我国地方政府制度创新的动因、阻力与出路

2015-11-28姚秀丽

经济师 2015年9期

摘要：文章从政府制度的概念和政府制度的创新内涵入手，从基本矛盾与社会的变迁、制度的缺陷与局限性、制度的收益三个方面分析了地方政府制度的创新动因。从宏观和微观的角度加以审视，找出了政府制度创新的阻力到底在何处，它影响了制度创新的进程。走出其困境的出路在于政治体制的改革、优化配置转变政府职能、广泛发动民众参与体制变革。

关键词：政府创新出路

中图分类号：F120.3

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-033-02

一、相关定义和我国地方政府的现状及特性

（一）地方政府制度的定义

地方政府制度指的是同一个国家内不同行政区域的地方政府之间为辖区居民提供公共物品，吸引资本、人才、技术等生产要素而在制度创新、投资环境、政府效率等方面施行的跨区域政府间制度。地方政府制度这个词在建国初期对人们来说是比较陌生的，它是在改革开放之后才逐渐为人们认知和熟悉。但是大多数人们在一听到这个词时所想到的是诸如地方封锁、地方市场分割、地方保护主义、区域大战、招商引资制度等相关词句。在对地方政府间制度进行讨论时，大多数人都认为地方政府间制度产生的原因是基于改革开放以来我国分权化的结果。

有的学者认为为防止分权化继续带来危害，我国必须采取重新集权的方式，使我国的经济得到恢复。地方政府之间的制度是存在积极效应的，地方政府作为一个独立的利益主体之间进行制度创新，有利于吸引大量的生产要素流入自己的辖区之内，活跃经济气氛;有利于提高公共产品提供的数量和质量，促进公共产品结构的优化;能够充分调动地方政府发展地方经济的积极性，减少不良经济行为的产生等。

近年来，我国出现了对地方政府制度问题研究的一个高潮，是有其原因的。我国作为世界上最大的发展中国家在体制转型过程之中不可避免地暴露出一些弱点和缺陷，由此引起了一些学者和专家的探讨和研究。由于我国地域辽阔，地区与地区之间无论是在文化还是在经济上都存在着较大的差异，而在转型期间不分区域的转型政策在不同的地区将会对政治和经济产生不同的影响，这种影响的差异将会促使各地逐渐形成不同的体制转型路径。因此在转型期间，我们必须以正确的观念对待政府间的制度，在充分利用其积极效能的同时，采取正确的措施和对策去处理和应对制度所带来的种种问题。

（二）地方政府制度创新的概念

地方政府制度创新指的是同一国家内不同行政区域的地方政府之间为吸引生产要素，保护本地经济的健康发展，而在投资环境、政府管理、法律制度以及政治行动等方面采取各种手段争取各种有形资产和无形资源的活动。

（三）我国地方政府的现状及特性

在我国的行政体制中，地方政府所涵盖的范围是非常广泛的，除中央政府国务院以外的各级省、市、县和镇等都属于地方政府的范畴，由于我国特殊的国情和行政体制，我国地方政府并不能像美国的各个州一样彼此为政，在我国众多的地方政府不是孤立存在的，它们之间是存在着紧密的联系的。自改革开放以来，我国为适应国际以及国内经济发展的大背景开始了以财政体制改革为出发点和主要内容的分权化的进程，在此过程中随着中央政府经济决策权力的下放和财政分权体制的推行，地方政府的在经济与政治方面的利益需求进一步显现，地方政府的领导层也认识到了，除了合作之外在激励制度中获得更多的经济发展资源对地方经济发展的重要性。地方政府作为一个利益相对独立的组织，为了获取对己的最大利益，相互之间必然在各方面展开制度创新。对于这种制度来说其具有双重效应：积极效应表现在给地方经济发展带来了动力;加快了地方制度体制创新的步伐;增加了公共物品的数量和质量，优化了产品供给结构等。消极效应表现在，由于中国正处在转轨时期，经济和政治体制还存在许多的不完善，由此导致地方政府在利益争夺过程中出现了大量的消极行为，如地方封锁、地方市场分割、地方保护主义等。

二、我国地方政府制度创新的动因

（一）地方政府制度创新的外部动因——基本矛盾与社会的变迁

人类要改变自己的生存环境和生活的质量就必须改变一些自然的、原有的规律和现象，例如我们的住房最早是木质的，那么按照人类的主观能动性，我们开始伐树，这样就改变了一些自然因素。再例如我们在历经了朝代和社会变迁，这都是由于人类的主观改变了历史的进程。这也是一种经济的制度用来适应政治和文化的变更。

（二）地方政府制度创新的内部动因——制度的缺陷与局限性

1.制度缺陷的定义。所谓制度的缺陷，是指社会的、政府的制度和制度结构本身的不完满而表现出的欠缺性，任何一种制度和制度结构都不可能是绝对完满无缺的，总是存在着某种“先天”的内在缺陷性。

