新常态下高校科研经费管理探索与研究

2015-11-28熊娜

经济师 2015年9期

熊娜

摘要：2014年，习近平在河南考察时首次提及“新常态”，随后他在11月的APEC会议上详细阐述“新常态将给中国带来新的发展机遇”。他认为新常态的其中一个特点就是经济发展的动力，由过去的要素驱动、投资驱动转向创新驱动。习近平的这一论断，给新时期的高校科研经费管理提出了新的指示和要求。文章通过研究高校科研经费管理的现状，结合当前新常态对科研创新的要求，探索“以管理促创新”的高等学校科研经费管理运行机制，为高校科研创新提供更好的财务管理服务。

关键词：新常态高等学校科研经费管理

中图分类号：F234.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-219-03

2014年5月，习近平在河南考察时首次提及“新常态”，随后他在11月的APEC会议上详细阐述“新常态将给中国带来新的发展机遇”。他认为新常态的其中一个特点就是经济发展的动力，由过去的要素驱动、投资驱动转向创新驱动。2015年3月，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（下文简称《意见》）{1}出台，《意见》在高校科研管理方面提出了一些具体要求，包括下放科技成果使用、处置和收益权;提高科研人员传化收益比例;加大科研人员股权激励;改革高等学校聘用制度，优化工资结构，保证科研人员合理工资待遇水平;公开公正安排绩效支出，充分体现科研人员创新价值;改革高等学校科研评价制度等。这一系列的政策意见，为未来科研经费管理提供了明确的指导，也向科研经费管理提出了新的挑战。科研经费如何发挥政策要求的激励、评价和监督作用无疑值得进行深入研究。

一、新常态下的科研经费管理的新挑战

1.经费投入将成倍增长。高校科研项目类型复杂、科研经费来源渠道多。高校科研项目包括纵向科研项目（科技计划项目）和横向科研项目{2}。科研经费增长快、金额大。从上世纪九十年代以来，高校年平均科研经费总量以10%以上的速度持续增长{3}。近年来，国家在自然科学经费和社会科学经费方面都不断加大投入和支持力度，据统计，中国“985工程”的34所高校在2007年就有很多学校科研经费已经达到12个亿，而校均科研经费达到12个亿的水平相当于美国AAU（美国大学联合会）所属高校的校均水平，相当于澳大利亚八校联盟的校均水平{4}。全国科技经费投入从2008年的4616亿元增加到2012年的10298.4亿元，5年间增长了5682.4亿元{5}。国家每年都有大量资金投入到各种科研项目，高校是科研项目的重要承担单位，因此，高校科研经费快速增长，近十年年均增长超过20%。随着国家创新战略的持续推进，未来科研经费将继续成倍的增长，给高校科研经费管理提出了新的更高的要求。近年来，国家加大对科研经费的监管和审计力度，高校科研经费审计中科研经费管理问题逐渐凸显，科研腐败已经成为新问题，科研经费监管亟待加强。

2.经费管理将更复杂。高校科研经费管理具有复杂性、系统性、专业性等特点，高校科研项目类型复杂、来源渠道多，各级主管部门对科研经费管理没有统一明确的规定，各类科研经费管理制度和办法也不相同，导致高校对科研经费管理缺乏统一标准。比如管理费用的提取和使用各类科研项目不尽相同，加之财务人员的理解不一，对科研管理费的核算也不统一。再比如科研项目结余经费管理，缺乏系统科学的科研项目结余经费管理办法，很多高校只是简单将已结题科研项目结余经费划归课题负责人继续使用，并没有明确规定结余经费该如何使用{7}，这样一来，出现了科研项目结题不结账的现象。未来，随着国家创新战略的实施，将涉及到成果收益问题、股权激励问题、绩效支出问题等等，这些无疑将大大增大经费管理的难度，使经费管理更复杂。

3.评价体系面临更高的要求。近年来，国家不断加大对财政资金的使用效益管理，推行项目绩效评价制度，取得了较好的效果，对科研经费的绩效评价体系也在逐步建立。但是，我国高校科研项目经费绩效评价工作起步较晚，高校科研经费绩效评价指标体系和评价方法尚不完善，也缺乏专业的科研经费绩效评价机构。没有形成科研经费管理有目标，使用过程有监控，使用结果有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用的全过程经费绩效管理机制。《意见》中明确提出改革高等学校科研评价制度，具体要求如下：“强化对高等学校的分类考核。对基础和前沿技术研究实行同行评价，突出中长期目标导向，评价重点从研究成果数量转向研究质量、原创价值和实际贡献。对公益性研究强化国家目标和社会责任评价，定期对公益性研究机构组织第三方评价，将评价结果作为财政支持的重要依据，引导建立公益性研究机构依托国家资源服务行业创新机制。”

