论财政支出对出版价值的引导*

□文│叶　翠　　方　卿

论财政支出对出版价值的引导*

□文│叶翠方卿

编者按

出版物具有经济效益和社会价值两重属性，出版产业也不是单纯的商业型产业类型，它承担着宣传文化和核心价值观的重大任务。政府在出版产业创作生产过程中担负着引导价值的作用。党的十六大召开以来，我国财政对出版业的支持力度逐渐增强，相关机构发布一系列与出版有关的财政政策。在这些政策的支持下，我国财政在政府采购、财政投资、财政补贴等方面展开实践，对出版价值进行引导。在我国财政支出引导出版价值过程中，尚需不断完善相关法律法规保障、监督评价机制、财政支出方式与资金管理模式等方面遇到的问题。此外，由于出版产业和出版产品具有特殊性，其本身的意识形态文化属性决定了对出版的金融引导不能仅停留在解决金融资本来源的问题上，因而需要政府对金融资本的流向引导。为此，本刊特刊发一组文章，探析政府财政对于促进出版价值引导、转变行政管理职能，从金融工具引导的角度出发，汲取发达国家成功经验的一些思考。

在阐述财政支出引导出版价值的原理与方式的基础上，介绍我国财政支出引导出版价值的现实手段，并对其进行评价，发现存在的不足，最后提出我国财政支出引导出版价值的应对之策。

财政支出出版价值引导

出版作为传承文化的重要方式，肩负弘扬我国社会主义核心价值观的重任。然而，市场经济体制下，要确保出版社会功能的实现，需要政府对出版价值进行引导。财政作为国家宏观调控的重要手段之一，对出版价值的引导作用不容小视。本文对我国财政支出引导出版价值进行研究，评价引导效果，发现存在的不足，以期促进财政支出更好地引导出版价值，进而推动出版发展和文化繁荣。

一、财政支出引导出版价值的原理与方式

社会主义财政具有配置资源的职能，能够弥补市场机制的不足、调控社会的外部效应。[1]出版产品因意识形态鲜明，具有很强的外部效应。若出版者提供的内容是精华，会产生正的外部效应，若出版者提供的内容是糟粕，则产生负的外部效应。发挥出版物的社会效益，需增加出版的正的外部效应，抑制甚至消除出版的负的外部效应。这是市场行为无法调节的，需行政干预，而财政调控是最直接的手段。财政对具有外在效益的出版产品、出版行为等与出版相关的要素和环节进行扶持，能引导出版价值。

财政包括财政收入与财政支出，本文主要研究引导出版价值的财政支出，即对具有外在效益的与出版相关的要素和环节的购买性支出与转移性支出。购买性支出包括消费性支出和投资性支出；转移性支出包括社会保障支出和财政补贴支出。在我国出版领域，引导出版价值的财政支出主要涉及政府采购、财政投资、财政补贴等，如图1所示。政府在运用财政支出引导出版价值的过程中，一方面需在可供选择的出版产品、出版企业等要素中进行甄别和排序，以提高财政支出引导的针对性；另一方面还需要在可供选择的财政支出方式上进行合理搭配，以提高财政支出引导的有效性。

图1　财政支出引导出版价值的方式

二、我国财政支出引导出版价值的现实手段

党的十六大召开以来，新闻出版体制改革全面推进，我国财政对出版业的支持力度逐渐增强，相关机构发布一系列与出版有关的财政政策。在这些政策的支持下，我国财政在政府采购、财政投资、财政补贴等方面展开实践，对出版价值进行引导。

1.政府采购引导

政府采购具有政策导向作用，能影响社会大众的消费观念和消费方式。出版物作为文化产品，政府采购要求相对更高，出版社生产的出版物能成为政府采购对象，不仅是对出版物质量的肯定，更是对出版社有效践行社会主义核心价值观的肯定。有数据显示，2005年以来，在出版领域，政府采购的范围和规模不断扩大，这指引着出版企业按照政府的价值导向，创作生产出版产品。

