煤炭资源枯竭型城市转型阶段性效果评析

■中国人民银行萍乡市中心支行课题组

一、我国煤炭资源枯竭型城市转型现状

截至目前，我国已分三批界定了69 座资源枯竭型城市，其中涉及煤炭资源枯竭型城市38 个，本文主要以其中的14 个地级市作为分析研究对象，分别为江西萍乡、内蒙古乌海、辽宁抚顺、辽宁阜新、黑龙江双鸭山、黑龙江七台河、黑龙江鹤岗、吉林辽源、山东枣庄、江西新余、河南焦作、广东韶关、陕西铜川、宁夏石嘴山。

（一）经济发展总体稳定，GDP 步入增速换挡期。从2006～2013年GDP 增长率看，转型前期，14 个城市经济保持快速发展，GDP 增长率都在10%以上，其中2008年黑龙江七台河发展速度最快，达到了26.1%；而发展速度较慢的广东韶关也达到10.6%。2008年以来，受国际金融危机和自身产业结构调整升级的双重影响，煤炭资源枯竭型城市经济由高速增长过渡到增速换挡期，GDP 增长率均有所下降。其中，黑龙江七台河降幅最大，2013年GDP 同比增长-14%，10年来经济首次出现负增长，主要是受煤炭市场持续疲软的影响，致使该市规模以上工业快速下行；而发展速度较快的是陕西铜川，GDP 增长率长期保持在10%以上，2013年达到13.8%。

（二）人民生活明显改善，但总体低于全国平均水平。从城镇居民人均可支配收入看，除了乌海市之外，其他13 个城市城镇居民人均可支配收入均低于全国平均水平。但经过近几年转型发展，各城市城镇居民人均可支配收入都在逐年提高，逐步缩小与全国平均水平的差距，14 个城市中城镇居民人均可支配收入占全国平均水平最低比重由2006年的58%（铜川）上升至2013年67%（七台河）。以陕西铜川市为例，转型前，2006年该市城镇居民人均可支配收入为6820 元，仅为全国平均水平的58%；到2013年，其城镇居民人均可支配收入上升至24495元，达到了全国平均水平的91%。

（三）外向型经济发展活力增强，但地域分化明显。从转型前后进出口总额变化看，部分城市进出口总额呈现稳步上升的良好态势，其中以江西萍乡、辽宁阜新和吉林辽源等市最为明显，2013年三市的进出口总额分别是2006年的8.6 倍、7.3 倍和7.1 倍。但同时也有一些城市呈现过山车式发展态势，其中江西新余最为突出，其进出口总额由2008年的41.86 亿美元急剧下降至2013年的20.7 亿美元，这与新余市过分依赖光伏产业出口有关。

（四）金融对城市转型的促进作用逐渐增大。从2006～2013年金融相关率变化看，绝大多数城市的金融相关率较为稳定，波动不大。其中，辽宁阜新、宁夏石嘴山以及黑龙江鹤岗等城市金融相关率基本稳定在2 以上，经济金融实现了较好的互动发展。2008年以来，江西萍乡、河南焦作、江西新余、山东枣庄等城市金融相关率在逐年增大，说明金融对经济的促进作用在不断增强。此外，从贷款增长情况看，到2013年，绝大多数城市贷款增长率都在10%以上，超过了同期全国平均贷款增速和GDP 增速。

二、煤炭资源枯竭型城市转型效果评价

（一）评价指标体系构建

本文基于基础理论与研究现状，参考借鉴《全国资源型城市可持续发展规划（2013～2020年）》中设定的资源型城市可持续发展主要指标①主要包括：经济发展、民生改善、资源保障和生态环境保护四个方面指标。，拟从煤炭资源枯竭型城市的经济、社会、资源环境等三大方面选取25 项指标对该类城市经济转型效果进行系统评估，并创造性的将金融发展相关指标植入评价体系，来综合评估经济金融良性互动的效果。具体评价指标体系见表1。

表1 煤炭资源枯竭型城市转型效果综合评价指标体系

基于评价指标体系，本文主要采用因子分析方法进行效果评价。数据来源于2013年中国城市统计年鉴、各市2012年统计公报以及统计局网站。在具体评价分析之前，本文选择极小型指标取反（S’=-S），居中型指标则取其初值减去均值后绝对值倒数（S’=1/|S-A|）的方法，对指标进行正向化处理。然后，运用SPSS17.0 统计分析软件进行分析。