2.制度存在局限性。

（1）制度能够规范人的行为，不能钳制人的思想，如果制度的运行超出了人正常的感情和思想，制度的实施就会受到影响。

（2）制度制定得越细致，对人的规范就越多，人活动的空间就越小。但制度不细致的时候人活动的空间就大。在这方面制度和空间就是相反的。

（3）在法律的供给上不足，制度对社会有一个管理作用，制度在改变的时候，法律法规往往还不能够及时地作出调整，这样也就会出现一些漏洞。

（4）任何制度的存在都关系着不同利益集团的实际利益，制度不能够保证所有人都满意。

（三）地方政府制度创新的主体动因——制度的收益

制度创新是在不损害任何一方利益的前提下，对现有制度进行改善的过程。制度在制定时要权衡政府通过改变现有制度得到的收效，就如同生意场，政府在调整任何的制度时都需要耗费很多的成本，如果收效甚微就会带来损失。政府在改变制度时主要考虑政治和经济的层面。因为在作制度的变更时，需要国家投入财力，降低损耗也就能维持稳定。而在经济层面也能够得到比现有收益更大的收效。举个例子来说，北京经济技术开发区施行的高新技术补助，既支持了企业对先进技术的发展，同时帮助企业提高了效益降低了成本，而政府本身税收相应也增加了。

三、地方政府制度创新存在的阻力因素

（一）地方政府制度创新阻碍的宏观因素

1.传统的模式阻碍地方政府制度的创新。长期以来地方政府制度创新的主体一直是中央政府。地方政府凭借着天然的优势“搭便车”现象就产生了。因此导致了地方政府惰性的滋生，阻碍了地方的制度创新。

2.各地方经济水平差异影响地方政府创新的步伐。中国幅员辽阔民族众多，区域经济发展水平不一，导致了各地方政府制度创新能力的差异。一些发展比较好的地区可能在这方面占优势，自主地进行创新，得到了中央的认可后，追认制度的可行性和合法性。发展较差的区域则畏首畏尾等待着上级的批复和授予权限，这样就影响了创新的步调和限时性

3.法律因素的供给不足。

（二）地方政府制度创新阻碍的微观因素

1.政治风险和失败风险的存在。

2.利益受损者会想方设法阻碍地方政府制度创新的推进。

3.地方政府治理的惯性不会被轻易改变。

4.地方行政体制知识储备不足，广大行政干部缺乏相应的知识，习惯传统思维，致使职能转变很难落实到实处。

四、我国地方政府制度创新的出路

党的十八大对进一步深化行政体制改革提出了明确要求，十二届全国人大一次会议作出了国务院机构改革的部署，新一轮政府体制改革将深入推进。认真贯彻落实党的十八大和十二届全国人大一次会议精神，加快行政体制改革步伐，推进政府改革创新，是摆在我们面前十分重要而紧迫的任务。

（一）政治体制的改革

1.加快行政管理体制改革。树立“法治行政、服务为本”的理念，切实抓住职能转变、简政放权，继续推进政府机构、行政层级双重调整，进一步健全政府绩效管理、监督问责两个机制，推进政风建设和管理方式根本性转变。

2.加快职能转变。根据党的十八大精神，地方政府要进一步加强政府管理创新，加快职能转变，优化服务环境。清理、精简和调整现有的行政审批事项。简化行政审批程序，改进行政审批方式。强化政务服务中心功能。坚持“应进必进”，实行“一个窗口受理”、“一站式审批”、“一条龙服务”，推进行政审批的规范化、公开化。推广“网上受理”、“在线审批”、“在线评议”、“电子监察”，推进审批服务的电子化、网络化。

（二）优化配置转变政府职能

以保障和改善民生为重点，强化政府公共服务职能。提高基本公共服务的财政保障能力。加大公共财政投入，确保新增财力重点用于基本公共服务领域支出，不断增强各级财政提供基本公共服务的保障能力。

（三）提高地方政府管理创新能力

构成制度创新能力的基本要素有：知识积累的水平，主要官员的调控能力，引进和运用新技术的能力，调动社会参与的能力等。地方政府围绕这些方面应制定出一系列提高创新能力的途径和方式、方法，并在实践中不断地总结经验和教训。

（四）广泛发动民众参与体制变革

发挥区域民众的政治参与积极性，培养制度创新的广大民间力量。要让所有民众参与体制改革，决策者就必须面向民众，面向社会，面向市场，以思想自觉引领行动自觉，焕发党风政风新气象。

参考文献：

[1] 史丹，乔艳洁.地方政府制度创新动力及阻力因素分析.黑河学刊，2008（3）

[2] 彭景阳.地方政府制度创新的行为分析与路径选择.理论月刊，2008（3）

[3] 李海龙，王国琼.论我国地方政府制度创新的制约因素及对策.消费导刊，2008（12）

[4] 陈天祥.中国地方政府制度创新的动因.管理世界，20006

[5] 徐伟政，钟美，陈天祥.中国地方政府与制度创新.中山大学学报（社会科学版），20006