强化村级民主监督遏制村官腐败

○刘卫常

一、遏制村官腐败必须加强村级民主监督

村官腐败主要源于村官权力没有受到有效制约。法国思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”公权力的行使，只有受到监督才能止步于权力界限。对权力的监督有党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督等多种方式。对于村官权力的制约，当前最关键、最有效的监督方式就是加强村级民主监督。

1.民主监督是权力制约的内在要求

马克思主义者都主张通过人民的监督来制约权力。马克思提出了防止社会公仆变质为社会主人的重大历史课题，强调无产阶级专政的国家要建立权力监督机制。列宁认为，要把依靠人民监督作为社会主义国家权力监督的出发点和立足点。毛泽东在著名的“窑洞对”中提出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。”邓小平强调：“要建立群众监督制度，让群众和党员监督干部。”党的十八大报告也明确指出：“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”所以，监督的强大力量来自人民群众。古人云：“鉴不能自照，尺不能自度，权不能自称，囿于物也。”除了“神”或“圣人”之外，人人都有“干坏事的天性”，如果仅靠自律来约束自己，割自己身上的痈疽烂疮，几人能下手？只有把手术刀交给群众，才能剜去腐肉，保持掌权者的肌体健康，防止权力异化。民主监督的关键就是约束权力，让权力运行更符合民意。

2.村级民主监督是制约村官权力的基本途径

一方面，自治权力必须依靠民主监督。村官腐败主要是村民自治发展中出现的问题，应该从自治途径中探寻解决问题的方法。根据村民自治的制度安排，村民和村干部是委托人和代理人的关系，村民通过选举把公共权力委托给村干部，村干部是全体村民利益的代理人。但是，如果在选举后缺乏监督权力的制度建设，就难以控制村官滥用权力。因为，村官权力就像硬币一样具有两面性：其正面是管理村庄事务的必要手段，其反面可以成为谋取利益的工具，民选出来的村官并不必然代表村民的利益。事实上，随着农村可支配的各种资源的增加，监督与制约的不足，造成权力的负面影响越来越突出，因而非常有必要加强对村官权力的监督。

另一方面，民主监督是自治权力的组成部分。村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。作为“四个民主”的重要一环，村级民主监督指的是为了维护村庄正常治理秩序，自治条件下的村民通过村民（代表）会议、村务公开、监督组织等对村庄公共权力运行实施的监察和督促行为。依靠村庄内生的民主监督才是制约村官权力的基本途径。党的十八届三中全会指出：“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”通过“自我监督”来实现内部制约、“自我净化”，是村民自治的题中之义。

3.村官腐败凸显村级民主监督乏力

在村民自治的发展中，“四个民主”本应齐头并进，但是，当前除了民主选举一马当先，其他三个民主严重滞后。虽然村级民主监督制度在不断完善，村务监督委员会也普遍建立，村民的监督意识有所提高，但是，村官腐败泛滥，说明村级民主监督并没有发挥其应有的作用。由于对民主监督制度的设置比较欠缺，加之总体的民主政治生态、乡土条件、村民素质等因素的影响，使得村官权力难以受到实质性的约束。不受监督的权力必然导致腐败，这是一条颠扑不破的真理。

二、村级民主监督乏力的主要原因

对于村级民主监督乏力的原因，我们主要可以从民主监督所处的村庄权力运行结构中来寻找答案。农村改革后，农村治理体制演变为“乡政村治”体制，形成了“乡镇政权——村支两委——普通村民”的三重权力结构，在现实中这一结构更多地呈现为纵向性特征。其中，乡镇政权处于最上层，领导村党支部，指导村委会的工作；村支两委处于中间，村党支部拥有领导权，发挥党在农村的核心领导作用，村委会拥有执行权，管理村庄公共事务；最下层的是普通村民，拥有对集体资产的所有权和监督村庄权力的监督权。这种治理模式的特点是“对上负责、权力集中，监督乏力”。村支两委干部们为了获得乡镇的支持，把主要精力放在完成乡镇下达的行政任务上，成了乡镇的“附庸”，并且千方百计掌握大权，为己谋利。在这种局面下，村级民主监督乏力在所难免。原因有以下几个方面：

