新常态下农村公共文化服务财政保障机制研究——基于安徽省的调研分析<br/>

新常态下农村公共文化服务财政保障机制研究——基于安徽省的调研分析

2015-11-27张青

华东经济管理 2015年12期

张青

中国适应新常态的重点在于保障经济稳定增长，完善基本公共服务均等化，提高人们的生活水平和全社会的福利水平［1］。加快农村公共文化服务建设是我国实现城乡公共文化均等化、促进文明社会和谐发展的重要部署。新常态下，农村公共文化服务建设应由投入增量迈向质量提升，财政投入提供重要支撑。探索和创新农村公共文化服务的财政保障机制，是实现农村公共文化产品有效供给的重要保证。

一、新常态下农村公共文化服务的供需分析

本文选取安徽省四县①作为调研地了解新常态下农村公共文化服务的供需基本情况。发放问卷300份，有效样本数267。被调查的劳务输出县农民人均纯收入低于全国平均水平，收入主要来自农业和外出就业，来自本地非农就业的比重较低，因此多属于经济欠发达县。

（一）农村居民的文化需求

新常态下，我国鼓励大众创业、万众创新，积极引导农民工回乡创业，“返乡创业潮”使得农村常住人口结构发生变化。农村劳动力呈现双向流动新局面，农村公共文化服务需求的主体发生变化，从而带来新的文化诉求。

1.需求表达主体变化

农村公共文化服务需求表达呈现出“不知表达什么、不知如何表达、不愿表达、表达无反应”几种状态。不知表达什么：由于受传统文化消费习惯的禁锢，表现为不知道自己有什么文化需求；不知如何表达：由于需求表达路径的依赖问题，表现为不知道表达需求的途径，或是仅仅向村干部反映，发现村干部不热心就不了了之；不愿表达：由于缺乏民主意识，抱着多一事不如少一事的想法，不愿表达需求，甚至是不敢表达；表达无反应：通过一定途径表达了需求，但是回应不大。前三类情况是影响需求表达的思维禁锢，最后一种情况是影响需求表达的机制禁锢。破除机制禁锢是我国政府长期以来的努力方向，随着我国政府治理能力的提升，这一因素逐渐消除。但思维禁锢的破除更多的是要人的素质的提升。

长期以来，我国农村公共文化服务的消费主体集中在“三留人口”，即留守老人、留守妇女、留守儿童，这些人学历层次不高、表达意愿不强，制约着我国农村公共文化服务的有效供给。“返乡创业潮”使农村公共文化需求主体分化，不仅是农村“三留人口”，还包括回乡创业者。他们多是具有一定文化素质和生产技能的中年男性［2］，一般在城市中工作多年，有一定学历或是技能，自我表达意识较强，了解城乡间公共文化服务差距，希望政府在提高消费性文化服务质量的同时，扩大生产性文化服务范围。这些人将是公共文化实现有效供给的重要表达主体，成为促进我国县乡公共文化服务质量提升的中坚力量。

2.文化服务需求内容变化

“三留人口”多集中在20 岁及以下和60 岁以上，他们的学历层次较低，多数是高中、初中及以下学历，这类人群更感兴趣的是消费性文化活动，即生活娱乐类文化消费活动，包括“五看”（看书、看报、看戏、看电影、看电视）和“唱歌跳舞”（地方戏、广场舞）。返乡创业者集中在30～60岁，他们文化层次较高，大多具有高中、大专及以上学历，对生产性文化有着较强烈的需求，主要是咨询、策划、教育、培训等和生产相关的文化服务活动，具体见表1所列。

