关于PPP模式的几点思考

摘 要：近年来，随着经济的快速发展，我国在公共基础设施方面的建设出现了空前繁荣的局面，城市公共基础设施建设的各个方面都需要进行大规模投资，然而，由于种种原因，政府的投资资金却是十分有限的。为了推动我国公共基础设施建设的大规模发展，我国适时将市场机制引入到建设当中，充分发挥社会资本在公共基础设施建设当中的作用，进而提高了社会公共基础设施建设的效率。文章通过对PPP模式的优点和缺点进行分析，在此基础上提出了一些对策。

关键词：PPP模式 弊端 对策 思考

中图分类号：F830.91

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）10-032-02

PPP模式全称是“Public-Private-Partnership”{1}。所谓PPP模式，具体指的是政府为了向社会大众提供一些公共物品和社会公共服务，以特许权协议为基础，相互之间形成一种伙伴式的合作关系，并且通过签署协议来定义双方的权利和义务，从而确保双方的合作能顺利进行{2}。PPP模式在给社会公共基础设施建设带来福利的同时，自身也存在着一些不足之处，因此需要相关部门采取适当的措施，将PPP模式的弊端控制在一定范围之内。

一、PPP模式在运行规程中存在的一些弊端

党的“十八大”提出了“全面构建小康社会”的伟大战略，“全面构建小康社会”将提高社会居民的生活水平作为建设的重点，这就需要在社会进行大规模的公共基础设施建设{3}。在此条件下，国家大力提倡在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，即PPP模式。然而，PPP模式在运行过程中也存在着一些弊端，下面本文将对“PPP模式”存在的弊端进行分析。

（一）一些政府部门在PPP项目中浸染了追逐利润之风

党的十八届三中全会提出了“市场在资源配置中起决定性作用”的伟大论断，这说明我党在社会主义现代化建设当中更加重视和发挥市场在资源配置方面的作用{4}。PPP模式是推动公共基础设施建设的重要方式，为了响应国家的号召，在公共基础设施建设过程中，PPP模式将市场机制引入到公共基础建设项目当中。将市场机制引入到PPP发展模式当中，可以发挥市场的竞争机制，充分调动各个市场主体的积极性，给市场带来活力。除此之外，将市场机制引入到PPP项目当中，还可以为公共基础设施建设引进先进的技术和管理经验，从而提高公共基础设施建设水平。与此同时，市场机制还可以打破各个行业之间的垄断行为，推动公共领域的资源优化配置，从而能够尽可能地提高公共基础设施建设的经济效益和社会效益。然而，市场是一把双刃剑，在推动公共基础设施建设的同时，也带来了一些不利的弊端，其中，最明显的就是一些政府部门在参与PPP项目的过程中，除了吸收社会资本先进经营理念的同时，也染上了追逐利润的习气，例如，一些地区延长高速公路收费期限。政府部门本来属于公共部门，而政府的财政收入主要也是来自于纳税人，政府部门作为公共权威部门，承担着社会发展当中的社会职能，应该将促进社会的发展，更好地为社会公众服务作为建设的出发点，一些政府部门在建设的过程中过度追逐经济利益，将会不利于发挥政府社会职能的作用，不利于践行社会公共建设方便社会公众的理念。