具体而言，政府采购的图书种类涉及义务教材、中小学用书、“三农”读物等。我国相关部门对义务教材的政府采购十分重视，印发《免费教科书政府采购工作暂行办法》，每年对免费教科书供应商提供的图书质量等方面进行综合评比，教材作为一种特殊出版物，其编写应符合国家意志，具有高质量，政府采购无疑有利于引导教材出版价值。在中小学图书馆的图书装备方面，图书资料作为“四项配套工程”的内容之一，也是政府采购的重要对象，出版社提供书目和样书，省教育厅在多家出版社之中进行招标、议标，通过规范程序，[2]挑选出符合社会主义核心价值观导向的图书。同时，政府采购也是引导农村文化市场健康发展的可靠途径，具体表现为农家书屋、送书下乡等，通过对符合要求的图书进行政府采购，形成示范效应，以引导出版企业践行社会主义核心价值观。此外，诸如“万村书库”工程等大规模赠书活动也在政府采购的支持下进行，有效拓展了政府采购引导出版价值的范围。

2.财政投资引导

按投入对象划分，财政投资支出方式包括直接投资和间接投资。在出版领域，财政直接投资主要是股权投资，由代表政府的开发投资公司或有关公司直接投资，拥有出版企业相应股份，对出版企业大政方针及发展起一定程度的操纵作用，引导出版企业正确的价值观。财政间接投资分无偿拨款与有偿贷款两种，那些不能形成直接经济效益的公益出版项目，只能靠财政无偿拨款；而对于那些盈利性的出版项目，政府提供有偿贷款是促使其践行社会主义核心价值观的有效方式。

在以股权投资方式直接投资出版领域方面，我国现有出版集团都是国有资产控股的企业，比如由湖南出版投资控股集团有限公司（国有企业）主营业务和资产重组改制而来的中南出版传媒集团股份有限公司，肩负着以社会主义核心价值观引领文化繁荣的职责。另外，由出版集团控股其他出版企业，国家财政也能实现直接投资，比如中南出版传媒集团股份有限公司利用自有资金投资北洋出版传媒股份有限公司股权，[3]能扩大政府导向的影响范围，形成良好的价值引导链。在财政间接投资出版领域方面，比如国家出版基金、国家古籍整理出版专项经费等均来源于中央财政拨款，以及诸如陕西出版基金等地方性出版基金来源于地方财政拨款；财政间接投资还表现在通过政策性银行向出版企业提供有偿贷款，比如，2009年，北方联合出版传媒集团获得国家开发银行30亿元贷款支持。

3.财政补贴引导

在我国，通过对符合社会主义核心价值观的出版产品、出版企业或出版行为等进行财政补贴，是引导出版价值的有效方式。按财政补贴的环节分类，可将出版财政补贴分为对出版生产的补贴、对出版发行的补贴、对出版消费的补贴三种，主要表现为政府奖励、基金资助等形式的补贴。另外，财政补贴在出版领域也会以贷款贴息、贷款担保的形式存在。

出版生产补贴表现为对出版企业、印刷企业及其相关工作人员与相关行为活动的财政补贴，比如2014年度文化产业发展专项资金对新闻出版业数字化转型升级、环保印刷设备升级改造工程等重大项目的扶持资助。出版发行补贴表现为对实体书店、农村图书发行连锁网点等方面的财政扶持。以财政扶持实体书店为例，自2003年以来，针对实体书店经营困难，中央财政对民营实体书店进行扶持，2014年度文化产业发展专项资金对55家实体书店进行扶持。[4]出版消费补贴表现为国家财政对出版物的消费给予补贴，例如湖南图书城与长沙图书馆共同成功举办多届“你的BOOK 我买单”活动，市民可免费办理借阅证，挑选符合长沙图书馆采选原则和馆藏范围的图书并带回家借阅，[5]由长沙图书馆使用财政经费买单，从而对市民选购图书进行补贴。另外，贷款担保、财政贴息作为财政补贴的方式，也在出版领域发挥一定作用，例如2014年度文化产业发展专项资金资助江西出版产业基地、山西太报传媒有限公司印务园区等贷款贴息项目。