表1 安徽省部分县农村居民文化需求状况

（二）农村公共文化服务供给分析

因为四个县的经济发展水平和财政收支基本情况相当，所以农村公共文化服务供给的状况相差不大，这里选取A县作为对象剖析供给现状。

1.农村公共文化服务供给现状调研——以A 县为例

A县处于长三角边缘，是安徽省东向发展的23个县（区）之一，辖14个乡镇共199个村。2013年，全县公共财政收入86 369万元，财政支出267 419万元②，短缺资金主要靠上级政府的转移支付（包括体制返还）或土地财政收入。长期以来，财政支出的刚性和不可持续性使得现有的财政模式难以为继［3］。2011-2013年，该县文化体育与传媒支出③分别是0.200 6亿元、0.202 1亿元、0.235 0亿元，而财政支出分别是22.17亿元、25.21亿元、26.74亿元，前者在后者中占比分别为0.90%、0.80%、0.88%。从数据可以看出，公共文化支出在该县财政支出中占比不高，大大低于其他民生支出，且支出增长缓慢，低于财政支出的增速。具体公共文化服务供给情况如下④：

（1）农村公共文化设施建设。全县设有1 个标准文化馆和1 个国家一级图书馆，老干部活动中心1 个，民营剧团5 个、影剧院1 个、电影公司1 个，且基本运营正常。全县14 个乡镇都建设了综合文化站，且199 个村都建设了不同程度的村级文化活动室。全县农民公共文化硬件设施已具雏形。

（2）公共文化服务活动开展情况。宣传文化部门每年都通过艺术节、旅游节、文艺汇演、艺术展览等形式，开展丰富多彩的群众文化活动，比如，百场文艺转起来、民俗文化展演、送电影下乡、迎新春戏曲联欢会、民歌大家唱等系列活动。

（3）文化下乡活动的资金来源。基本依靠财政直接拨款，拨款比重近年变化不大。近年来该县不断创新筹资渠道，具体有：①“民间提供+政府购买”，如“送戏进万村”文化惠民工程；②“农民自办文化+政府补贴”形式，如各乡镇“春会”文艺展演活动。

（4）镇村文化艺术专业人才队伍建设。由于基层文化工作者的薪资待遇不高，农村文化人才采取兼职或业余爱好的形式。全县分类口径统计的文化艺术专业人才仅50 个，综合文化站共有职工59 人，且学历层次普遍不高，其中大学学历12人（占20%），中专、高中及以下学历47 人（占80%）。

2.农村公共文化服务供给存在的问题

（1）公共文化财政投入不足。在目前县财政有限的情况下，农村公共服务更多关注的是教育、医疗、社会保障三大支出，而对于公共文化财政投入占比较少，即便有些财政投入，更多的是投向公共基础设施，而对软性的服务质量明显投入不足，调查中发现：农村公共文化硬件基本是达标的，但是活动开展情况各异；1/3 正常开展活动；1/3 设备、场地犹在，但是活动开展不正常；1/3的设备、场地被挪用。

（2）公共文化服务的供给质量不高。公共文化服务供给质量不高主要是指供给与需求脱节，效能不高。在县文化部门的通报中，强调的是建成的场馆数量和活动次数，对内容质量缺少用心，更缺乏对农村居民满意度的关注。以农家书屋为例，村活动室里摆放的畅销书有限，返乡创业者期望获得的创业创新方面的书籍较少，更缺乏专业人员引导阅读这些专业书籍。

（3）公共文化服务的公众参与度不高。公共文化服务供给的受体是农村居民，数量有限、质量不高的文化服务使得需求不能有效满足，致使农村居民表达需求的内在动力不足。调查发现，农村居民普遍表达需求的意愿不强，致使很多服务项目被显性化为政府的形象工程，具体表现为一些服务项目公众参与积极性不高，还有一些项目缺乏开展的可持续性，生产性服务项目单一，消费性文化服务项目占比过高等。农村公共文化服务存在供需“非均衡性”现象，其主要原因不在于经济发展水平，而在于缺乏规范合理的体制机制。