（二）合作主体在利益和风险划分方面存在不足之处

PPP模式将社会资本引入到社会公共基础设施建设过程中，因此，在PPP模式中存在着复杂的构成主体，这些主体不仅有来自政府方面的一些部门，还有来自市场当中的一些市场主体{5}。在这种情况下，明确PPP项目当中的各个主体应该承担的风险和享受的利益，并对风险和利益进行科学划分就显得十分必要，如果在PPP项目运作之前并没有对各个市场主体明确分工，那么在PPP运行过程中就会很容易出现由于责任不明确和利益分配不均等现象，从而导致各个市场主体相互推诿，争夺利益的行为。例如，一些PPP项目投资者的利益并没有得到有力保护，通常情况下，这些项目主体在PPP运行过程中往往会处于弱势地位，扮演着弱势群体的角色;与此同时，也存在着另外一些投资者在PPP项目运行过程中分配的利益比较多，所以为了规避风险，赚取更多利润，甚至还会将风险转嫁到政府身上，其中在公共交通运营服务领域这种现象就表现得尤为突出。一些PPP项目社会投资者只考虑自己的经济利益，不注重社会和民生利益，公共设施投入和车辆投入方面存在着严重不足，配套设施滞后，社会责任意识淡化等等。PPP项目各个主体之间的利益和风险分配不均不仅不利于公共基础设施建设的顺利开展，严重的话还会导致公共基础设施的质量无法达到要求，从而造成资源浪费。

（三）消费者处于不利角色

PPP项目在最初设立的目的就是为了将市场机制引进到社会公共基础设施建设过程当中，提高社会公共基础设施建设水平，使公共基础设施在为社会居民更好地服务的同时，也能够降低社会公共基础设施建设开支。然而，從现实的发展角度来看，一些PPP项目建设并没有达到预期的效果，反而产生了一些不利现象，例如，一些PPP项目中的工程质量并没有达到预期水平，当然也会存在一些PPP项目不仅建设水平达不到要求，而且建设的费用也非常高的情况，社会大众从公共产品和服务中享受的福利与之前相比也在减少。例如，一些地方的自来水供给建设项目在引入社会资本后，水的质量不仅没有提升，然而价格却一涨再涨等等。这些弊端不仅造成了社会资源的浪费，还会引起社会居民的一些不满情绪，有损政府在社会大众当中的威信，需要尽快给予解决。

二、优化PPP运行模式的一些对策分析

（一）国外的一些先进经验分析

1.PPP在英国的发展经验。从PPP模式的发展经验来看，国际上最早开始利用PPP模式的是英国。英国将PPP模式分为两种最基本的类型，这两个类型分别是特许经营和私人融资计划{6}。如果是使用者自己对投资项目进行付费建设，那么就称之为特许经营，如果是政府对投资项目进行付费建设，那么就称之为私人融资计划。英国在PPP项目运行过程中，政府部门和私人部门之间建立了长久的合作关系，使私人部门能够确保工程在运行过程中的维修工作，尤其是一些比较重大的公共建设项目，例如，地铁、桥梁、医院等。此外，在项目建设过程中，英国采取风险共担的原则，从而保证公众和纳税人的利益。

2.PPP在加拿大的发展经验。从当今世界各国PPP运行模式的运行来看，加拿大是PPP模式运行最为成功的国家{7}。加拿大政府运用PPP模式，对市场中的建设资源进行科学整合，充分发挥市场在资金、技术以及经验等方面的优势，对政府资金不足的劣势进行了很好的规避，使社会居民的生活水平得到了有效提高。为此，政府还进行了法律法规建设。例如借助于PPP项目，加拿大社会大众享受到了快捷的交通环境以及先进的医疗服务水平，社会大众从PPP项目中真正获得了实惠。

（二）优化PPP建设的对策分析

1.平衡不同部门之间的利益划分。在PPP模式中，利益划分问题是每一个PPP项目建设者都会考虑到的问题，然而，利益划分是一项比较复杂的工程项目，对政府部门、投资者、社会公众之间的利益进行科学有效的平衡，是一个很难解决的问题，需要PPP项目的各个主体能够相互配合，相互协调。在项目建设之前，各个项目主体就应该将项目中的利益和风险状况划分清楚，使权责能够得到明确。在利益的具体划分当中，资金投资的一方不能将公共产品和服务作为“唐僧肉”、“取款机”，投少取多或只取不投，这种投资模式是一种不健康的投资模式，不能够实现可持续的发展，应该尽可能地规避这种不健康的投资模式，在PPP项目的利益分配当中，应该坚持“鸡生蛋、蛋生鸡”的资金循环观，只有这样才能够实现PPP项目发展利益最大化。这就需要在PPP建设过程中，相关部门及时制定出与PPP模式运行相关的法律法规，使PPP运行项目各个主体的利益都能够得到有效保证。即使出现问题，也能够有解决的依据。其次，PPP项目中的各个主体在项目运行之前就应该签订相应的合同，并在合同当中将不同主体之间的利益以及应该承担的风险划分清楚，并以合同的形式记录下来，确保各方利益能够得到确定。

