发达国家政府间事权配置适应人口流动的探讨——以义务教育和养老保险为例

甘 娜，刘大帅，甘行琼

（1.佛罗里达州立大学 经济学系，佛罗里达 塔拉哈西FL32306；2.中南财经政法大学 财政税务学院，湖北 武汉430223）

一、引言

人口流动是指人口从一个地区迁移到另一个地区，迁移时间超过一定时长且常住地发生改变的现象。目前中国的人口流动可以定义为：“人们超过一定时间长度、跨越一定空间范围、没有相应户口变动的空间位移过程即人口流动，发生这种人口流动过程的人口即为流动人口”（段成荣等，2012）［1］。可见，中国的人口流动概念涉及时间、空间和户籍三个因素。伴随着人口流动，户口登记地发生变化的（迁入流入地）成为迁移人口，户口登记地未发生变化的成为流动人口（陆军，2011）［2］。

理论上，人口流动会引发地方公共产品供给的财政外部性。人口流动下公共服务供给的财政外部性具体可以分为溢出和溢入两个方面。溢出效应表现为一个地方政府供给某种公共服务的受益会随着人口流动而外溢到其他地方政府；溢入效应表现为一个地方政府因为人口流入本地而受益于其他地方政府提供的公共服务却不用支付成本。在一个存在外部性的经济中，地方政府公共服务供给的财政收益与财政成本的不对称可能会扭曲其供给激励。对人口流出地而言，当流出地地方政府意识到自身的边际成本大于自身的边际收益时会出现供给不足；对于人口流入地而言，流入地地方政府享受了外部收益却不用承担相应成本，可能导致其过度消费，从而更加弱化流出地的供给激励。同时，虽然流入地地方政府能够享受人口流入带来的外部收益，但由于人口流动的不确定性，流入地的公共服务供给也可能存在溢出效应。如果人口流入比较集中，当流入地的人口规模突破其最优规模以后，公共服务供给的拥挤成本将会快速上升，进而会影响到流入地的供给效率。可见，人口流动引发的公共服务供给的财政外部性增加了各级政府之间有关公共产品事权和支出责任划分的难度，关系到政府间事权和支出责任划分的效率。因此，有必要分析西方发达国家政府间公共产品的事权和支出责任划分是否适应人口流动的特点和要求，借鉴其经验，为完善我国的政府间事权配置和支出责任划分提供具体思路。

二、义务教育的事权配置

总体上，义务教育属于准公共产品的范畴。随着经济发展和社会进步，义务教育逐渐成为了一种“社会必需品”。义务教育的外部性成为政府介入供给的理由。目前，发达国家的义务教育一般是由政府创办公立学校的方式实行免费供给。这里所谓的义务教育的外部性是针对个人而言的，在义务教育的供给过程中还会产生政府间的财政外部性，即一个地方政府承担了供给成本，却没有享受义务教育供给所带来的全部收益，或者一个地方政府享受了收益，却没有承担相应成本。这种情况主要是由人口流动引起的。在人口不流动的前提下，义务教育应该属于一种典型的地方性准公共产品，其供给成本与受益均局限于一个地方。此时由相应的地方政府承担供给成本不会产生财政外部性。而在人口流动的条件下，义务教育可能转变为一项全国性准公共产品，此时如果仍由地方政府承担供给成本则可能产生较大的财政外部性。

（一）美国义务教育的事权配置

美国的财政级次分为联邦政府、州政府和地方政府，三级政府间实行较为彻底的财政分权（表1）。联邦政府并不直接承担义务教育的财政和管理责任，主要负责确定法律规范和资金补助，州和地方政府则直接承担管理和支出责任。颇具特色的是美国州以下有专门负责义务教育供给的地方政府，称为学区。学区具备独立的财政权力，包括自主编制义务教育财政预算和自主确定财产税税率为义务教育筹资的权力。在支出责任划分中，联邦和州政府并不承担具体的支出责任，学区负责义务教育的供给管理，包括教师工资、校舍建设与维护以及各种杂项支出均由学区自行制定支出计划，联邦与州政府进行补助。如果不考虑联邦和州政府对地方政府的转移支付，仅从直接支出来看，地方政府的义务教育支出份额始终占90%以上（李祥云，2008）［3］。在考虑转移支付以后，三级政府的支出责任划分见表1所列，联邦政府承担的支出责任较小，州和地方政府的支出责任大体相当，随着时间推移，州政府的责任比重有上升趋势，并且已经超过地方政府，成为义务教育经费最主要的负担主体。