1.监督对象的反监督力强大

在村民自治的发展中，村支两委干部的权力不断膨胀，对监督故意逃避甚至强烈抵制。反监督力太强，使得村级民主监督难以施展手脚。

(1)村官权力过大，难以监督

第一，村官是乡镇的“同盟军”。在实际的乡村治理中，乡镇政权常与村支两委结成同盟，形成利益共同体。一方面，乡镇政权为了乡镇工作在农村的顺利开展，需要培植“听话的人”；另一方面，村干部会主动向乡镇领导寻求支持和帮助，乡镇领导为了便于管理以及获取相应利益，自然要关照他们，给他们资金、项目、荣誉等等，村干部也主要是对上负责而疏于乡村治理。第二，村官是权力的集中体。村官们可能既是决策者，又拥有执行权，还事实上把监督权揽在怀中。尤其是不少地方实行“一肩挑”，村支书集党、政、企大权于一身，党对村民自治的领导在现实中演变为村支书对农村公共权力的控制。第三，村官是利益的支配者。随着城镇化进程加快，一些农村的土地、矿产等资源一夜之间身价倍增，村官权力的“含金量”急剧膨胀。同时，农村集体资产的处置、国家强农惠农资金和征地拆迁款的分配、农村五保户低保户的认定、扶贫物资的发放等等大事小事都由村官来定夺。权力如此集中，诱惑如此之大，加之一些村官本身道德品质差，党性不强，法律意识淡薄，因而挖空心思为己谋利。比如说，深圳龙岗“20亿村官”周伟思在担任村官的十几年里，一直扮演着社区管理者、集体经济管理者、个人企业家等多个角色，他的资产也因为手中的权力越滚越多。权力过大，不仅容易滋生腐败，而且还导致监督太难，监督成本太高。

(2)村官利益膨胀，逃避和抵制监督

村民的监督势必会削弱村官的权力，导致资源的重新分配，受损失的就是村官的利益了。因此，村官们必定会故意逃避甚至抵制监督。村务公开是民主监督的前提，但村干部为了逃避监督，村务公开不主动、不及时，内容不全面、不真实，方式不规范，村务公开成了让人看不懂、摸不透的村“雾”公开。有的村干部根本就不把“家底”亮给村民看，甚至想方设法阻止村民了解财务收支，这样，集体资金便可由村干部任意支出，挥霍侵占。在当前的征地拆迁中，一些村干部欺上瞒下，对操作过程秘而不宣，垄断信息资源，自己充当“掮客”，从中谋利。村官们还常常利用手中的权力对监督者进行打击报复，堵塞监督渠道，强烈抵制监督。比如，村民向乡镇领导举报村官的问题时，村官会采取一些“非常手段”阻止他们；或者与乡镇领导“勾结”，让乡镇领导对举报置之不理，甚至帮其蒙混过关。

2.监督主体的监督力弱小

在当前的纵向性村庄权力结构中，村民、村民会议、村务监督组织等监督主体实际上身处底层，势单力薄，尤其还受制于监督对象，缺乏应有的独立性与权威性，无法成为制约权力的“中流砥柱”。

(1)村民的监督意识和能力不强

首先，村民不愿监督。当前农村是一个“熟人社会”，从村官的选举到村官权力的监督，都受家族关系、熟人关系的影响，村民碍于人情面子，怕得罪人，不愿监督；农村也是一个“小农社会”，村民的小农意识导致其监督意识不强，他们常常在私底下议论对村干部的不满，但却不愿费时费钱费力去监督村干部。加之利益的驱使、法律意识的淡薄，使得村民认为，村干部只要为村里拿回资金项目，从中贪点拿点也未尝不可。村民的监督意愿严重不足，使得村官在贪腐上有机可乘。

其次，村民不能监督。村民的文化水平、民主素质不高，监督渠道不畅通，使得村民不能监督。特别是随着大量青壮年劳动力进城，农村留下的基本是“386170”部队，这些妇女、儿童、老人既无能力也无精力去监督村干部，导致了监督真空的出现。

再次，村民不敢监督。监督有风险。“原子化”的村民缺乏自组织能力，仅靠个体的力量无法与村里的贪官、恶官抗衡，甚至还可能会遭到村干部的打击报复，村民敢怒不敢言，因而村干部在滥用权力上更是有恃无恐。

(2)村民会议的监督流于形式

村民会议是村里的决策和监督机构，但是，由于大多数村民常年在外务工经商，人员的组织非常困难，每年难得开一次；而会议的召集权还掌握在被监督者手中，村委会负责召集村民会议，对它而言，掌握着决策权的村民会议不仅使自己的权力被削弱，而且还要监督自己，所以会故意延迟或者拒绝召集，有的甚至要拖到换届选举前，这一机构的监督也就流于形式了。