2.政府部门应该明确自己的责任。政府是一个社会公共部门，在国家的运行过程中，政府承担着社会职能，负责对维持社会运转的公共基础设施部门进行建设。因此，政府在建设当中应该将提高为社会大众服务的水平作为政府公共基础设施建设的出发点，而不是将实现利润最大化作为基础设施建设的目的，这就需要政府能够在基础设施建设的过程中意识到自己的职责，把握好PPP项目运行的基本大方向，而不能将PPP模式当作包袱彻底留给投资者。与此同时，还应该防止政府部门向投资者输送利益，避免出现政府某一部门与投资者之间私底下吞并资产项目的现象发生。政府应该认清自己的职责，不能将社会公众看成为自己带来利润的消费者，而应该将社会大众看作是为之服务的全体人民群体，应当首先保证他们的权益。只有这样PPP项目才能够实现运行的意义。

3.循序渐进推进PPP模式。社会公共基础设施往往都是比较巨大的项目工程，需要耗费大量的建设资源以及建设时间，政府部门应该正确认识政府的职能，并且对职能的转变有一个科学的认识，根据现实发展的需要，对政府职能进行循序渐进地转变。这就需要在推广PPP模式的时候，不能急于求成，否则就会很难达到PPP模式的建设意义。值得注意的是，PPP模式应谨慎推进，切实保证社会公众的福利，同时也能够让投资者通过PPP项目获取相应的利益，实现PPP项目的可持续发展。具体就需要政府能够对PPP项目有一个科学的认识，推动PPP模式循序渐进发展。

结束语

改革开放30多年来，随着我国社会建设的快速发展，我国基础设施建设进入了空前繁荣的发展阶段，为了提高公共基础项目建设的经济效益和社会效益，PPP模式被引入到了公共基础设施建设当中。PPP模式在推动社会公共项目发展的同时，也存在着一系列不足之处，这就需要相关部门采取措施，对PPP模式进行完善，提高社会公共基础设施建设的效率。

注释：

{1}李虹，项玉娇.我国农村水利项目融资方案探析——基于PPP模式的思考[J].武汉理工大学学报（社会科学版），2013，26（3）：358-362

{2}杨易华.发展PPP模式对促进重庆城镇化建设的思考[J].江西建材，2015（7）：30-30，34

{3}胡方俊，陳建军，宋嘉等.公路交通混合所有制经济研究——PPP框架下建立高速公路股权投资基金的思考[J].交通运输研究，2015，1（1）：1-7

{4}武树礼.城市轨道交通建设引入PPP模式研究——以北京地铁四号线为例[J].新视野，2014（6）：47-51

{5}宋小宁，陈斌，吴明琴等.基础设施供给模式选择研究——基于公私合作（PPP）和政府采购的比较[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2014（3）：139-146

{6}刘勇，肖翥，许叶林等.基础设施PPP项目评价与立项决策的再思考——基于PPP模式的国际实践经验[J].科技管理研究，2015（8）：185-190

{7}田青，张盈华.关于完善新农保经办服务体系的思考——基于公私伙伴关系的视角[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2014，44（4）：77-83

（作者单位：上饶市城市建设投资开发集团有限公司 江西上饶 334000）

[作者简介：余清永（1977—）男，江西广丰人，大学本科，经济师，研究方向：经济管理]

（责编：若佳）