二、高校科研经费管理现状分析

1.科研项目存在重申报、重立项，轻预算、轻使用的问题。科研水平是高校综合实力和办学水平的重要指标，国家不断加大对科技经费的投入，高校紧紧抓住战略机遇，高度重视科研项目的申报和立项，积极争取科研经费，很多高校把科研项目和科研经费作为部门综合考核的重要指标，作为教师职称评定和教师发展的重要指标{6}。由于缺乏科学的科研管理和考核机制，高校科研部门片面侧重于项目的申报、立项工作，盲目认为科研项目越多越好，忽略了对科研项目和科研经费的管理。科研人员和教师也为了自身的发展，努力申报科研课题，项目负责人在填写项目申请书时更加重视项目的内容，对预算编制却不够重视，项目负责人在编制预算时考虑的是如何让评审专家满意，如何让项目顺利立项，根本没有和科研项目实际开展的工作相联系，没有经过认真测算和科学分析，当经费到位使用时，才发现实际开支和预算相差甚远，导致实际支出无法按预算执行。

某高校2011-2013年科研项目预算与实际支出的比较（见表1）。

从表中可以看出，科研经费存在重申报、重立项、轻预算、轻使用的问题，科研经费没有严格根据预算开支，结题后科研经费结余较大。

2.科研管理信息系统建设滞后。科研经费量越来越大，项目越来越多，很多高校存在科研项目预算和支出不一致的现象。目前，科研经费财务核算方面，财务人员严格审核支出，但是，由于各高校没有建立完善的科研经费管理平台，财务人员只能在财务核算系统中简单的控制科研项目差旅费、劳务费、招待费、设备费预算，重要的实验材料费、办公费、科研业务费等预算没有控制，加之，有些高校对材料采购、办公用品采购管理不严格，没有切实可行的制度管理措施，科研项目经费实验材料报销存在“以购代耗”的现象，在采购材料的过程中，对大宗材料未履行采购入库手续和领用出库手续，项目经费结题时实验材料经费就大大超出预算，项目组报销时往往利用管理上的漏洞，用假发票报销假事项或真发票报销假事项。

高校中如何利用信息化技术条件为科研管理提供服务和支持，目前在大多数高校中处于发展阶段。科研处负责项目管理，包括申报立项、合同管理、验收结题等;财务处负责日常收支审核、报销业务;资产处负责固定资产的采购和管理{8}。由于各类科研项目有不同的申报体系，难以在同一平台上申请，科研管理信息化建设滞后，项目管理部门不能准确掌握各类项目的申报情况、立项、验收结题和经费使用情况，有些项目完全还可能是重复申报、多头申报;而财务部门不能准确掌握课题的预算、决算、结题情况，课题多的负责人，项目经费互相拉扯使用，没有专款专用;资产处不能准确掌握科研项目固定资产的验收、报销、保管、使用情况，无法知道设备的购置、利用是否合理，更别说对科研项目固定资产进行盘盈、盘亏、报废、毁损等后续管理工作，从而造成科研设备重复购置和利用率低下的浪费现象。各个关系紧密的管理部门管理相互脱节，没有利用先进的信息管理技术，集成在一个平台上进行管理和监督，势必造成科研经费的使用效益低下。

3.科研经费管理的预算、监督机制不完善。国家缺乏统一的科研经费支出科目预算体系和预算定额标准，科研经费的预算编制更多时候是流于形式，科研、财务部门不具体参与、监督预算编制，预算编制只是项目负责人的事情，而项目负责人往往因为不重视预算，加之缺乏财务专业知识，导致项目预算预见性、适应性、准确性较差，经费使用时出现了超预算、无预算开支、有预算无开支现象，例如：某大学科研课题申报预算中报有动力燃料费，但这些开支实际上是学校统一支付，也没有向课题组收费，课题的这项预算就无法形成支出;而有些费用实际是发生了，预算时未报，由于项目预算经费控制不严格，项目组就自行调整预算报账。这些现象的发生为科研经费核算和管理带来了隐患。

另外，高校普遍存在科研经费监督机制不完善的问题，首先是监督意识不强，高校重视对项目的结题验收和成果鉴定，忽视项目经费的使用情况监督检查;其次是没有形成有效监督的长效机制，比如很少对高校的科研经费进行审计，审计力度不够，目前，虽然有些高校也开展了科研经费审计，但实施审计的随意性较大，即便审计发现了问题，也很少运用惩罚措施，导致监督检查流于形式。

三、以管理促创新的经费管理运行机制探索

1.用科学的科研经费管理制度推动创新。首先，政府应结合新时期科研经费管理方面出现的新情况和新问题对目前已有政策进行梳理，制定出一套具有现实指导意义的，相对统一的科研经费管理政策。其次，各高校科研管理、财务、审计等部门应协调配合，根据国家有关政策，并结合学校实际，制定出一套具有可操作性的科研经费管理规章制度。针对本文提出的实验材料采购存在“以购代耗”的现象，各高校应根据国家内控制度的要求，尽快制订学校存货管理的相关规定，加强存货出入库管理，进一步规范学校的存货管理;针对本文提出预算管理不规范的现象，尽快修订科研经费管理办法，进一步加强科研经费管理等。再者，应加强对科研结余经费的管理，高校应制定科研结余经费的管理办法，对科研结余经费应该分为两种情况处理，一种是按原渠道进行返还，另一种是作为该项目的后续研究经费继续使用。加强科研结余经费的管理，既提高了资金的使用效益，又准确进行了会计核算。