二、财政保障农村文化服务的逻辑

财政保障机制体现的是公共性，这是财政的一般属性，支持市场为主配置资源和弥补市场失灵，通过提供公共产品和服务以满足人民群众需求来实现。

（一）财力和事权不匹配的基层政府

我国目前的分税制决定了基层政府的治理资源有限，“吃饭靠财政、建设靠土地”成为绝大多数地方政府的生存状态和运作模式［4］。有限的财力与之匹配的却是不断增加的支出责任，导致财力和事权极为不匹配。以安徽省为例，作为中部地区的劳务输出大省，农业税取消后基层政府的财政主要靠转移支付，这些多以专项资金的形式下拨到县乡财政。在这一财政体制下，如果中央及省级财政专项补助资金不够的话，那么基层财政是无力承担文化服务支出的，或者仅仅是搞个典型、做做门面的工程，而没有真正实现文化惠民。以公共图书馆为例⑤，截至2013年底，全省图书馆107 个，公共图书馆藏书17 765千册，新增藏量购置费2 667万元；县级公共图书馆89个，总藏书8 340千册，新增藏量购置费1 037万元。数据比较可见，尽管在公共设施建设方面，全省62个县（含6个县级市）全部配置有公共图书馆，但是公共图书馆馆藏图书量不够，藏书陈旧且更新慢，究其原因在于资金短缺，2013年度占全省83.18%的县级公共图书馆，新增藏量购置费只占到全省总额的38.88%。

（二）基层政府的公共服务供给选择

对地方财政预算内支出弹性的研究表明，一般而言，县级预算内收入每增加1%，用于公共服务的支出增加只有0.72%，而用于吃饭和建设的支出分别会增加1.03%与1.29%［5］。由于县乡财政资金有限，地方政府在公共品投入上，存在较为严重的“重建设、轻服务”的倾向，主要是各种场馆建设，由于这些是上级的指标性要求，而在如何满足农民的需求、实现有效供给、提供服务质量方面就显得消极很多，或者称之为“被动服务”，没有做到“主动服务”。这与目前我国政府的考核机制有关，地方政府主要是对上级负责，而不是对百姓负责。我国现代财政体制建立的核心不是简单的增大公共服务领域的投入占比，而是建立有效服务导向的公共财政体制，即在财政资金的使用方向与利用效率上更好地反映公众的意愿［5］。

（三）农村居民对公共文化服务供给感知

公共服务的供给主要是通过影响居民感知幸福力与纳税遵从进而表达自己对政府公共服务供给的评价，而如果政府能够通过财政手段改变现有财政支出中的某些结构偏见，这将有利于政府目标的实现和社会整体福利的改进［6］。公共文化服务作为一种软性服务，普遍供给缺失，或者即便是政府财政花钱却没有实现有效供给，难以满足农村居民真正需求。2013年安徽全省15 539个行政村文化建设实行专项补助，每村每年1 万元，其中文化信息资源共享工程运行维护每村每年2 000 元，农村文艺演出活动每村每年2 400 元。当年中央及省级补助文化惠民工程资金3.06 亿元⑤。但是，在小样本抽样调查中发现，农民对服务的感知力弱，13.21%的农民表示“完全感受到”政府的公共文化服务建设，34.34%的农民表示“听说过、但不清楚”，“完全感受不到”的农民占比达52.45%。而对农民满意度调查中发现56.4%的农民表示农村文化生活单调，农闲时间只有打麻将或喝酒聊天；30.1%的农民则认为公共文化供给流于形式，自己不感兴趣；而认为公共文化活动开展不错的农民仅占13.5%。该结果表明公共服务供给和需求依然两张皮，财政资金虽有投入但效率不高。

三、财政保障公共文化服务有效供给机制

新常态下，市场经济所要求的财政体制应该是民主财政，这是一种“由下而上”的治理模式，决策主体本质是公众。公众向政府纳税，通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权，政府只是执行公共决策，为公众提供公共产品和服务［7］。基于这一理念，本文建立财政保障公共文化服务有效供给机制，包含财力保障机制、供给决策机制和绩效考评机制，如图1所示。