表1 美国义务教育经费在三级政府间的分担情况

在联邦和州政府对学区进行补助时，二者的分工是明确的。联邦政府主要负责对处境困难的群体提供补助，州政府主要负责均衡本州内义务教育发展。美国针对流动儿童的义务教育出台了专门的帮扶政策比如始于1966年的“流动教育计划”（Migrant Education Program，MEP）。该计划的目标群体是必须随季节变化而不定期流动就业的农业工人子女，政策文件对于农业工人和流动儿童均有严格的界定①（张青，2007）［4］。美国流动儿童与中国的农民工随迁子女还存在一定的区别，前者是必须流动，而后者多数是可以不流动的②。MEP 计划的目标是帮助处于频繁流动中的儿童顺利完成义务教育，获得基本的学业能力。该计划的出资责任完全由联邦政府负担。2012年联邦政府的实际拨款额为39 326 万美元。联邦政府依据各州实际吸纳的流动儿童数量拨付经费，即各州获得的拨款数等于其流动儿童数量占全部流动儿童的比重乘以联邦拨款总额。各州在收到款项以后，通过项目承包的方式将该计划转包给本地教育机构或其他实体。同时，联邦政府还为流动儿童统一设计出版了标准化的教材，免费提供给流动儿童，以防止各州之间教材内容的差异对流动儿童学习造成影响。

（二）日本义务教育的事权配置

日本的财政级次同样分为中央政府、都道府县政府和市町村政府三级。由于受到单一制国家传统和战后西方国家的影响，日本财政体制表现出“收入集权、支出分权”的特点。在事权划分中，日本各级政府间的职责都有较为明确的分工。具体到义务教育，日本相关法律将其界定为三级政府的共有事权。中央政府主要负责制定义务教育标准，并对地方政府进行财政补助；都道府县和市町村两级地方政府负责义务教育的具体管理。三级政府间义务教育支出责任主要采取细分事权、分项承担的方式进行分担。其中，中央政府承担教师工资、教师长期福利费、校舍建设以及家庭困难学生补助等支出责任的一半左右，都道府县政府承担另一半的教师工资，市町村政府承担另一半的校舍建设支出和困难学生补助支出、图书和教材支出，以及除专职教师以外的其他教职员工（如警卫）的工资（高如峰，2003）［5］。总的来看，在全部义务教育经费当中，中央政府承担了32%的支出责任，两级地方政府承担了68%的支出责任，在地方政府支出责任中，都道府县与市町村政府大约各自承担50%（李祥云2008）［3］。

（三）德国义务教育的事权配置

德国是一个联邦制国家，其财政级次由联邦、州和市镇三个层级组成。德国的联邦制与美国的联邦制有很大不同，主要表现为德国州政府不具备立法权，但却拥有主要的行政权，再加上由各州高级官员构成的“下院”具有影响联邦立法的巨大能力，德国州政府实际上比美国的州政府拥有更大的权力空间。因此，在事权划分上，德国的州政府也相对承担了更大的责任。具体到义务教育，德国三级政府间的分工也是相对明确的。其中，联邦政府并不直接担负相关责任，州政府负有主要的监督责任，市镇政府在“自治原则”的指导下具体负责义务教育阶段中小学的管理和运行。在支出责任的分担方面，从义务教育的经费来源看，公立学校经费的四分之三来源于州政府，其余四分之一来自市镇政府。从具体经费项目来看，教职员工的工资、师资培训和其他跨地区的经常性费用由州政府承担，与办学条件有关的校舍建设、设备采购以及后勤保障等经费由市镇政府承担。在支出责任的分配中似乎看不到联邦政府的身影，但这并不代表联邦政府不承担任何支出责任，因为联邦政府对州和市镇政府进行了大量的一般性和专项转移支付，这构成了州和市镇政府在安排义务教育预算支出时的一个重要财力来源。当然这在三级政府的经费分担中是难以清晰剥离出来的，能够清晰统计的只能是各级政府的直接支出。

三、基本养老保险的事权配置

从各国的制度实践来看，基本养老保险都是国家通过立法强制实施的，基本上可分为缴费型和福利型两类。缴费型养老保险强调权利与义务的对等，国家强制公民履行缴费义务，然后才能享受相关待遇。福利型养老保险以国家税收为支撑，强调公民权力原则，只要具备公民资格就可享受基本待遇。就产品属性而言，无论是缴费型还是福利型基本养老保险都因国家强制推行而在宏观意义上具有非排他性，但在微观意义上增加一个人的边际成本接近于平均成本，具备一定的竞争性。因此，基本养老保险也属于一种典型的准公共产品。准公共产品可以由政府供给，也可由市场供给，但考虑到保险市场的逆向选择与道德风险，各国的基本养老保险一般都由政府供给。在政府供给的模式下，受到人口流动的影响，基本养老保险的缴费或者受益也必须能够随人而动。而这又有可能导致政府间财政外部性问题，财政外部性的大小，主要取决于基本养老保险的统筹层次。所谓统筹层次主要是指养老保险基金的征缴、管理和使用由哪一层级的政府负责。统筹层次确定后，相应层级政府的财政责任也就随之确定了，即为保持基金平衡，该级次政府应承担弥补基金缺口的财政兜底责任。全国统筹的基本养老保险意味着中央或联邦政府承担财政兜底责任，地方统筹的基本养老保险意味着地方政府承担财政兜底责任。统筹层次越低，一国内部的养老保险基金支数越多。在地方统筹的情况下，相互独立的各支基金之间由于地区差异等原因可能难以实现横向协调。在这种背景下，人口流动有可能使地方政府的投入与收益出现偏离，引发财政外部性。一般地，基本养老保险的统筹层次越低，可能产生的财政外部性越大。