三、我国财政支出引导出版价值的评价

通过政府采购、财政投资和财政补贴手段的引导，我国出版在践行社会主义核心价值观方面取得一定成效。但与此同时，由于我国财政支出引导政策和财政支出引导手段存在不足，不免影响出版价值引导效果。

1.取得的成效

形成全方位引导格局。在引导出版价值方面，我国财政支出基本形成了全方位引导格局，这不仅体现在使用了前文所述财政支出的各种手段，包括政府采购、财政投资、财政补贴，而且体现在财政支出对教育、专业、大众不同领域，对出版生产、发行、消费不同环节，以及对城镇、农村不同地域的出版方面的支持和引导。在具体实施过程中，财政直接投资出版领域，本身就形成了良好的价值引导链，实现了对出版价值的全方位引导，更不用说还有其他财政支出手段；而对出版各领域、各环节与各地区的财政支出，更突显了对出版价值的全方位引导。

奠定高质量教育基础。教育是一国之本，教育兴则国兴，教育的兴盛建立在具有优质教材的基础上，这就涉及对教材出版价值的引导，而事实上，政府采购已然是引导教材出版价值的重要方式。我国相关部门对义务教材的政府采购十分重视，实际操作中产生了《节日伴我成长》 《行为习惯养成》《校园文化读本》等大量优质教材，形成了极好的示范效应，为我国高质量教育奠定了基础。另外，诸如“四项配套工程”所包括的图书资料的政府采购，是对中小学图书内容把关和引导的重要方式，同样为我国高质量教育奠定了基础。

催生一系列精品佳作。我国财政支出在引导出版价值方面，催生了一系列精品佳作。在财政投资方面，以国家出版基金为例，自2008年实施以来，投资逐年增加，催生近800种精美图书，[6]包括《中国美学通史》《长城》《中国家族文化》等，在引导出版价值方面发挥了重要作用。在财政补贴方面，以对数字化转型升级项目的财政补贴为例，北京语言大学出版社利用MPR技术制作的MPR版“中文小书架”系列点读读物，中国农业出版社推出的多媒体印刷版主教材《幼儿园多元智能游戏活动》[7]等都是财政补贴引导出版价值过程中取得的精品佳作。

提升各界的文化品格。我国财政支出在引导出版价值的实践中，通过对实体书店的补贴扶持，引导出版企业生产优质出版物，为国民提供了丰富的精神食粮；通过农家书屋、送书下乡、万村书库等项目的政府采购，引导出版企业生产出优质的“三农”读物，丰富了广大农村地区的精神生活；通过对国民购买图书进行补贴，保障和引导国民阅读积极的取向，进而刺激出版企业生产符合国家正确导向的出版物，等等，这些举措都提升了社会各界的文化品格。

2.存在的不足

引导政策不协调。国际上对通过立法确保文化发展获得财政支持十分重视，我国也已基本形成一套引导出版价值的财政支出政策，但基本是国务院、财政部、文化部、新闻出版总署（现国家新闻出版广电总局）等中央行政机关以及地方相关行政机关颁布的行政法规、规章、地方法规等规范性文件，立法层次不高，缺乏系统法律法规的规范，并存在重复规范、政策间不协调的现象，既浪费国家政策制定的成本，又未能达到有效引导出版价值的最终目的。这一问题关系到财政支出引导出版价值的效果，妥善解决才能促进财政支出引导出版价值的有效实现。

