行政管理职能转变视角下政府的出版价值引导*

□文│王　雯

行政管理职能转变视角下政府的出版价值引导*

□文│王雯

在梳理新闻出版行政管理职能转变历程的基础上，通过对我国当前行政引导出版价值转变的现状及问题进行梳理和评价，提出在行政管理职能转变下完善出版价值引导的可行性路径。

行政管理职能转变出版价值引导

我国出版行政管理职能的转变是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求。一方面，随着出版产业发展和技术进步，旧有的行政管理体系难以对媒介融合环境下的出版业进行有效管理，行政管理的价值引导职能难以实现，新闻出版行政体制改革和政府职能转变成为迫切需要。另一方面，受到依法行政和我国建设服务型政府的深刻影响，从中央到地方的各级政府只有积极转变职能，才能更好地提供优质服务，引导出版业更好地满足人民群众的文化需求。

一、我国新闻出版行政管理职能转变的历程

新中国成立以来，我国新闻出版行政管理机构先后经历了11次重大调整。伴随行政管理体制改革，我国新闻出版行政职能转变贯穿改革开放和社会主义现代化建设的全过程。2013年3月《国务院机构改革和职能转变方案》公布，将原新闻出版总署和原国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局，以“署局合并”为节点，开启了我国新闻出版领域“大部制”改革的新阶段。从行政管理职能转变的角度来看，我国新闻出版行政管理的演进有三大重要转变节点。

1988年5月中宣部、新闻出版署联合颁布了《关于当前出版社改革的若干意见》。文件提出：“党委领导下的社长、总编辑负责制已不适应当前出版改革的要求，要逐步实行社长负责制。社长是法人代表，党组织起监督保证作用。社长全面领导出版社的编辑工作和经营管理工作。”这一文件是新闻出版领域在计划体制下“党政分开”转变的重要节点。此时，我国政府行政管理职能转变的最大特点是由党和政府直接管理出版转变为社长负责制，党组织承担政治核心导向职能。党对新闻出版的行政管理职能由直接管理转变为监督保证，从而既保证党对出版意识形态的管理又有利于发挥行政系统的作用。

党的十四大以后，在1992年全国新闻出版局长会议上我国政府提出要建立适应社会主义市场经济体制的出版体制，并相应的推进出版改革和加强宏观管理的要求。[1]至此，转变政府职能、政企分开逐渐成为出版界的共识。直至2007年，除西部少数几个省区外，全国大多数省完成了新闻出版局与出版社、新闻出版局与出版集团或出版总社“脱钩”的进程，实现了“政企分开”。这标志着在新闻出版领域实现了计划体制转向市场体制，市场在出版领域的资源配置起到了主导作用，政府职能由控制型逐步转向监管型。

以2013年“署局合并”为重要节点，是我国新闻出版行政机构开启“大部制”改革的新阶段，突出表现为由分业监管模式转化为混业监管模式，进一步厘清在新闻出版领域政府与市场、政府与社会的关系，从而解决在新闻出版领域的政府越位和政府缺位现象，最大限度地实现政府的公共性。

二、我国出版行政管理价值引导转变的现状及问题

从行政管理方式可把目前我国出版行业行政管理的基本制度和具体方式划分为行政许可、行政监督、行政指导和行政处罚四个方面。

政府和市场都是资源配置的手段，政府行政管理职能的转变实质上反映了两种资源配置手段的转化。在市场经济不断深入、出版文化产业属性不断彰显的当前，我国政府行政管理职能的转变突出表现在政府经济职能的转型和社会管理职能的增强上。具体表现为一方面简政放权，减少出版行政审批；另一方面则表现为公共服务支持的扩大和对出版价值引导的持续。

1.简政放权、减少出版行政审批

准入制度是出版行政职能转变下调整较大的职能领域，其通过提高出版单位和出版从业人员的“门槛”来保证进入出版业的主体质量，从而客观上起到价值引导的作用。当前的准入制度调整主要体现在准入制度中的部分行政审批项目取消和审批权力下放上，集中体现在对设立变更审批等具体行政措施的放宽。

根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》要求 “凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”

