的作用，随着对口支援工作形势的变化、对口支援需求的升级和对口任务的不断增加，动员社会力量参与对口支援工作已经成为一种趋势和迫切需要。

一、上海对口支援工作的基本情况

1.上海对口支援地区

目前，上海对口支援任务包括7个地区，分别为新疆喀什地区、西藏日喀则地区、云南省、青海果洛州、重庆万州区、湖北宜昌夷陵区、贵州省遵义市。

2.上海对口支援资金投入

2015年，上海市安排对口支援资金314，819万元，共计划实施项目701个。其中，援疆资金210196万元，援藏资金34964万元，援滇资金31149万元，援青资金24060万元，援三峡资金7481万元，援黔资金5832万元，其他项目资金1137万元。项目类型包括新农村建设、产业发展、社会事业完善、人力资源开发等四大类。其中，县及县以下项目资金占比达到80%以上。

此外，上海还每年安排资金5000万元，对符合《上海市对口支援与合作交流专项资金资助企业投资项目实施细则》规定的企业投资合作项目实施补助，鼓励上海企业到本市对口地区开展投资合作。

3.上海对口支援工作的基本做法

上海对口支援工作按照统筹兼顾“中央要求、当地需求、上海所能”的原则，坚持“民生为本、产业为重、规划为先、人才为要”的基本方针，项目和资金向基层倾斜，向农牧民倾斜，发挥上海援建项目探索、示范、引领作用；要求所有援助工作都应纳入当地经济社会发展的规划、计划中，在当地党委、政府的统一领导下开展工作。对口支援的基本模式是“交钥匙”和“交支票”工程，目前以“交支票”为主。

过去20年来，上海对口支援工作主要采取“出钱、派人”等方式实现，通过资金投入、项目建设、干部挂职、加强培训、结对共建、交流交往等手段不断深入推进工作。其中，医疗、教育等社会事业机构、工青妇，工商联等群众团体也发挥了重要作用。此外，通过资助政策引导企业在对口地区的投资兴业。总体来看，上海对口支援工作的实施主体主要还是体制内的力量。

二、社会力量的基本情况

1.上海社会力量概况

社会力量指依法在民政部门登记成立或经批准免予登记的社会组织，以及依法在工商、税务部门或行业主管部门登记成立的企业、机构等，包括企业、事业单位和社会组织。广义上的社会力量还应包括个人。基于实际的需要，本课题研究的社会力量对象主要是社会组织。社会组织主要包括基金会、民非单位、社会团体等。上海目前注册的各类社会组织有一万多家。

2.社会组织开展工作的情况

从目前来看，很多社会组织，特别是民非和基金会，已经在西部地区寻找发展机会，不少社会组织已经在本市对口地区开展慈善活动、技术服务、产业扶助等工作。从总体上看，本市社会组织在对口地区开展的活动主要以自发为主，尚未纳入对口支援工作的框架之内。由于缺乏必要的引导，实践中存在着力量分散、随意性较大，持续性较差等情况。究其原因，主要是政府在这方面引导不够。

三、动员社会力量参与对口支援工作的必要性和可行性分析

1.中央要求

2014年10月，习近平总书记指出要“动员社会各方面力量共同向贫困宣战”；随后召开的全国对口支援工作会议提出，要广泛动员民间企业、社会团体、公益组织和志愿者等一切可以动员的力量，积极投身到受援地区的发展建设中来。2014年11月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》（国办发〔2014〕58号），要求动员全社会力量共同参与扶贫开发，大力倡导民营企业扶贫，积极引导社会组织扶贫，广泛动员个人扶贫，深化定点扶贫工作，强化东西部扶贫协作，培育多元社会扶贫主体。上海应积极响应中央的方针政策，率先探索引导社会力量参与对口支援工作的模式和机制，为全国的对口支援工作提供经验借鉴。

2.当地所需

对口地区对上海对口支援工作的需求不断升级、要求不断提高。

一是规模扩大。上海结对任务不断加大（92年援三峡、94年援藏、96年援滇、97年援疆、10年援青、13年援黔），近期可能会增加新疆克拉玛依，援助资金安排已经接近本市一般财政收入预算的1%。

二是需求升级。对口地区不仅希望上海能加强对口支援的深度和广度，还要求进一步拓展合作外延，加大对对口地区的投资合作、人才交流、科技服务、社会事业发展、社会治理支持等。

三是时间紧迫。现在距“确保到2020年实现全面建成小康社会”的目标仅剩5年时间，加快对口地区经济社会发展的任务十分紧迫。

3.上海所求

动员社会力量参与对口支援工作也是上海本身的发展需求。

一是上海领导的要求。根据市领导关于行政资源要更多地用在市场调节失灵的地方的要求，继去年把资助企业到市外投资的政策调整为限于对口地区以后，关注、支持在对口地区开展帮扶工作的社会组织，并引导更多的社会组织参与到对口支援工作中来，成为进一步贯彻市领导指示的题中之意。

二是执行条线任务和实施前瞻性引导的需要。按照现有的对口支援项目管理制度，项目需求原则上由受援方提出需求，但实际工作中有关国家部委会对上海的对口支援工作提出要求；同时，上海作为先发展地区，有能力对对口地区的经济社会发展提出一些前瞻性工作安排，但这些必要的工作对口地区往往考虑不到，而使相关项目难以落实，需要其他资金来源。