监管工作未到位。我国财政支出在引导出版价值的过程中，对实施效果十分重视，会对诸如国家出版基金等资助项目进行年度检查和结项验收，起到监管作用，一定程度上保证了财政支出引导出版价值的效果。然而，也仍存在监管不到位之处，比如，早在1983年就已建立的“古籍整理出版专项经费”，直到2014年才首次接受项目实施情况的检查，[8]这无疑揭示出监管工作的疏忽。值得注意的是，监管工作未到位，反过来会影响决策者对之后引导出版价值的财政投入方向和力度的判断，干扰科学决策，影响财政支出引导出版价值的效果。

支出方式较单一。我国现行对出版价值进行引导的财政支出手段虽较以往有所改善，但发挥的作用仍有限，仍以传统的支持方式为主，比如财政一次性补贴，缺乏全面多元化的引导手段和方式。我国尚未有财政支出引导出版价值方面的法律认定，国家立法在该方面存在空白；按照有偿原则，通过发行国债、公债、专项债券或者国外政府债券的方式，专门引导出版价值的财政信用手段缺位；我国目前虽已开始尝试应用贷款担保、财政贴息等多种手段支持出版业的筹资和融资，但多处于探索阶段，[9]难以确保对出版价值的有效引导。

资金使用欠规范。近些年政府为推动出版文化事业发展，对一些有价值的文化典籍予以财政补贴，有效引导出版价值，这值得肯定。但同时，随着补贴增多，补贴范围越广，获得补贴的门槛降低，出版企业争拿财政补贴却对资金的使用不加规范。例如，江苏可一文化产业集团股份有限公司，2013年财政补贴占其当年净利润的41.68%，远高于其他文化企业，但同比下降24.54%；且其对2013年获得金额最大一笔1175万元补贴的原因未有详细说明，其财政补贴从以往一二百万元激增至上市前夕的2000多万元，既违背常理又不具有可持续性，存在借政府补助粉饰报表之嫌。[10]

四、我国财政支出引导出版价值的应对之策

由上文分析不难看出，我国财政支出引导出版价值过程中存在的不足，归根结底是由于我国相关法律法规保障、监督评价机制、财政支出方式与资金管理模式存在不足所致。要从根本上解决财政支出引导出版价值遇到的问题，须从以下四个方面着手。

1.加强法律法规保障，规范具体操作程序

我国财政支出在引导出版价值的过程中取得一定成效的同时，仍存在不足，使得我国不得不加强相关法律法规保障，规范具体操作程序。对此，我们应注重综合性法律的统摄作用，改善目前相关专门法律法规缺位的问题，比如针对图书采购仅有“图书采购制度”这一单一规范的现状，完善《政府采购法》，尽快出台《政府采购法实施条例》《政府采购质疑与投诉办法》，并制定配套的有关出版物采购管理条例、质疑与投诉办法。在相关法律法规的制定中，要着重解决现阶段我国财政引导出版价值存在的诸多问题，并防范可能出现的问题。值得注意的是，有关法律法规的完善和建设，都要统一于我国财政支出引导出版价值的法律法规建设这一大的环境之中，相互兼容和促进。

2.健全监督评价机制，落实奖励惩罚措施

为保证财政支出对出版价值的有效引导，有必要健全监督评价机制，应从内部、外部和社会三个不同角度共同进行，并以外部和社会监督评价为主，内部监督评价为辅。实现内部监督评价主要靠相互监督评价、相互制约内部控制机制来完成；实现外部监督评价可根据相应法律规定，由监督管理评价部门在相应范围内进行监督评价；实现社会监督评价可组建社会公益性机构，或通过公众媒体通道，例如微信平台，对财政支出引导出版价值的实施过程进行大众监督评价。在监督评价的过程中，一方面，要注意监督评价的透明化，可建立信息平台对引导出版价值的财政支出情况进行公布；另一方面，要注意根据监督评价结果落实相关奖励和惩罚措施，可设立单独的奖惩机构并让其负责执行。