图1 财政保障公共文化服务有效供给机制

（一）财力保障机制

根据蒂伯特的“用脚投票”理论，基层政府较之上级政府更容易了解本地公共服务的需求，应当成为本地公共服务的主要提供主体［8］。但在我国目前的财政分权体制下，基层政府财权缺失，支出责任普遍大于其（甚至是转移支付后）可支配财力，导致公共服务供给能力偏弱。在财权有限的条件下如何实现财力最大化，应该是财政保障机制的基础条件。一方面，带动基层政府主体的积极性。长期以来，由于财力匮乏，我国基层政府（特别是乡政府）职能萎缩，提供公共服务的主体积极性不高。只有增强其财力，支出责任和财力相对等，才能实现基层政府的功能发挥。另一方面，强化政府契约理念。当前市场经济是一种契约经济，政府是公共服务生产者，公众是公共服务消费者，在公共服务提供过程存在契约关系，而财力保障是契约实现（即公共服务供给）的基础。

（二）供给决策机制

公共选择理论认为，供给决策机制是实现个人选择集合为集体选择的关键［9］。因此，有必要建立上下结合的决策模式，将基层政府主导与公众参与有机结合。对公众的需求进行调查、筛选、整合，确保投入决策结果真正体现民情、反映民意、集中民智、珍惜民力，从而提高公共选择的民主化水平［10］：一方面，提高农村居民对公共文化服务供给的感知力。依据农村居民需求，发展各具特色的农村社区文化，丰富农村居民文化生活，在强化农村社区文化认同的同时增强农村居民的归属感和认同感。另一方面，农村居民对文化服务偏好自我排序。农村居民的需求具有多样性，大体可以划分为必须实现的需求、希望实现的需求、难以实现或不合理的需求，科学的供给决策机制将实现个人偏好的自我排序，平衡好局部利益与整体利益、当前利益与长远利益，最终实现农村公共文化服务的有效供给。

（三）效绩考评机制

新常态下，市场化改革和政府职能转换不断推进，财政管理必须由粗放式向量化指标体系转换，一个重要内容就是建立效绩考评机制。这一方面提高了财政资金的投放效率，实现有限财力效用最大化，提升公共服务供给水平，另一方面强化了政府职责。基层政府远离中央政府、远离监督的外部环境增大了其权力膨胀的可能性，实施公共服务供给项目的绩效考评有利于强化其公共服务供给职能。

四、财政保障机制的具体政策构想

（一）增强地方政府财政的可持续性

地方财政可持续发展是指地方财政收支平衡协调以及地方财政运行健康有序的发展状态。它是实现经济可持续性的一个必要条件，是形成公共服务可持续提供的长效机制［11］。通过地方财政可持续性分析发现，地方的自主性收入增长存在不确定性，表现为：一是地方经济总量和财政收入总量不断扩大，但地方财政总收入占GDP的比重偏低；二是地方公共财政预算收入占地方财政总收入的比重偏低；三是地方非税收入占地方一般预算收入的比重偏高。

新常态下，增长阶段转换期到来，7%左右的经济增长将成为常态，依靠非税收入应对财政持续减少，无异于竭泽而渔。通过“三提高”实现地方可用财力增长，减少财政支出对上级财政转移支付的依赖程度，增强财政自我保障能力。地方政府有必要优化经济税源结构，提高财政收入质量，具体表现在：以发展“税源经济”为突破口，构建地方稳固的财源新体系；充分发挥财税政策的引导作用，通过推进创新驱动培育经济新的增长引擎，增强财政收入的稳定增长能力，尽快进入和适应经济发展新常态。

（二）优化农村公共文化服务供给决策机制

农村公共文化服务的属性决定了需求导向（“由下而上”）的供给机制的必要性和有效性。但是是农村公共文化服务的“奢侈品”属性使得需求表达出现“理性无知”现象，这需要政府发挥消费引导作用，以供给引导文化消费，因此，建立上下结合的公共文化服务投入决策模式显得很有必要。改革现行的在同一区域实行一刀切式的同一方案的做法，代之以在充分调查、听取农村居民意见的基础上，通过多样化的筹资与补偿机制，给予足够的选择空间，以此来体现公共文化的真实需求偏好，从而通过适当引入“自下而上”的需求偏好表达机制来缓解现行供给决策机制的不足。

