地方政府层级制度完善路径探究

许海霞 王哲 倪萍

摘 要：我国是一个地域辽阔、人口众多的发展中国家，地方政府层级制度是解决我国财政问题的关键所在。文章从地方政府层级影响因素入手，对比国外地方政府层级制度，从整个政府管理的角度和层面对财政体制进行优化设计。提出完善我国地方政府和财政层级制度的三点思路。

关键词：地方政府 层级影响因素 财权与事权 财力与支出

中图分类号：F810  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-014-02

引言

目前，在我国的财政体系中，绝大部分的财政收支都发生在地方政府，其中包括近50%的财政收入和80%的财政支出。在这种情况下研究地方财政体制无疑具有更为重要的意义。随着财政体制改革的不断深入，地方财政体制必须进一步达到财权与事权相统一、财力与支出相匹配的改革目标，因此就必须站在整个政府管理的角度和层面，来审视现有财政体制，并对其进行完善和优化。

一、财政层级制度影响因素

1.经济因素。“经济基础决定上层建筑”，因此一个国家或地区的财政层级结构从根本上来讲是由其生产力和生产关系的发展决定的。

基于经济体制角度来看，一般来说，计划经济体制高度集权，而市场经济相对分权，因此计划经济体制下政府和财政层级一般会多于市场经济。

基于经济发展水平角度来看，包含正反两方面的影响：一方面，经济发展水平的提高必将提升政府管理技术水平，从而提高管理效率，促进财政层级的结构压缩和分层减少;而另一方面，经济发展水平的越高，公众对于公共产品的需求也越高，从而推动财政层级的职能细化和环节增加。

2.人口因素。财政层级的设置取决于地方政府的制度设置，而地方政府的多少则取决于其管辖地域的人口情况。一般而言，人口数量越多，财政层级越多;人口素质越高，财政层级越少;同时，人口结构差异越大，例如城乡人口差异、农村人口比例以及民族数量差异等差异越大，财政层级越多。

3.国家体制因素。一个国家的体制制度对与其财政层级设置的关系密不可分。由表1可见，相同体制的国家财政分权指数的情况也存在较大差异，但总体来说一般而言，单一制国家的管理幅度要小于联邦制国家，其地方公共雇员比重较低，政府层级也相对较少。

4.公共产品供需因素。为了实现公共产品配置的最大化，需根据公共产品受益范围的层次性，由不同层级的地方政府将其配置到不同的区域不同的居民手中。因此分层次的政府可以更好地满足公共产品的需求。

5.历史传统因素。地方政府层级安排是一种组织制度的形式，因此，地方政府的历史演变及该地区的传统文化、传统观念等因素，都将对后续的地方政府层级设置产生不可忽视的影响。

二、外国政府层级制度的比较分析

根据不完全统计，世界上近七成以上的国家和地区，其地方行政层级为二、三级，而超过三级的只占11%。根据上一节分析分析，地方政府层级结构要受到多种因素影响，下面我们就我国地方政府层级制度完善路径选取一些主要因素加以分析。

1.从疆域和人口角度来看，我国地大物博。与世界主要国家相比，我国省区平均人口相当于美国一级行政区平均人口的7.6倍，德国的8.2倍，日本的15.5倍，英国的65.5倍;我国省区平均面积相当于美国一级政区平均面积的1.7倍，法国的12.4倍，日本的38.5倍，英国的117.7倍。另外，河南、山东、四川、广东等省份人口众多，从数量上来说这些省份可以进入世界各国人口排名前20;新疆、西藏、内蒙古三个自治从疆土上（100万平方公里以上）相当于一个大国的面积。在这种条件下，显然中国地方政府层级制度并不能完全照搬外国，草率地实行三级制也并不妥当。

2.从政府职能角度来看，政府职能越多，管理半径就越小，从而地方政府层级势必要增加。在一些较发达的国家中，存在着大量的非营利组织、非政府组织以及行业协会等，这些准政府组织从一定程度上可以替代政府提供部分的公共服务，因此一定程度上起到了收缩政府职能，减少政府层级的效果。而我国目前仍然是以政府为主导的社会，经济和社会发展职能几乎完全由政府来承担。这一点从我国建国后历次的“精简机构——机构膨胀——再精简——再膨胀”以及“分权——集权——再分权”的循环往复中可以得到充分体现。其中世界银行对政府间支出责任的分配方案就具有一定的借鉴意义（见表2）。

3.从宪政体制角度看，与大多数单一制国家相似，中国由于中央与地方的权力划分没有制度化，地方直接隶属于中央，受中央的直接控制。因此各级政府的层级安排就体现出管理幅度相对较小、层级相对较多的特征。而联邦制国家则是以地方自治为宪政基础，其上下层级之间的关系主要是职能分工与法律监督，因此其地方政府的有效管理幅度相对要大，层级也相对较少。以美国和法国为例。截至2012年美国有52个州，不考虑特别目的区的地方政府有39044个，平均每个州需管理780个地方政府;而法国平均每个省要管理381个地方政府单位。从我国现状来看，照搬美国和法国的政府层级模式显然是不可能的。因此，按照惯有思路来分析，诸多其他国家地方政府的层级结构也并不适宜。

4.从外国的行政体制实践角度来看，许多发达国家并不像国内所普遍认识的那样完全实行三级政府框架。例如英国，在英格兰和威尔士实行中央、郡、区、教区（或社区）四级制，在苏格兰则是三级制和四级制并存。法国实行四级行政体制：中央、大区、省、市镇。而德国虽然总体是实行三级管理“联邦—州—地方”，但实际上，德国又对在联邦政府下属进行了进一步细分，分别设立了州、县、乡三级地方政府。