(3)村务监督组织形同虚设

目前，农村的监督组织主要是村务监督委员会。村监会本是独立于村两委以外的群众性自治组织，是一个常设的监督机构，也是监督村庄权力的主力军。但是，现实中村监会的监督并不得力。一方面，村监会成员由于自身的素质能力不高，在其位不一定能谋其政，履职能力不强，监督效率不高，甚至化监督权为个人资源，进行权力寻租，在任期内“染病”。另一方面，村监会与村支两委“同体化”，虽然在村监会成员的候选资格方面设置了村委会的回避制度，但并没有限制到村级党组织，所以村监会主任及其成员由村党组织成员担任的不少，这就使得监督出现了“同体化”；而在村监会成员的选举中，村支两委直接或间接介入，排除异己用自己的人，或者在选举后威逼利诱，拉帮结派，把他们变成自己的人，村监会与其监督对象沆瀣一气、“穿同一条裤子”的现象不少。

3.监督制度有缺陷

作为遏制村官腐败的良药，民主监督必须要回归到制度层面。但是，当前的村民自治是重选举而忽视选举后的权力运行，《村民委员会组织法》及部门规章制定时，对村庄权力运行的制约问题估计不足，因而很少设置监督制度，即使设置了也难以推动村级民主监督的良性运行。

一是制度相冲突。监督制度的设计存在悖论。比如说，村委会之所以高度集权，很大程度上是因为《村民委员会组织法》的授权使然。《村组法》规定，“村民会议由村民委员会召集”，但是，它又规定，“村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作”，这就是说，村委会权力受村民会议的制约与监督，但由它来召集村民会议，就成了被监督者可以制约监督者了。另外，《村组法》还规定，“村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成”，这使得村委会又拥有了决策权和监督权。制度安排有冲突，增加了监督难度。

二是制度有真空。现行的村级民主监督制度仍然比较单薄，一些制度存在空缺，尤其是对村监会成员的惩戒制度、激励制度、监督制度的设计缺失。比方说，村监会成员“政治上没奔头，经济上没盼头”，几百块钱一月的工资难以养家糊口，监督动力严重不足。制度缺失，影响了监督效果。

三是制度难落实。由于没有细化、可操作性不强，一些制度建立后并没有运转起来，成了墙上的一纸空文。比如说，《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》中规定：“经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡级人民政府负责组织实施。”审计主体这么多，谁来牵头组织呢？这可是个烫手山芋。审计监督缺位，难以对村官产生震慑作用。另外，监督主体也没有按照法律和制度的要求来主张权利。由村监会主持的民主评议制度本是一个很有杀伤力的监督武器，但一些村民认为，民主评议无非就是“画个圈，打个钩，坐在一起聊聊天”，没必要较真去得罪人。民主评议走形式，大家“一团和气”，造成了更多的问题村官。制度落实难，使得监督成了空架子。

4.监督环境欠佳

村级民主监督是属于乡村治理的部分，而乡村治理是整个国家治理体系的基础，因此，民主监督的运行受整个政治环境、文化环境的影响。目前，我们正处于人治向法治的过渡期，传统的人治文化氛围还比较浓厚，党风、政风、民风没有根本好转，政治体制改革仍需深化，在这样的环境下，村级民主监督依然举步维艰。村民的民主意识、民主素质制约着民主监督的成长；总体的政治环境、文化环境又使其缺乏民主的养分，因而更是难以茁壮成长；而在不少农村，地方资本、黑恶势力、宗族势力还在阻碍、干扰甚至威胁民主监督，监督环境亟待改善。

三、强化村级民主监督的有效路径

纵向性的村庄权力结构最大的弊端就是它并不符合权力制衡原理，村官权力难以受到有效监督和制约。根据权力制衡原理，权力不能集中于某一部门，更不能个人独揽，而是必须分割成若干部分，为不同机构所分掌，然后在各权力之间形成制衡关系，相互牵制、互为监督。党的十八大报告指出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。”这是我们的政治体制中对权力制衡原理的运用。遏制村官腐败，关键是要把当前纵向性的村庄权力运行模式变为稳定的三角形权力结构，改变村庄各权力之间缺乏制约的现状，实现决策权、执行权、监督权的相互分离、制约与平衡，减少“专权”因子，增加“民主”元素。在这一三角形权力结构中，村民（代表）会议主要行使决策权，村委会主要行使执行权，村务监督委员会主要行使监督权。决策权处于相对优势的地位，对执行权和监督权进行制约，监督评议村委会、村监会的工作，而监督权对村庄其它公共权力都可以进行监督。三角形的内核是党的领导，村党支部行使领导权，按照“总揽全局、协调各方”的原则，切实发挥好领导核心作用，村民会议、村委会、村监会都必须在村支部的领导下依法开展工作，村党支部负责协调好三者的关系，带领党员、群众监督他们的工作。