那么，如何实现这一优化的供给决策机制呢？建议借鉴克拉克税的做法，推行公共文化服务消费券，服务消费券的核心设计思路在于引入市场机制。政府文化部门向辖区居民发放一定数量的公共文化消费服务券。使用人可以凭券向经政府监管机构认证的文化企业或社会组织要求服务，自由选择服务内容和服务形式。政府根据文化企业或社会组织收取的文化服务消费券数量，判定服务质量，并对其生产的文化服务项目付费，或提供财政补贴和税收优惠。同时，政府通过服务券定期调整公共文化服务生产者清单，实现服务质量的动态化管理。这将整合公共文化服务提供商的服务质量和标准，同时有效激发居民的服务需求，实现公共文化服务的供需均衡。

（三）加强公共文化服务项目资金的绩效管理

2015年颁布的新《预算法》基本要求是“讲求绩效”。把“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”的绩效预算管理机制融入财政管理全过程，以此提升服务水平，更好地执政为民。地方政府可在已有地方预算支出绩效考评暂行办法的基础上，结合本地的农村公共文化财政支出情况制定出公共文化服务项目支出绩效考评细则。除评价对象、内容目标、指标标准和方法程序外，着重建立绩效评价硬约束机制，具体表现在：其一，省级政府有必要对县乡公共文化服务资金支出实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行重点审查，并将支出绩效评价结果作为项目转移支付的参考因子；其二，完善绩效考评信息公开发布制度，按照“公开是常态、不公开是例外”的原则，深入推进公共文化服务项目资金信息公开。通过加强公共文化服务项目资金的绩效管理工作，提高财政资金使用效率。

（四）拓宽农村公共文化服务供给渠道

新常态下，政府与市场和社会的关系仍需进一步规范。财政资金“有所为、有所不为”，市场、社会能做的，可以比政府做得更好的，都应该让市场、社会来做。地方政府须转变财政资金投入方式，进一步减少经济领域的直接投资，发挥财政在新常态经济发展中的引领作用。农村公共文化服务作为一项准公共品，政府没有能力也没有必要完全由财政直接提供，而应构建政府投入、民间参与、社会兴办等多元化的公共产品投入新机制。具体体现为：一是政府把有限财力集中在公共文化服务的平台建设，包括基层综合文化服务平台的建设和定期维护、基层文化服务工作者队伍建设、政府购买公共文化服务平台建设等；二是完善公共领域社会投入机制，积极利用社会力量融资，如探索PPP 模式应用于农村公共文化场馆建设；三是不断创新政府向社会力量购买公共文化服务模式，建立“自下而上、以需定供”的互动式、菜单式服务方式，推动公共文化服务供给与人民群众文化需求有效对接。

注释:

① 分别从安徽省的阜阳市、滁州市、蚌埠市、六安市选取一个县作为调研地，深入了解该县及辖区内行政村的农村公共文化服务供需情况。

② 数据根据《安徽财政年鉴（2014）》整理所得。

③ 文化体育与传媒支出包括文化事业费、文物事业费、体育事业费、广播影视事业费、新闻出版事业费及其他文化体育与传媒支出等6大款。

④ 此部分内容根据作者调研资料整理。

⑤ 数据根据《安徽年鉴2104》整理所得。

［1］宋清辉. 一本书读懂经济新常态［J］. 北京：电子工业出版社，2015：2-10.

［2］国务院发展研究中心《农民工回乡创业问题研究》课题组.农民工回乡创业现状与走势：对安徽、江西、河南三省的调查［J］. 改革，2008（11）：15-30.

［3］张平.“后土地财政时代”我国地方政府财政可持续性实证研究［J］. 经济体制改革，2013（2）：131-134.

［4］田孟. 项目体制与乡村治理的“内卷化”［J］. 地方财政研究，2015（6）：68-75.

［5］陶然，刘明兴. 吃饭、建设，还是公共服务？——中国财政体制的逻辑与转型［EB/OL］.( 2015-01-14)［2015-11-10］.http：//www.chinavalue.net/Finance/Article/2015-1-14/2040 53.html.

［6］肖建华. 农村基本公共服务财政保障机制与政策研究［M］.北京：经济科学出版社，2013：17-21.