推进存款保险机制建设 构筑我国金融体系压仓石

胡海文

(中国人民银行呈贡支行，云南 昆明 650000)

2015年5月1日起，《中华人民共和国存款保险》条例正式实施。我国的存款保险制度，历经二十多年的研究讨论终于付诸实践。存款保险制度的实施不仅意味着中国金融改革取得重大突破，为此后中国金融改革将取得更多实质性进展铺平了道路。2015年10月24日，人民银行宣布在下调金融机构存贷款利率的同时，彻底放开金融机构存款上浮限制。这是此前贷款利率上浮完全放开以来中国利率市场化走出的关键一步。而这一步的跨越，正与今年5月1日开始实施的存款保险制度密切相关。存款保险制度的实施，不仅能够保护存款人权益，也为深化金融改革、引导国内金融机构改变经营方式奠定基础，成为中国金融行业稳定发展的压仓石。

党的十八届三、四中全会以来，我国金融体制改革进入攻坚阶段，存款保险制度是其中重要一环。在金融宏观调控体制层面，随着利率市场化和汇率形成机制改革向纵深推进，金融业在拥有更大自主定价权的同时势必面临更复杂的经营环境；金融行业层面，随着混合所有制在金融领域的持续推进，民间资本、互联网金融和小额贷款机构等新型金融业态在提升金融业竞争活力的同时也带来了风险。保障存款人权益、及时防范和化解金融风险、营造更为公平竞争环境的存款保险制度，为一系列金融的创新和发展创造了条件。

为此，昆明市呈贡区从今年初开始进行存款保险制度的宣传和对“条例”初稿征求意见，到2015年5月1日正式实施，经过对辖区需要缴纳保费的4家法人金融机构缴纳存款保险金的计缴基数的核对计算，最终确定这4个法人机构2015年上半年被保险存款157亿元，受保存款98亿元，被保存款保障率62.55%；被保险户数40.8万户；50万元以上存款户数0.38万户；为99.07%的存款户提供了100%的存款保护。从呈贡辖区法人机构缴纳保费及对存款保险制度施行的反映来看，基本达到了存款保险制度推出的初始目标。

对于存款保险制度的施行，我们要从更深层面上了解其作用和意义，并关注初期施行过程中反映出的问题和改进方向。

一、存款保险制度是市场经济体系的基本金融制度

长期以来，我国是一个政府管制下的金融市场，信用往往通过政府权力来授予，并由国家进行完全的隐性担保。我国居民把存款存入任何一家银行都不用担心存款风险，原因就在于这些银行为国家主导，而且国内任何一家银行都有国家作隐性担保，所以储户根本不会想到存入这些银行的钱会有多少风险。而在成熟的市场体系下,信用是通过市场的重复博弈演化而形成，并由一套严格的法治体系来保证。党的十八届三中全会强调要建立让市场在资源配置中起决定性作用的经济体系，这就需要我们通过存款保险制度的建立来逐步置换国家对金融体系的隐性担保，真正发挥出存款保险制度这一金融安全的支柱的作用。

首先，存款保险制度通过对存款人的保护，确立了更为公平的中央银行与商业银行的成本分担机制。我国长期以来以中央银行最后贷款人的职能替代存款保险制度，尽管看起来保障有力且卓有成效，但在制度上构成了与商业性金融机构不公平的成本分担机制：中央银行的最后贷款实际上增加了货币发行，使全体公众以缴纳通货膨胀税的方式分担了某一家或某一些金融机构的损失。20世纪90年代的地方金融体系风险化解、国有银行不良资产剥离，以及21世纪初农村信用社历史包袱解决和银行与非银行金融机构重组都是中央银行以最后贷款人方式化解风险的结果。在金融体系走向成熟的过程中，必须以存款保险制度这种权责对称的制度设计，通过金融机构缴纳存款保险，对自身经营行为所构成的风险和损失负责，改变全民埋单的不公平性。

其次，存款保险制度提供了不同规模银行更为平等的竞争环境。在缺乏存款保险制度的环境下，不同规模银行竞争环境的不公平表现在：一是社会公众为确保自身权益不受单个机构的风险冲击，一般会采取把存款主要存放于大中型商业银行的做法。这一公共选择导致中国银行业自发形成了中小银行资源不足、大银行日益臃肿的局面。二是银行为了自身生存，做大而非做强、脱离社区多建分行、争取进入“大而不倒”，以规模和社会影响以绑架国家宏观调控部门和监管当局为维护金融稳定而采取监管保护，这些银行又因为缺乏关闭威胁而将自身经营凌驾于金融消费者服务之上。结果，形成了我国长期缺乏能够真正服务社区、以支农支小为主业的银行体系。通过存款保险的制度设计，使公众愿意把存款资源放在中小银行，使监管部门行为从保护金融机构切实转变为保护金融消费者，使中小银行安心于为中小微型经济主体提供金融服务。

最后，存款保险制度确立了以人为本的金融稳定激励机制。存款保险制度直接立足于存款人权益保障，对金融机构稳健经营构成激励。存款人可以通过保费费率清晰了解存款金融机构的风险状况，以自身存款资金在不同机构间的配置实现对金融机构稳健经营的激励。另一方面存款保险制度消除了存款人对过度监管保护的内在诉求掣肘，避免了存款人被存款类金融机构当作“人质”，持续要求国家对自身经营责任承担保障的道德风险，成为金融业优胜劣汰的基石。