2013年年初，我国政府已取消期刊出版增刊审批、被查缴非法光盘生产线处理审批、电子出版物制作单位接受境外委托制作电子出版物审批等事项，全部改由地方政府实行备案管理。由“审批”转向“备案”，体现了当前简政放权下出版价值引导领域“抓大放小”的职能转变趋势，即在非价值引导重要范畴的政府引导能力弱化，这一趋势与国际出版行政管理逐步接轨。

2.出版公共服务支持扩大下的出版价值引导

当前我国行政管理职能转变的重要趋势是增强政府社会管理职能，体现在出版行政管理上则是在原有出版价值引导机制基础上，加大对出版公共服务的支持，从而增强出版的公共服务职能和社会功能实现。

出版规划。出版规划是出版价值引导的直接行政管理方式。在出版行政管理职能转变的情形下，我国更加重视出版公共服务职能和社会功能实现，出版规划在引导出版公共服务和公共利益实现上引导功能的加强体现了对出版公共服务支持的扩大。如《2011—2020年国家古籍整理出版规划》就是为了建设优秀传统文化传承体系、补偿古籍出版的外部性而建立。该规划的实施将与古籍整理出版专项经费、国家出版基金等出版资助相衔接，充分体现了政府对出版公共服务功能的支持力度扩大。此外，根据《关于调整“十二五”国家重点图书、音像、电子出版物出版规划的通知》的内容，其中涉及的出版物由2030种增至2578种；图书由1730种增至2244种，音像电子出版物由300种增至334种。[3]数量的增加、品种的丰富、内容质量的精品化都能体现出版规划作为行政管理机制的价值引导作用的实现和加强。

出版奖励及行政处罚。我国政府行政管理部门为鼓励优秀出版人和精品出版物设立了多种出版奖励，以表彰评奖的形式对出版价值进行引导。除奖励措施以外，出版行政管理部门还有权通过行政处罚的手段对社会影响差的、偏离我国核心价值体系的出版企业和出版物进行价值引导。从近年来的出版奖来看，政府更加提倡社会效益强的“精品出版”，也逐渐将社会影响力等指标纳入出版奖评判标准。出版奖项的增加扩大和评判标准的科学化体现出版奖励作为价值引导机制组成部分正逐渐强化和完善，也体现政府的出版公共服务职能的强化。

3.出版价值引导的持续和深化

尽管行政管理职能转变，但我国政府并未减少对出版的价值引导，原有的价值引导机制基本保持未变，甚至部分领域有扩大和深化的现象。

书号管理制度的延续。出版行政管理中“书号制度”是重要内容。从行政管理的目的看，书号调控与出版准入制度的目的是重叠的，都是为了调控出版领域的意识形态内容，[4]通过对出版物的种类和数量，以及书号、刊号、版号资源的分配来起到价值引导的作用。2008年7月，为解决“买卖书号、刊号、版号问题” 政府正式启动书号实名申领试点工作，并实行网上书号实名申领。这体现了当前政府对书号制度价值引导职能的深化改革，通过对出版社奖优罚劣来调配书号的分配以及对出版物类别的调配，从而真正实现书号制度的价值引导功能。

选题备案范围的扩大和权力的下放。选题备案制度能够被视为对出版物“内容准入”的制度，其充分体现了我国行政管理体制对出版物价值引导的功能和作用，使得涉及敏感政治问题、意识形态问题以及国家安全问题的出版物质量得到保障，也为出版价值“社会效益和经济效益相统一”做出了巨大的贡献。

当前选题备案制度调整集中体现在重大选题备案制度，具体表现在重大选题审核权下放、重大选题范围的扩大以及备案制度的逐步完善上。2001年年底，国务院颁布了修改后的《出版管理条例》，该《条例》的第二十条明确规定了重大选题制度的调整。与1997年《出版管理条例》相比，首先是将重大选题的审核权下放到省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门，充分体现了中央行政管理职能权力的下移。其次则是将期刊社的重大选题也纳入备案程序之中，从而扩大了出版价值引导的管理范畴。此外，《出版管理条例》还规定了违反重大选题备案制度的惩罚措施，逐步完善备案制度的功能实现。