1.还权：强化村民（代表）会议的决策权和监督权

村民（代表）会议拥有决策权和监督权。这一机构要起到决策和监督作用，关键是要把决策权从村干部手中交还给村民，变村支两委“代民做主”为“由民做主”，实现决策权的科学高效运作，使其在三角形权力结构中处于相对优势地位。

(1)实现民主科学决策

“还权于民”，就必须走协商形式的民主决策之路，真正实现“村里的事，村民说了算。”凡涉及村民利益的事项，由全体村民共同协商讨论决定村务。重点是要开好村民（代表）会议。一是要选择好时间。由于农村的流动性较强，组织所有村民开会的难度较大，可以5-10户村民为单位选出联户代表，组成村民代表会议进行决策，每个季度召开一次会议比较切合实际；重大村务的决策，选择在过年过节外出人员返乡时召开村民会议，确保最大多数村民能够参与村庄决策。二是要采取好形式。为了提高村民参加会议的积极性以及效率，可创新会议形式，比如，村民听证会、民主议事会、辩论会等等。三是要做出好决策。讨论村务时，鼓励村民广泛发表意见，进行民主协商，然后吸收合理意见，拿出最佳方案，在照顾大多数人利益的同时顾及最少受益者，避免零和博弈。民主决策不仅可以增强决策的正确性和科学性，更重要的是可以在村庄内部形成相互制约的机制，防止少数人滥用权力、以权谋私。

(2)加强村民（代表）会议的监督作用

必须取缔村委会的召集权，才能够实现村民（代表）会议的独立运作以及对村委会的监督制约。可以设立一个专门的主席或召集人职位，通过村民会议选举产生，由主席或召集人负责会议的召集，不受其它任何权力的干预。另外，村委会、村监会都要向村民会议负责并报告相关工作，由村民会议来监督评议他们的履职情况，根据评议结果，实施奖惩激励。

2.限权：规范领导权和执行权的行使

如果给村干部很大的权力，再去设计一种高成本的监督制度，对社会效益肯定是一种伤害。只有限制村干部的权力，厘清权力的边界，让权力在“制度笼子”内运行，才能规范领导权和执行权的行使，从而降低监督成本。防止“一权独大”，是保持三角形权力结构稳定的关键。

(1)建立权力清单制度

权力具有扩张性和自我膨胀性，会一直扩张到约束的边界为止，因此必须划分清楚权力边界，防止权力之间相互渗透。李克强总理指出：“法无授权不可为”。当务之急要加快建立村级权力清单，村级组织主要职责、村支两委成员分工、村务党务工作流程图等等都要在清单上，确保村干部在权力边界内依法行使职权，村党支部不能再包揽一切，村委会也不能越权，只有权责清晰，才能“还干部一个清白，给村民一个明白”。

公布权力清单，还必须是经过瘦身的清单。让权力瘦身，釜底抽薪之法是推行“政经分离”：村委会只管村庄自治和公共服务，村集体经济则引入“职业经理人”管理，或交给“股份公司”这类经济组织打理，避免村官大权独揽。广东佛山南海就探索采取了“政经分离”的方式，农村经济职能主要由市场主体经联社或股份公司去承担；有的地方还成立了“三资”委托代理服务中心，负责为村集体代管资金账目、处置资产资源。从现实层面来说，因为村官贪腐与土地利益的关联性极强，应加快推进农村土地制度改革，引入市场机制，建立集体资产交易平台，逐渐把土地管理权从村干部手中剥离出去。权力瘦身了，监督成本就可以大大降低。

(2)让权力在阳光下运行

阳光是最好的“防腐剂”。要实施阳光村务，让村民清楚村官权力是不是在“制度笼子”内运行。村务公开要规范化、程序化、制度化，公开要及时到位，内容要全面丰富，方式要创新有效。2014年，山东平邑县卞桥镇针对多数村民文化水平低、“墙上村务”不起作用的实际情况，开创了“村级新闻发布会”的先河，在发布会上，除了公布“村务、党务和财务”，还就群众不满意、不清楚的问题进行现场解答。村民“心里亮堂”，监督才能到位。