（二）综合评价过程及结果

对包括萍乡在内的14 个城市2012年的转型基础数据进行处理，在通过指标适用性检验后，首先，根据特征值大于1 的原则，总共提取了9 个主因子。9 个因子对数据变异量累积解释程度高达93.83%，已提取了指标体系内涵的绝大部分信息，可将其作为14 个煤炭资源枯竭型城市转型效果的代表性因子。其次，按照方差极大值法对因子载荷矩阵进行旋转，根据所提取9 个公共因子所反映的原始变量信息，我们将因子F1～F9 分别定义为经济金融总量因子、人民生活因子、资源环境因子、财政实力因子、外向经济因子、金融贡献因子、产业结构因子、资源环境因子、资源环境因子。最后，计算因子得分，根据SPSS 输出的9 个主因子得分F1～F9，按照各因子特征值占特征值总和比重为权重计算因子综合得分F（见表2）。

表2 各因子得分及综合得分表

（三）城市转型效果评价分析

根据9 个因子得分以及其前文所述的内在含义对14 个城市分类转型效果和综合效果进行排名，并按照综合效果排名对14 个城市转型效果进行等级划分，将排名1～5 位的城市定义为转型效果优秀，6～10 名的定义为良好，11～14 名的定义为较差，具体情况详见表3。

表3 煤炭资源枯竭型城市转型效果得分排名和等级

基于表3，一方面，从14 个煤炭资源枯竭型城市转型综合效果看，城市转型效果优秀的城市分别为焦作市、抚顺市、新余市、枣庄市和韶关市；良好的城市分别为萍乡市、阜新市、石嘴山市、乌海市和铜川市；较差的城市分别为辽源市、鹤岗市、双鸭山市以及七台河市。其中，萍乡市转型综合效果得分排名第6，枣庄市、韶关市、焦作市综合转型效果排名前三，排名靠后的几个地市主要分布在黑龙江（双鸭山、七台河、鹤岗）和吉林（辽源）两省。

另一方面，从分类转型效果看，不同城市各有比较优势。经济金融总量方面，排名前三的城市分别为焦作、枣庄、抚顺，而七台河、石嘴山、铜川排名靠后。人民生活方面，乌海、新余、枣庄位居前三位，鹤岗、双鸭山、阜新排名靠后。资源环境方面，枣庄、萍乡、铜川转型后得到较大改善，排在前三位。财政实力方面，鹤岗、乌海、阜新位列前三名，双鸭山、石嘴山、枣庄排名靠后。外向经济方面，新余、双鸭山、韶关高居前三名。金融贡献方面，韶关、石嘴山、铜川排名前三，辽源、萍乡、抚顺三个城市金融支持效率相对较低，排名靠后。产业结构方面，七台河、韶关、抚顺位列前三位，双鸭山、铜川、乌海排名靠后。

三、资源枯竭型城市转型的国际实践

（一）德国鲁尔区转型的主要做法

德国鲁尔区位于德国经济最发达的北莱茵——威斯特法伦州的中部，是德国和欧洲最大的工业区。虽然面积只占德国的3.6%，人口只占12.6%，却生产德国80%的硬煤、90%的焦碳、60%的钢铁和35%的炼油量，并拥有欧盟十五国时期煤产量的1/3、焦碳产量的1/2和钢铁的1/5。从二十世纪六十年代起，鲁尔区煤炭开采量逐步下降，煤炭工业开始走下坡路，下岗人员逐年增加，生态环境严重恶化。面对资源枯竭，鲁尔区努力探索出了一条“延长产业链，实现资源价值深度挖掘”的转型之路，成功实现了城市转型。主要采取了以下措施：

1.成立区域发展领导机构，制定区域发展总体规划。1920年5 月，德国鲁尔煤管区开发协会（SVR）正式成立，重点提出了改善核心区域和发展新兴工业的总体规划，其中包括对交通运输网的扩建性布局、对工业区的重新划归、对人口数量的控制；在产业布局上，新增的服务性部门设立在中心区，对日渐兴起的商业和其他第三产业重点扶持；同时也注重对居民生活质量的整体改善，例如在工业区和城镇周边营造绿地、在河谷和丘陵地带开发供人们休闲旅游场所等。