三是上海社会组织发展的需要。社会团体、民非单位和基金会这些“非营利组织”提供的是低偿甚至无偿的公益服务,自身造血能力不足,同时社会“输血”有限,社会组织筹资能力较差。有些社会组织接受的捐赠对资金用途有限制，缺乏辅助工作的配套资金，往往使公益行为无法实施；也有些社会组织找到了好的项目，但由于资金不足使得群众得不到服务。如能得到扶持，在丰富对口支援工作内涵的同时，将有利于上海社会组织在服务中发展壮大。

4.上海所能

一是上海已经在引导企业参与方面有探索，政策和资金上有空间。目前上海市在引导社会力量参与对口支援工作方面有关的政策是针对在对口地区投资的企业的“投资补助实施细则”，有政策框架、专项资金额度，因去年的修订对地域进行了压缩，目前专项资金可利用空间较大，有条件把扶持对象扩大到社会组织。

二是社会组织有基础。上海的社会组织发育发展较为完善，有的在服务上海对口地区经济社会发展方面积累了一定的经验，运营模式相对成熟，资金管理较为透明，已经形成一定的品牌。如，上海青少年发展基金会的“希望工程”捐助项目和教师培训项目；上海儿童基金会的医疗救助专项捐赠项目；海惠·小母牛的专业化、职业化运作的非专项捐赠项目；上海联劝公益基金会的项目信息网上公开的资金提供平台型项目；国内首家按照上市公司标准公开发布年报的上海真爱梦想公益基金会等等。

四、动员社会力量参与对口支援的政策建议

目前，除了对企业在对口地区投资进行政府引导性资助外，为了撬动更多的社会资金和社会组织参与上海市对口支援工作，以弥补财政资金投入、人力资源投入和专业技术投入的不足，提高上海对口支援能力，应尽快调整和完善现有资金扶持政策，探索建立有效的非资金激励机制，鼓励各类社会力量积极参与对口支援工作。

1.资助政策

(1)修订完善资助政策

一是修订《上海市对口支援与合作交流专项资金管理办法》（沪合组〔2014〕2号），把其中的第九条“企业投资补助项目”修订为“社会力量对口支援项目”。

二是在原来《上海市对口支援与合作交流专项资金资助企业投资项目实施细则》的基础上，修订出台《上海市对口支援与合作交流专项资金引导社会力量参与对口支援工作实施细则》。

(2)具体政策建议

资金资助以项目化实施为原则，符合条件的各类社会组织依据公开的程序提出申请，获得资助。

首先是确定项目。

项目的选定应体现上海对口支援工作的导向性和可持续性，与规划目标紧密结合。应坚持如下三个原则：

一是树品牌可持续。利用5年时间做成几个有上海特色的品牌项目。力争做到像“希望工程”一样，在较长时期内坚持实施。要向具有长期效应的项目倾斜。尽量减少一次性单一性的撒胡椒面类的项目，更多扶持那些成效明显，且可持续性强的能够使当地状况做出实质性改变的项目。

二是缺什么补什么。紧密结合当地需求，优先选择满足当地急需的项目。

三是有什么做什么。充分发挥上海特色和优势，优先选择“人无我有，人有我优”的项目。

其次是资助模式。

一是政府委托（招投标模式）。适用于已经明确项目内容和标的的项目，政府根据对口地区需求、中央部委的要求，以及调研结论等确定项目清单，向全社会公开发布，社会组织根据自己的特长，申请承接政府公布的有关项目，经过招投标程序，确定中标单位，政府向其购买服务，委托社会组织实施相关项目。

二是资助（申报模式）。政府根据需要确定扶持内容范围，向社会发布，各类社会组织根据自己的优势选定相关项目，向受理单位申报，经过相关审核程序，确定受资助的项目和实施单位，获得政府资助。

第三是项目管理。

按照公开、公平、公正的原则，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全规范化流程。

政府委托、购买服务类项目要经过招投标程序，具体按照上海市政府采购有关规定和程序办理。

政府资助类项目则遵循“申报-受理-初审-复核-公示-审定-公布-拨付-验收-审计-绩效评价”等环节实施。具体如下：社会组织根据发布的内容提出申报，区县合作交流办或有关委办局作为受理单位进行初审（主体、项目真实性，材料齐全），通过后报市合作交流委办复核（专家评估项目必要性、可行性，标的合理性），报市对口支援与合作交流领导小组办公室审核同意后进行公示，公示意见处理后报市对口支援与合作交流领导小组审定，向社会公布资助计划。根据资助计划，市政府合作交流办将资助款项拨付至相关受理单位，由受理单位按照项目实施进度、依实施主体申请分批拨付。项目完成后，实施主体要提供验收报告、审计报告、工作小结等材料；市政府合作交流办还将组织进行项目绩效评价。

第四是监管考核。

一是要明确工作职责。确定区县合作交流办、相关委办局作为受理、拨付、跟踪管理方的职责。

二是加强群众监督。全程信息公开，严格信息发布和公示流程，每年定期在网站和媒体上，发布扶持项目清单和项目范围，长期公示中标结果、考核结果。

三是引入第三方。设立专家评审委员会，对投标或申报资助的社会组织及其项目进行评估，评估结果作为项目审定的重要依据。

四是健全验收和评价机制。明确项目评价目标、标准，规范验收、审计程序，评价结果要与以后年度的评审挂钩。