2.用科学的预算制度引导科研成果的转化。科学编制项目预算，应该从科研项目立项开始，项目负责人应高度重视，认真学习相关的法律法规、规章制度，结合科研活动的特点和实际需要，按照目标相关性、政策相符性和经济合理性的原则，科学、合理、真实地编制科研经费预算，并严格执行预算{11}。课题组成员也应该改变以前编制预算的习惯模式，不顾实际，凭经验估计，不进行科学的财务预测，多列或少列预算，导致预算失真。编制预算时应该由专业的财务人员参与，对课题经费进行科学的财务预测，确保项目经费预算支出内容要与项目申报书中确定的研究内容、技术路线、试验方法、研究目标、研究周期、参加人员等相关;涉及政府采购的，要严格按照政府采购相关规定和程序编制政府采购预算。如果单位自筹或从其他渠道获得的经费资助，应在经费预算编制说明书中列示;预算书及其有关附表的相关数据应保持一致，做到准确、无误;预算支出科目支出范围是否规范等。根据相关科研经费管理办法规定科研项目经费分为直接费用和间接费用的，直接费用的各项支出由项目负责人根据科研特点和实际需要编制;间接费用按照归口管理部门和学校的相关规定，由学校统一编制。在科研经费核算过程中，为了防止主课题预算和子课题预算不一致，应做到本校作为课题承担单位，应提供主课题任务书和所有协作单位子课题任务书交科技部门和财务部门备查，如出现主课题和子课题预算不一致，应及时联系协作单位调整;本校作为课题协作单位，应将子课题任务书、课题预算说明书发送给课题承担单位备查。

3.用信息化建设规范财务管理。建设科研管理信息化平台，利用网络搭建科研项目经费管理的平台，从科研项目申报、立项、评审、预算、中期检查到结题、决算各个内容通过搭建一个信息平台，集合各种功能，并且与财务软件、资产管理软件实现无缝对接和数据共享，实现数据同步更新，解决高校内部不同部门之间的相互沟通、数据共享问题。各个部门相关信息互联互通，既提高了科研管理工作的效率，又加强了科研管理的监督，更重要的是实现了管理资源共享。同时，也要加快财务管理信息化平台建设，建立“预算、核算、决算一体化”财务管理模式，实现每个科研课题从预算编制、财务核算、预算执行控制、预算调整与预算分析到最后课题结题报告的整体应用流程，全面反映科研经费使用情况。

4.用科学的绩效评价机制激励科研创新。各高校要建立科学的项目考核评价机制，建立以高水平成果、高层次人才为导向的科研绩效评价体系。学校要加强绩效评估，注重绩效目标的合理性、组织实施和管理效能、项目的社会效益、项目的持续性影响、资金的使用效果、财务信息质量以及财务管理状况等内容的考评，注重科研经费使用效益，建立定期的科研经费使用效益评估制度。

5.用有力的监管制度确保科研的公益性。加强科研经费的监督检查首先是提高监督意识，高校不仅要重视对项目的结题验收和成果鉴定，也要重视对项目经费的使用情况监督检查;其次是要形成有效监督的长效机制，对科研经费的监督管理要制度化、规范化;最后要加大对高校科研经费的审计力度，减少审计的随意性，对于审计发现的问题运用惩罚措施，使监督检查真正落到实处。

科研管理部门要和财务部门、审计部门密切配合，从项目预算编制开始就进行监督，项目经费到位后，根据项目进展情况，以项目预算为依据，监督经费使用情况，发现不合理的支出及时纠正，提高资金的使用效益和管理水平。

注释：

{1}中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见[N].人民日报，2015.3.24

{2}赵云云.高校科研经费风险防控管理研究[J].中国高校科技，2012（4）：34

{3}陈楠竹.浅析现代研究型大学科研经费管理制度的构建[J].教育财会研究，2012（4）：32

{4}中国34所高校平均科研经费12亿达美国平均水平，教育观察No.114，http：//news.163.com/09/0928/11/5KA0B2C40001124J.html

{5}国家统计局、科学技术部、财政部联合发布的《2012年全国科技经费投入统计公报》

{6}孙守宇.高校科研经费管理问题探析及对策研究[J].教育财会研究，2010（6）：50-51

{7}付强.高校科研项目经费管理问题与对策[J].教育财会研究，2013（8）：48

{8}刘烨.建立农业高校科研经费管理模式探讨[J].教育财会研究，2012（2）：39

{9}张绍铭.基于成本视角的高校科研项目经费财务管理研究[J].经济师，2010（5）：102

{10}陈洪转，刘思峰，方志耕，何丽芳.科技工作者视角下的高效科研经费使用问题与对策研究[j].科技进步与对策，2010.11，27（21），51