综上所述，在行政管理职能转变环境下，我国政府一方面通过减少出版行政审批放宽非价值引导重点领域的出版准入，另一方面则通过出版规划和出版奖励机制扩大对出版公共服务支持，通过书号制度的深化和选题制度的强化来持续深化出版价值引导，取得了一定效果。然而，仍要看到当前出版价值引导的成本较高，且存在对敏感政治性问题引导能力强，对社会共识、价值观体系建立等社会文化问题引导能力弱的现象。这与我国当前仍处于行政管理职能转变进程中，没有充分调动市场和社会的公共管理和价值引导能力有关。如何在简政放权激活市场机制活力的同时，保持对出版的规范，使其能够更好地承载传播健康文化、塑造良好社会风气的使命，是当前行政管理职能转变的重要课题。

三、完善我国出版行政管理价值引导机制的可行性路径

出版的社会效益应该包含两层意思：一是宣传和捍卫党的方针政策以及国家的法令法规，以确保国家意识形态安全；二是服务公众、守望社会、传承文明等，但对此方面的出版价值引导职能实现还存在不足，因此，政府应继续转变行政管理职能，完善出版价值引导的职能实现。

与我国不同，英国、美国、法国等发达国家出版价值引导行政管理机制涉及的范围相对较窄，环节也更为简单。这些国家没有严格的行业准入制度，也没有选题备案制度和书号制度等内容价值引导机制，仅在对于文化传承和价值导向意义重大的重点管理领域有内容准入和监管。如法国专门成立了一个负责管理青少年读物的特别委员会——审读委员会，对少儿出版物的质量提出建议和实施监督。而美国则由各州设立审查教科书的专门委员会对在本州内使用的教科书进行审查和控制。

1.“抓大放小”，重点领域重点管理

与发达国家出版价值引导行政管理机制相比，我国政府出版价值引导的机制更加复杂，且涉及的出版物范围更广。这一方面给政府行政管理带来了较大压力，造成效率低下、执行成本过高等问题；另一方面也给出版企业单位的运营时间和成本控制带来困难。尽管当前已经有减少审批项目、下放部分权力的趋势，但就当前情况而言，改革还未进入出版价值引导的“深水区”。在出版行政管理职能转变的当前，应“抓大放小”，强调重点领域重点管理，将引导职能重心转移到出版社会功能和文化功能实现上。

2.部分价值引导职能下放至市场中介

当前，我国政府对出版业的价值引导主要进行“硬”约束，如用选题备案制度和行政处罚方式来过滤和追惩，而在侵害公共利益方面则缺乏约束机制。因而出版在经济利益的诱导下难免在服务公众和维护公共利益方面出现缺位。发达国家政府对维护出版社会功能实现的经验是将部分价值引导职能下放至出版行业协会等市场中介。以日本的出版行业协会为例，其通过制定“会规”来进行行业自律。“会规”中的伦理纲领，实际上承担着对出版业的主流价值体系建立和核心价值引导的职能。同时，为了将伦理纲领落到实处，日本几家出版行业协会还共同组成了出版伦理协议会，并以维护出版自由、提高出版道德和抵制庸俗出版物为目标，监督、审查、协调各会员单位出版物的内容。[5]作为政府管理的有益补充，出版行业协会为出版物内容的价值引导和正向舆论导向环境的形成起到了重要作用。

与之相比，我国出版行业协会的价值引导功能还未被激发出来，在出版行政管理职能转变的当前应将部分价值引导职能下放至行业协会，从而进一步完善对出版价值引导，提高行政管理的效率。

（作者单位：武汉大学信息管理学院）

*本文系国家社会科学基金重点项目“文化产品创作生产引导机制建设研究”（11AZD017）的研究成果

[1]宋木文.出版体制改革的历史回顾（下）[J].中国出版,2006（6）

[2] [美]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特.新公共务服务—服务,而不是掌舵[M].丁煌译,北京:中国人民大学出版社.2004:06-10

[3]新闻出版总署出版管理司.实施国家重点出版物出版规划 创作生产更多更好的出版精品[N].中国新闻出版报,2012-09-17

[4]田智.我国书号调控政策探析[J].出版科学,2007（1）

[5]新闻出版总署对外交流与合作司.海外新闻出版实录2008[M].北京:人民出版社,2009:68-98