3.优化财政支出方式，引导其他资本介入

针对目前我国财政支出引导出版价值的方式比较单一的问题，可从两方面解决。一方面，可打“组合拳”，对现有财政支出方式进行有效组合，比如对通过财政补贴引导而创作生产的出版产品进行政府采购，或对政府采购和财政补贴的出版产品进行财政投资。另一方面，创新财政支出方式，发掘财政支出引导新途径，在财政把关和以国家意识形态为依托的前提之下，通过财政支出引导金融及其他资本介入出版领域。事实上，我国财政在这方面有所实践，比如通过贷款贴息等财政补贴方式，争取金融等其他资本进入，但这种实践还未能有效深入。目前财政支出方式向常规引导方式一边倒的现象严重，对通过财政主导，引入金融等其他资本的方式不够重视，而这恰恰又是今后的趋势。

4.创新资金管理模式，促进资源合理配置

我国财政引导资金使用欠规范，促使我们要创新财政引导资金管理模式，这需要考虑四个方面。第一，科学编制财政预算，对中西部经济落后地区给予政策照顾，提升政府统筹配置财力资源的能力，解决资金分配不均衡问题；第二，盘活财政存量资金，把资产资源变成现金流，全面激活政府各类要素资源，鼓励引入金融等其他资本，在保证财政资金主导的前提下，形成“资金活水”；第三，强化专项资金管理，引入竞争性分配机制，在完善的竞争机制基础上，尽可能激发出版企业间的良性竞争，从而达到科学、高效分配专项资金的目的；第四，加强预算信息公开，保证财政资金在阳光下运行，以便相关部门与公众参与监督评价，进而促进财政引导资金使用的规范化与高效率。[11]

（作者单位：武汉大学信息管理学院）

*本文系国家社会科学基金重点项目“文化产品创作生产引导机制建设研究”（11AZD017）的研究成果

[1]刘邦驰，王国清.财政与金融（第5版）[M].成都：西南财经大学出版社，2013：11

[2]中国图书出版网.政府采购：面对商机姿态各异[EB/OL]. (2007-09-24).[2014-12-01]. http://www.bkpcn.com/Web/ ArticleShow.aspx?artid=068006&cateid=B04

[3]中南传媒出版集团.产业投资与股权投资并举 中南传媒战略投资开始加速[EB/OL] .(2013-12-26).[2015-04-20].http:// www.zncmjt.com/Info.aspx?ModelId=1&Id=1506

[4]中国发展门户网. 2014年度文化产业发展专项资金拟支持项目汇总表[EB/OL].(2014-09-11).[2015-04-20].http://cn.chinagate. cn/economics/2014-09/11/content_33486634.htm

[5]田芳.你的书，图书馆买单[N].长沙晚报，2014-06-18

[6]光明日报.为了文化的尊严——写在国家出版基金实施六周年之际[EB/OL]. (2014-02-11).[2015-04-20]. http://news.gmw. cn/2014-02/11/content_10330462.htm

[7]郭虹.“中央文化企业数字化转型升级项目”验收进行时[EB/ OL].(2014-12-05).[2015-04-18]. http://www.sinobook.com. cn/guide/newsdetail.cfm?iCntno=13158

[8]上海市人民政府.上海承担国家古籍整理出版资助项目接受首次检查[EB/OL].(2014-02-25).[2014-10-20]. http://www. shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node2315/node18454/ u21ai846561.html

[9]杨京钟. 中国文化产业财税政策研究[M]. 厦门：厦门大学出版社，2012：141-142

[10]和讯网.可一文化借政府补助粉饰报表 募投项目严重违规[EB/OL].(2014-06-07).[2015-04-20].http://stock.hexun. com/2014/ipo382/index.html

[11]罗建国.盘活财政存量资金？提高资金使用绩效[EB/OL]. (2013-08-08).[2015-04-20]. http://www.hefei.gov.cn/ n1105/n32739/n281295/n27580656/29755225.html