3.强权：增强监督权的实效性

权力失衡的村级政治需要强有力的监督。要使监督权能与村支两委的权力相抗衡，必须让法制保驾护航，壮大监督力量，提升监督效力。这样，三角形权力结构的稳定性也就增强了。

(1)把民主监督纳入法制轨道

首先，完善民主监督制度。民主监督必须贯彻法治精神，以立法来保障监督权的独立运行以及运行效力。要进一步完善《村组法》及相关法律法规，把监督的主体、程序、方法、内容、渠道等以法律形式固定下来，有详细的可操作性规定，以规范和优化监督权；把村级原有的民主理财小组、村务监督小组等监督资源进行有机整合，建立村务监督委员会，依法独立行使监督权。同时，完善相关的监督配套制度，比如说，建立激励和约束机制，监督出了成效的，实施奖励；如果因监督不力引发贪腐问题，或监督过度影响村务工作，必须追究监督者的责任。

其次，创新监督运行机制。一是创新选人用人思路。要选举村里有威望有能力、敢说真话敢挑刺、懂财会知识的村民进入村监会；村监会主任及其成员不能由村支两委干部兼任，以防止出现同体监督。湖南新化有个乡尝试让选举中落选的候选人来担任村监会主任，让竞争对手来监督，监督效果比较好。二是创新监督工作方式。要变“事后监督”为“全程监督”，做到事前防范为主，事中跟踪监督，事后检查修正；监督重点放在农村“三务”公开，重大村务决策，农村“三资”管理等上面，确保监督全方位、有针对性、效果更好。三是创新监督方法手段。要结合本地实际情况，在法律框架内不断创新监督方法，提升监督效力。浙江海盐县建立了农村民情观察员制度，500余名民情观察员活跃在田间地头，成了村监会的得力助手，村务监督的触角真正延伸到了村民身边。当然，要在创新中不断把这些创新经验上升为法规制度，才是完善民主监督机制的根本。

再次，确保制度落实到位。古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法制建设重在落实。要高举惩治的“鞭子”，使村干部真正产生敬畏感：任前和离任经济责任审计必严，对审计中查出的违法违规行为，严厉惩处；民主评议要较真，根据评议结果调整村干部的报酬、奖金、职务，不满意率过半者可以提请村民会议进行罢免。湖南株洲市的贺市村就把监督评议结果与村干部的工资待遇挂钩，由党员和群众民主评议确定村干部的工资，有效保障了村民的直接监督。

(2)壮大民主监督力量

第一，提升村民的监督能力。民主政治是需要教育的，必须通过宣传教育提高村民的民主意识、民主素质，加强相关法律法规知识的宣传，引导和帮助村民理性参与村庄政治生活，在不断的民主实践中提升监督能力。同时，依托组织化的监督，增强村民的话语权。要鼓励和支持农村经济合作组织、老年人协会、村民理事会等民间组织的发展，使“一盘散沙”的村民能够通过组织“抱成团”，才能够有力制衡村庄权力。

第二，畅通和拓宽监督渠道。要使监督主体能够监督，一方面必须畅通已有的监督渠道，如信访、举报、申诉等；另一方面，拓展新的渠道，如村民听证会、村民质询制度、特邀监察员制度、网络监督等。目前，农村互联网的发展日新月异，可利用“互联网+”，构建“村级民主监督+互联网”的新模式，建立网络监督小组，搭建网络公开平台公开农村“三务”，开通网上“村民论坛”等等，让村民、媒体舆论通过网络平台来监督村官权力的运行，民主监督也就注入了新的活力。

第三，寻求外部支持力量。村庄权力的分权制衡必然会触及少数既得利益者的利益，当监督受阻时，或者发现村干部有违纪违法行为时，村民有权向上级有关部门申请救济，可向乡镇领导反映问题，向媒体舆论寻求支撑，向纪检部门或检察院举报，甚至走法律途径，这些部门要及时介入，提供支持和帮助。在广东蕉岭，自村务监督委员会建立后，监督成效明显，村监会的成员之所以“不怕得罪人”，关键是“有上头的支持”，这个“上头”就是纪委，有了纪委撑腰，监督员们的监督“简直是毫不客气”。虽然说国家权力止于乡镇政权，但从近期看，村民自治的发展、村级民主监督的完善仍需要基层政权“扶上马，送一程”，才能走得更好更远；而从长远看，主要依靠村庄内生的民主监督才是实现村民自治的必然要求。