新预算法视角下央行经理国库的挑战与建议

杨瑞娥

【摘要】新的《中华人民共和国预算法》于2014年8月31日顺利通过，明确了继续实行中国人民银行经理国库体制。新预算法视角下，央行经理国库存在财政资金体外循环、国库现金管理能力不足、集中收付改革亟待规范、国库监督权限被弱化等难题，为传承好经理国库重任，分别从财政专户管理，国库现金管理、集中收付管理、国库监督管理等方面提出了增强央行履职能力的建议。

【关键词】预算法 经理国库 财政专户 现金管理

新《预算法》历时6年，历经全国人大常委会四次审议，终于顺利通过，中国人民银行经理国库的地位终于得到了确定。这是我国深化财税体制改革，建立现代财政制度的里程碑实践；是对中央银行经理国库30年不断开拓创新，认真履职的高度认同。基层央行在坚守、传承、完善好经理国库重任的同时，如何抓住机遇，迎接挑战，是新形势下各级央行亟需面临的新课题。

一、新预算法修正的范畴及内容

新的预算法与旧的预算法相比较，在7个方面进一步完善了我国中央银行经理国库体制。

二、新预算法下央行经理国库的挑战

（一）大量财政资金体外循环

据调查，同一性质的财政资金在不同商业银行均开有账户，财政专户主要包括预算外资金、非税收入、社保资金、基建、工资保险、偿债准备金、农业综合开发、农业专项资金、新增建设用地有偿使用费、农村义务教育地方专项资金、预拨款、定期存款、贷款资金财政结余等等十几个种类300多个。由于财政、商业银行双向“利益驱动，大量财政性资金“体外循环”，国库存款急剧下降，据不完全统计，地级市财政专户的资金规模约为同期日均国库存款的3倍，这不仅对政府预算安排形成掣肘，对货币政策调控产生扰动，也影响国库监督的范围和效力，助长了“小金库”的泛滥，为腐败提供了可能。

（二）国库现金管理能力不足

国库现金管理被称为是现代国库管理的核心。随着财政集中收付制度改革的不断深化，国库现金库存余额不断增长，2006年我国正式实施中央国库现金管理起，地方国库现金管理已在全国6个省市陆续试点，但从总体上看，国库现金管理作用未能有效发挥，一是国库现金管理仍滞后于财政集中收付制度改革的进程，未能有效实现“降库存”的目标；未能有效发挥“熨平波动”的作用；二是国库现金运营并未直接作用于实体经济，很多地方政府国库现金管理采用“财政专户定期存款管理”，并不能使库底存量资金直接作用于实体经济，且易对地方产生逆向激励，使之脱离预算科学化管理目标，制约存量资金的进一步盘活。

（三）集中收付改革亟待规范

国库集中收付制度改革后，仍存在如下亟待规范问题：一是国库核算的资金不完整，预算外资金未纳入其核算范畴，不符合真正意义上的预算内、外资金的国库集中收付。二是非税收入预算管理不规范，仍存在辖区内市、县财政部门非税收入系统不统一，集中支付及会计核算都有各自的要求，部分非税收入如土地出让收入、新增建设用地、国有资产有偿使用使入等长期滞留财政专户，入库时间不确定，成为财政部门调节收入进度的工具。三是先支付后清算的国库集中支付模式，使得国库对预算单位资金的监督流于形式。

（四）国库监督权限被弱化

一是商业银行代理县区级国库的监督权被弱化。商业银行的性质、经营机制和经营理念，致使他们对财政、征收机关等部门的收入、支出、退库、更正以及本地国库经收处的监督明显减弱，仅限于满足于日常的国库账务核算。二是国库预算支出监管权被弱化。国库集中支付电子化改革，取消了纸质凭证、单据流转，弱化了国库部门的审核权，无法对预算支出的合规性进行事前审核，即使在事后监督中发现违规，但已支付的财政资金却也无权追回。三是国库对财税部门预收、先拨出后入库等虚增收入，为提高税收质量虚假从非税更正到税收收入科目的“空转”等一些政府行为，难以有效发挥监督作用。

三、建议

（一）推进财政专户清理，建立健全国库单一账户制度

针对财政专户的管理，新《预算法》明确规定，政府的全部收入应当上缴国家金库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。因此一是建议有关部门出台相关规定，将财政部门理财形成的存款纳入财政性存款范围，全额缴存人民银行；二是取消非税收入收缴业务流程中的“财政汇缴专户”等过渡账户，将非税收入资金统一纳入国库经收开设的“待结算财政款项”科目进行核算，实现非税收入直缴入库。三是人民银行应联合财政部门，对目前现有的财政专户进行摸底清理，逐步将现有财政专户统一归口到国库单一账户，切实将预算收支行为完整纳入国库体系，逐步建立健全国库单一账户制度。

（二）加快国库现金管理发展步伐，实现国库资金的高效管理与运营

新预算法第一次对国库现金管理做出规定，提出要完善国库现金管理，合理调节国库资金余额，充分表示了对国库现金管理工作的重视。建议：一是加强沟通，紧密协作。国库现金管理会不同程度地影响到货币供应量和市场利率，而且由于国库现金管理的目标和出发点与货币政策有所不同，需要建立密切合作机制，确保政府各项政策的协调执行。二是建立科学的预算体系。科学的预算是国库现金管理的关键。人民银行国库部门要准确把握我国国库资金的收支实况，在科学预算的基础上，完善国库收、支、库存预测机制，科学安排、确定资金的库存与流动去向，科学合理的管理国库资金，从根本上盘活财政资金存量；加快使用结余结转资金和清理财政专户，降低财政专户余额。三是加快推进地方国库现金管理试点。截止2015年6月末全国地方现金余额约为中央国库现金余额的1.4倍多，因此要在全国6城市推行地方国库现金管理试点的基础上，总结经验，尽快在全国其他各省市推开，不断探索建立安全、规范的现金管理操作模式，实现地方国库现金管理的保值增值。

（三）完善国库集中收付制度，实现国库收支一本账

新预算法规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。建议：一是继续深化国库单一账户改革，逐步取消财政部门在商业银行开设的各类财政专户，将财政预算内、预算外资金统一纳入到人民银行国库单一账户，实现统收统支。二是国库部门要联合财政部门优化非税收入收缴系统数据，树立全辖一盘棋观念，统一非税收入系统核算流程，实时掌握非税收入信息，取消非税收入汇缴专户中间环节，逐步实现非税收入的直缴入库。

（四）强化国库监督管理，树立国库监督新形象

新预算法对预算收入、预算支出、退库等做出的法律规定，为人民银行强化监督职能，提供了强有力的法律基础。人民银行在新形势下，要充分发挥国库监督职能，一是理顺国库管理体制，建立代理支库逐步收回机制，对短时间难以收回的代理国库，央行要加大对代理国库的检查指导力度，加强对代理国库业务现场检查与非现场检查，促进代理国库业务规范化、制度化。二是完善集中支付监管政策依据，制订适应地方的《国库集中支付监督管理办法》，细化监督要求和处罚规定，为集中支付监管提供可操作的依据，保障国库集中支付电子化的安全性、合规性、效益性。三是树立国库监管的权威性。“有为才能有位”，对财税部门预收、“空调”等一些虚假行为，国库部门要敢于说“不”，敢于揭示、反映，确保预算数字的真实性、准确性。

参考文献

[1]《中华人民共和国预算法》.

[2]刘贵生.继续坚持与完善中央银行经理国库体制.《金融时报》2014.9.1.

[3]张群芳.浅谈我国国库现金管理的现状.《时代经贸》，2013，（11）.