二、存款保险制度是其他重大金融改革的保障

存款保险制度出台前，银行的信用风险由国家隐性担保，加大了因银行不当经营给国家带来风险的可能。存款保险制度推出，其实质就是让以往存款保险的隐性担保显性化，为中国金融体系的进一步改革编织安全网、设置隔离带，防范了个别经营不善的金融机构风险传导至整个金融系统，成为多项重大金融改革的有力支撑。

第一，存款保险制度成为利率市场化改革的必要前提。利率市场化的推进有利于发挥市场在金融资源配置中的决定作用，有利于推进金融机构在竞争性市场中的自主定价权，从而实现资金在流向和配置上的不断优化，进一步确立和健全金融宏观调控体系。在缺乏存款保险的利率市场背景下，一些银行外部约束缺失，乐于在存款上高息揽储，贷款方肆意压价，或者无节制地从事“高风险、高收益”业务，赚了归自己，亏了由国家兜底，引起了一段时期以来“影子银行”膨胀、高成本理财蜂起，导致近期部分银行不良资产和占比双升、自身流动性紧张。因为存款保险制度的成功施行，才保证了人民银行在之前完全放开贷款利率浮动区间后，于2015年10月24日最终彻底放开存款利率的浮动区间，走出了利率市场化改革的最关键一步。所以，只有存款保险制度的施行才夯实了利率市场化改革的微观基础。

第二，存款保险为民间资本进入金融业设置了保障。民间资本进入金融业，并形成我国服务小微、服务大众的社区银行体系，这是我国推进市场的资源配置决定性改革的基本方向。在缺乏存款保险制度的时期，由于金融业一旦准入则国家就承担了对它的担保责任，所以金融事实上存在着极高的准入门槛，制约了多层次、广覆盖的金融体系发育完善。针对不同规模和质量的银行，存款保险实施差别费率的制度安排，采取了提前介入和及时纠正机制，可以提前消化区域性、局部性金融风险对经济和社会稳定的冲击，有利于促进更多民间资本在存款人得到适度保护的前提下低门槛进入金融业，最终实现丰富基层金融服务与供给的目标。

第三，存款保险制度使银行破产制度推出成为可能。当前，我国银行业是各行各业中唯一缺乏破产制度安排的特殊企业，其原因在于银行破产引起的按清产核资偿付债权人的情况势必引发社会不稳定，再有就是银行同业间存在高度复杂的债权债务关系，单个银行的破产将引致系统性金融不稳定。一些上世纪90年代关闭的金融机构至今仍有未了结的债务挂账经年累月不能清偿就是明证。所以，通过确立存款保险制度以推动银行破产制度，是我国金融安全网构建的探索中得出的共识。

第四，存款保险制度为金融创新奠定了基石。随着信息技术和金融工程的发展，互联网跨界金融、资产管理、影子银行在我国的迅速崛起，也伴随出现了不同类别、不同表现形式的金融风险。在创新中如何对最原始、最基础的金融债权实施合理有效的保护，可以避免引致全局性、系统性金融风险的暴露，也才可能在全局性、系统性风险可控的前提下鼓励金融机构的创新实践。

三、存款保险制度需要在施行中不断完善和改进

我国的存款保险制度正式实施的时间不长，作为金融稳定的基础性制度，必将有一个从初创走向不断完善的过程。特别在以下几个方面需要形成有效机制。

一是存款保险费率动态调整的机制。制度初创期，呈贡辖区地方法人金融机构存款保险金的缴纳是按旬均存款余额的固定比率缴纳，没有根据对银行安全性、流动性和自我风险覆盖能力的定量评估实施差别费率。从制度未来的发展考量，要体现对银行经营“奖优罚劣”，构筑起针对银行盲目扩张资产和冒险经营的有效约束，必须尽快完善根据银行风险实行差别费率并根据兑付能力的变化实施动态调整的机制，并将这一费率信息以适当的方式对公众公开，使市场对金融机构的经营和风险状况有所了解从而引导存款人的存款投资行为。在费率的制订过程中，还要认真评估金融机构风险保障和利润实现两方面的平衡。据测算，如果存款保险费率为0.05%，那么银行税前利润会减少2%左右。而如果费率为0.1%，那么银行税前利润将会减少4%以上。提高存款保险费率，自然能增加对被保存款的保障率，但同时也加大了金融机构的经营压力。所以，存款保险费率的确定，应在存款人权益保障和对金融机构自身经营影响两者间慎重权衡，这也是该制度长期发展和有效实施的必然要求。

二是对保护额度的动态调整机制。存款保险的国际公认准则是向90%以上的存款人提供全额保护。我国设定50万元全额偿付限额，从全国范围来说可以为99%以上的居民和企业存款人提供100%的存款保护，这相当于2013年人均GDP的12倍。在呈贡区存款保险制度仅在地方法人金融机构中实施的情况测算，对存款人100%存款提供保障的比率也达到了99.07%。由于我国地域辽阔，各地区经济发展水平的不同，存款保险限额也应形成根据国民经济、金融发展水平、居民和企业存款水平的变化适时动态调整的机制，使存款保障水平保持合理适度。

三是强化对银行金融机构的动态监测机制。存款保险一旦确立，存款保险人即成为存款类金融机构的利益相关体。存款类金融机构的任何负面信息、不良行为、经营风险都有可能演化为保险赔付。因此，存款保险要完善对存款类金融机构定期风险监测，并建立起一套收购承接、实时修复等市场化专业化处置工具，探索通过规范手段促成运营良好的银行收购问题银行资产的机制，通过承接问题银行的存款债务，确保经营不关门、关键服务不中断，这有利于有效降低处置成本，缩短处置时间，最终使存款保险成为存款人的第三只眼，起到持续跟踪银行经营的作用。