2.改造升级传统产业，发展接续替代和第三产业。一方面，鲁尔区在经济转型中没有简单地放弃煤和钢两个传统产业，而是通过技术设备改造，工艺产品创新实现煤钢产业升级。对煤炭工业进行全方位的集约化改造，政府不仅提供了改造资金，还通过制定法规等方式保护煤炭产业得以持续发展。另一方面，鲁尔区加大了引进优秀企业的力度，遍及汽车、化工、电子、服装等多个行业类别。通过种种政策的出台，鲁尔区产业结构调整效果明显。鲁尔区原来的两大支柱产业——煤钢的产值占地区生产总值的比重已降到了16%，两个部门劳动力占鲁尔区劳动力总数的比重也从1950年的60%减少到1990年的33%，而第三产业的就业人数从29.8%提升至56%。

3.建立和完善转型融资体系，加大了金融支持力度。一是提供资金支持。德国政府通过制定产业转型相关政策，引导专业化金融机构支持产业发展。对煤炭、钢铁等传统工业改造升级提供优惠贷款资金援助，资金援助主要来自原欧共体煤钢联盟以配额方式给予各成员国的优惠贷款；对于产业链条低下，没有发展潜力的产业则及时停止对其援助；对新成立的企业可以通过政府获得32%左右的贷款。二是降低投资税。政府先是采取削减烧煤发电厂投资税的政策，而后又实行对烧煤发电厂的投资补贴。三是低息贷款和就业赠款。由政府向购买废弃矿井工地的企业提供低息贷款；政府还向在煤矿主要集中地鲁尔北区投资建厂的公司，提供相当一部分的就业赠款。

（二）日本九州区转型的主要做法

日本北九州市是九州岛北部重要的工业区和交通枢纽，以产煤闻名。20 个世纪，随着国际市场上能源价格不断上涨，日本政府考虑到资源的不可再生性，决定大幅削减煤炭资源开采，转向从国外进口，于是提出了产业结构向节约能源、深加工方向发展的战略。经过努力，日本九州的产业结构和对外贸易得到了明显改善，旅游、贸易等第三产业发展迅猛，九州正逐渐成长为日本与亚洲其他国家交流的窗口。日本九州采取的主要转型措施如下：

1.成立专门行政机构，建立和完善转型政策法规体系。一方面，为了振兴产煤地域经济，1962年政府成立了产煤地域振兴事业团，着手九州的经济复兴和转型工作。另一方面，出台和发布了《煤炭产业合理化临时措施法》、《煤炭离职人员临时措施法》、《产煤地区振兴临时措施法》和《煤炭对策大纲》等一系列政策法规，并先后九次调整煤炭相关政策，要求煤炭业放弃自力发展，转向促进国外煤炭开发和进口；在解决转型过程中煤炭工人的离岗问题时，为下岗工人再就业提供政策支持。

2.利用区位优势重构产业，发展新兴替代产业。九州在经济结构转型过程中，并没有简单地在原有产业基础上向前或向后延伸产业，而是对当地煤矿实行全面关闭政策，用了十年左右时间将该区域转换成高新技术产业区，实现产业结构的多元化和高度化，其中最典型的就是九州的集成电路（IC）产业。政府利用九州优越的区位优势，制定特殊的扶持优惠政策，吸引了很多国内外的大企业如日本日立和美国德克萨斯仪器公司进驻九州建立集成电路工厂，使九州逐渐成为日本著名的高科技产业基地。

3.金融与产业政策相配套，信贷优惠与财税支持并行。首先，1962年成立的“产煤地域振兴事业团”，相当于是九州资源型经济转型成立的基金，为九州开发工业园，吸引新企业落户提供了重要的资金支持。对于进入工业园区投资的企业，政府还给予长期贷款支持，并配套减免税费等优惠政策。其次，日本政府对于在九州煤矿关停地区创办、能够解决一定数量下岗人员再就业问题的新办企业，在土地方面提供优惠，对企业购买新设备提供专项贷款，甚至提供“特别低利息”贷款。对于在九州煤矿关停地区想创业的下岗工人和中小工商业者，政府也给予一定的金融支持，包括创业基金和低息贷款。最后，日本政府为了鼓励九州资源型经济转型，给予了九州地方税的减免。对九州地方政府因实施企业减免税政策而减少的地方税收，国家给予减少部分80%的补偿。同时，日本政府还允许九州政府发行地方政府债券，解决经济转型的资金问题。