三、完善地方政府和财政层级制度

1.省直管县存在问题较多，需审慎实行。首先，实行省管县后，省级管理范围和幅度将大大扩大，省级财政为了增强综合调控能力，做好县域间的收入再分配，无疑会比市管县体制下进一步加大省级财力集中程度。然后，从管理成本看，一方面，省管县能够缩减管理层次、减少中间环节，从而降低行政成本。但另一方面，省、县之间直接交流的增加，相应的成本也必然随之增加。因此综合权衡，成本是高是低还需要深入分析。

其次，从管理幅度看，实行省管县之后，管理幅度必然大幅增长，管理难度也随之倍增。尤其是对于人口多、面积较大的省份省级政府的管理难度和工作量的剧增，将造成巨大的压力。

最后，从发挥和调动地市积极性看，省管县后一些需要市一级配套的项目很难及时配套到位。对部分较发达地市所辖困难县的影响尤为突出。因为从地市范围内部看这些困难县属于相对贫困县，会得到地市的大力扶持，而在全省范围来看，属于中游偏下水平，无法得到省级的财力的有效帮扶。因此，对这类县市而言，省管县后从上级得到的扶持不增反减。

综上所述，就目前而言实施省管县仍存在诸多问题，省管县未必是最适合我国国情的地方政府体制的终极目标模式。笔者认为，省管县与市管县应该不是相互替代和完全否定关系，而应是相辅相成的补充关系。当前基层的财政困难不仅仅是因为市管县体制的缺陷造成，还源于财权向上集中、事权向下转移以及长期以来资源向城市倾斜。笔者认为不宜在所有省份全面强行推行省管县，鼓励地方政府结合实际，自主地选择和确定适合地方经济社会实际情况的行政和财政管理体制模式，从而实现多种模式的行政管理体制和地方财政体制并存与互补。

2.明确各级职能划分，强市与强县并行。政府职能模糊和各级政府职能重叠是我国现行的行政管理体制中存在的首要问题，尤其是地方政府与市场的边界不清，政府间“职责同构”问题突出，重复审批现象严重。

因此，笔者认为，需在地方政府现有框架下，将省、市、县的管理职能进行重新筛选、分类，明确一项职能有且仅有一级政府行使，杜绝层层审批，从而提高管理效率。在这种政府间分工负责模式下，县级政府可以在自己的职能范围内自主地决策，需要项目，则根据省与市的职能分工，分别向省或者市提报。

在强县扩权的同时，要进一步加大对地级市的扶持和培育，扩大地级市的区域范围，使地级市具有足够的发展空间，并赋予较大规模的市以较大的立法和行政权限，促其加快发展和成长，力争能够在较短时期内在全国范围出现300个左右的区域中心城市，进一步发挥中心城市对周边县、市的辐射带动功能。如果这一目标能够实现，无疑将对我国的经济社会统筹发展起到极为重要的作用。

3.取消乡镇政府行政级别，保留其组织机构。乡镇政府相对于县级政府而言，更多地偏向于服务性和辅助性，尤其是在基础教育职能上划县级管理后，乡镇政府职能进一步弱化。因此，从一定角度来说，可将乡镇政府视作县级政府的派出机构，并逐步取消其政府行政级别，从而降低乡镇运行成本。

同时，除了要考虑到行政管理成本外，更要考虑到乡村公共产品的提供。因此，笔者认为在取消乡镇政府行政级别的同时，应保留乡镇这一级组织。因为乡镇比县市更靠近辖区居民、更了解居民偏好，由乡镇来提供公共产品和服务也更有效率。综上，取消乡镇政府，使其不再负有经济发展职能，而仅作为县级政府的派出部门，负责提供公共产品和服务。另外，对于经济发达、人口密集的部分乡镇，可以走小城镇、城市化的道路，在条件特别成熟的时候可以探索改镇设市，由地级市直接管理。

取消乡镇政府和财政，不仅能保证县乡工资的正常发放和政权机器的正常运转，还可以集中资金进行基础设施建设和产业结构调整，发挥资金的整体效益，形成财政、经济的良性循环;同时能够避免乡镇在招商引资、园区建设方面所造成的浪费。

四、结语

对地方财政体制进行研究，对于疆域广阔、人口众多、地方千差万别的发展中大国，具有特殊的国情意义。同时，从财政分权角度研究地方财政体制，还有助于我们在当前各国财政分权的潮流和趋势中，正确地处理好财政集权与分权的关系，从而更加科学合理地确定各级政府间的责权利关系。

笔者从地方政府层级影响因素入手，对比国外地方政府层级制度，提出完善我国地方政府和财政层级制度的三点思路，首先是谨慎实行省直管县，在适当条件下，权力下放;其次是明确各级政府之间的职能，解决政府职能模糊和各级政府职能重叠的问题;最后是逐步将乡镇政府改为县级政府的派出机构。

参考文献：

[1] 龚锋，卢洪友.公共支出结构、偏好匹配与财政分权[J].管理世界，2009（1）

[2] 郭庆旺，贾俊雪.财政分权、政府组织结构与地方政府支出规模[J].经济研究，2010（11）

[3] 贾俊雪，郭庆旺，宁静.财政分权、政府治理结构与县级财政解困[J].管理世界，2011（1）

[4] 崔运政.财政分权与完善地方财政体制研究[D].财政部科学研究所，2011

（作者单位：云南大学 云南昆明 650000）

[作者简介：许海霞（1989—），云南大理人，云南大学经济学院，研究方向：财政学;王哲（1990—），山西晋城人，云南大学发展研究院，研究方向：经济技术及管理—项目管理;倪萍（1990—），陕西咸阳人，云南大学发展研究院，研究方向：管理科学与工程。]

（责编：若佳）