（三）汽车之城底特律破产的教训

2013年7 月，底特律由于财政入不敷出，只有申请破产保护来避免进一步恶化。底特律作为18世纪末的新兴工业城市，一度引领了工业革命汽车产业的发展，汽车业在底特律的经济中占据了主导地位，铸就了福特、通用、克莱斯勒美国汽车三大制造商，成为驰誉全球的“汽车之城”，并在漫长的20世纪中，独执牛耳。享誉全球的底特律遭遇破产，主要原因有以下两个方面：

1.城市产业结构单一，过度依赖汽车行业。汽车产业在相当长一段时间是底特律唯一的支柱产业，各产业部门构成都围绕汽车这一产业形成产业链。汽车行业作为城市最大主导产业，是底特律财政收入的最大来源，汽车行业收入占财政收入的80%，其50%的从业人员从事汽车及相关行业。底特律单一的城市产业结构致使传统汽车产业无法灵活面对市场变革，在汽车产业不景气时，财政收入急剧下降，失业人员快速上涨。2012年，底特律失业率一度高达18%。就业机会稀少，人口大量迁出，税基进一步缩减，最终导致城市走上产业衰落——高失业率和税源枯竭——公共服务缺失——居民外迁和人才外流——城市破产的恶化路径。

2.区位优势丧失，城市转型终告失败。期间，底特律政府也曾试图进行产业转型，举债发展城市建设，大力发展房地产业及著名的“文艺复兴中心”，希望通过大规模完善基础设施和制造中心商业复兴城市来实现城市转型。但房地产业为产业集群所服务，而底特律汽车产业的根深蒂固更使得这一转型方式无非是舍本逐末。极低的入住率不但没能挽救已经颓废的城市，反而更让有产者利用国家救济政策自毁房屋携款外逃，税收更加不能保证。2008年，金融危机爆发，导致市政巨额负债无法偿还，加之汽车业的不景气和房价的急剧下跌使得问题雪上加霜，城市转型以破产告终。

四、对策建议

（一）分类引导各类城市转型发展。遵循分类引导、特色发展、因地制宜的原则，明确各类城市发展方向和重点任务，采取不同的转型推进措施。例如，江西萍乡、新余等金融发展相对滞后类地市要进一步做大金融总量，不断优化金融结构，提高金融支持效率。相关部门和银行业金融机构在金融资源的分配上要适当向该类城市倾斜，确保其城市转型过程中经济金融协调发展。而阜新、双鸭山、鹤岗等东北地区城市要着力加强民生保障，在提高人民生活水平上下工夫；焦作、乌海、七台河等城市则应着力提高资源利用效率，改善资源环境。

（二）加快构建多元化产业结构体系。一是要大力推动传统资源性产业改造升级，支持资源优势向经济优势转化，有序推进资源产业向下游延伸，大力发展循环经济。二是要培育壮大优势替代产业，充分发挥各类城市比较优势，积极发展战略性新兴产业，努力培育新的支柱产业。三是要加快发展现代服务业，坚持产业结构转型升级与扩大就业良性互动，大力发展带动就业能力强、市场前景好的劳动密集型产业，通过产业结构优化带动民生改善。

（三）强化转型中的金融支撑作用。一是要发挥金融在城市转型中的“输血供氧”作用，为城市转型提供资金支持，为产业结构调整和转型升级发挥信贷资金引导作用。二是要发挥金融在服务民生、提高人民生活水平上的作用。在解决资源枯竭衍生问题，诸如帮助下岗失业人员实现再就业、创业以及保障性住房建设上提供资金扶持。三是要不断改善经济金融环境。通过改善法律环境，降低银行处置逃废债的成本；不断完善社会融资担保、评估、登记体系，确保金融支持城市转型渠道畅通；持续推进企业信用体系和农村信用体系建设，优化信用环境，提高金融支持城市转型效率。

[1]杨振凯.日本九州老工业基地改造政策分析[J].现代日本经济,2006,(6).

[2]王菲.底特律破产对中国城市转型的启示[J].中国外资,2014,(2).

[3]尹牧.资源型城市经济转型问题研究[D].吉林大学博士论文，2012.