（一）美国基本养老保险的事权配置

美国基本养老保险制度由联邦政府设计，实行全国统筹。养老保险基金由联邦政府统一管理和调配，联邦财政部负责对社保基金进行财政补贴，承担财政兜底责任。地方政府的职责仅限于根据本地区实际情况制定适合当地的养老保险计划，以补充联邦养老保险制度。在资金来源方面，养老保险基金主要由社会保障税收入和财政补贴构成。社会保障税主要指工薪税，由雇员和雇主共同缴纳，属于联邦税，由美国国内税收局征收并全部划入社保基金统一管理和发放。税务部门依托社会保障号系统对个人的缴税进行记录，依据缴税情况赋予相应的社保积分，当积分满足最低标准后，个人可依法享受退休养老待遇（马凯旋等，2014）［6］。在保险经办机构设置方面，社会保障总署构建了垂直的组织机构，在全国设有三个总部并下辖10个大区，每个大区都有一个区域办事处，区域办事处之下则是基层办事处（赵秀斋，2014）［7］。具体服务事项均由基层办事处负责完成，上级机构负责技术支持、监督与指导。在基金实行全国统筹、经办机构垂直独立和社会保障号系统跟踪记录的基础上，人口跨地区流动过程中的养老保险转移接续及其受益基本不会遇到过多的困难与阻力。

（二）日本基本养老保险的事权配置

日本的基本养老保险称为国民基础年金，其最大的特点在于参保的前置条件并非劳动关系，而是具有本国公民资格。国民年金实行全国统筹，收入来源主要由公民个人缴纳的社会保险费和政府财政补贴构成。其中，个人缴费是政府规定的固定数额，与缴费对应的待遇并不依据个人缴费金额计算，而是依据缴费时间的长短计算。养老保险的财政补贴责任完全在于中央政府，称为“国库负担”（表2），地方政府并不承担补贴责任。在机构设置方面，国民年金的管理责任在于厚生劳动省，具体经办事务由年金机构承担。年金机构分为三级，中央层面为总部，都道府县层面为事务中心，市町村层面为基层办事处，三级机构之间实行垂直领导，与同级的地方政府之间保持财政独立。总部主要负责数据管理和待遇支付，事务中心主要负责数据输入等需集中处理的业务，基层办事处主要负责参保登记、保费征收等一线业务（赵秀斋，2014）［7］。日本的年金机构被视为国家税收征收机构之一，养老保险缴费具有税收性质，其收入集中于中央政府，专款专用。同时，通过将养老保险缴费与“住民票”系统相连接，实现了人口跨地区流动时养老保险转移接续的顺畅运行。

表2 日本国民年金中的“国库负担”情况

（三）德国基本养老保险的事权配置

德国的基本养老保险称为法定养老保险，按照《基本法》的规定，社会保障属于联邦政府的事权范围。法定养老保险也是基于劳动就业关系构建的，几乎覆盖全部从业者。法定养老保险实行全国统筹，但具有有别于其他国家的鲜明特征，主要体现在养老保险的机构设置上。由于历史原因，德国的养老保险机构并非是一个单一垂直的系统，而是依据行业设置的多样化管理系统，有负责工人养老保险的州养老保险机构、海员保险机构和铁路保险机构，也有负责职员养老保险的联邦职员保险机构，还有负责矿工养老保险的矿工联合会。虽然机构多样，但养老保险待遇、缴费等政策都是统一的，不同保险机构间的资金盈亏可以调剂使用。各保险机构都与政府保持独立，其预算也独立于政府公共预算。在收入来源方面，养老保险基金主要由雇员和企业缴纳的养老保险税（社会保障税的一个税目）和政府财政补贴构成。以2011年为例，养老保险的缴费率为19.9%，企业和雇员各担负9.95%，联邦政府则承担了20%左右的财政补贴责任（于秀伟，2012）［8］。社会保障税属于中央税，税款专款专用，筹集到的税收收入通过联邦预算依法定程序分拨给各养老保险机构。在中央税作为基本筹资渠道，联邦政府承担财政兜底责任，保险经办机构分行业独立设置的全国统筹背景下，德国居民在流动就业时基本较少遇到养老保险便携性损失的困扰。

四、发达国家政府间的事权配置对人口流动的适应性分析

上述三国义务教育的事权配置虽然各有特色、差异明显，但我们仍然可以从适应人口流动的角度发现他们的共有特征，即由高层级政府承担主要支出责任可减弱人口流动的财政外部性。人口流动下，义务教育的受益范围可能波及全国。如果将支出责任的重心放在基层地方政府，则财政外部性可能很大。相反，如果提高支出责任的重心则有助于减弱相应的财政外部性。最极端的例子就是由中央政府全权负责，可以使财政外部性全部消失。另一方面，考虑到义务教育的供给效率，尤其对一个国土疆域较大的国家而言，由中央全权负责显然又是不合适的。因此，基于财政外部性和供给效率的权衡，义务教育一般被界定为三级政府的共担事权，支出责任需要在三级政府间合理分配。美国、日本和德国的实践就体现了这两方面的权衡。三国义务教育经费支出中，中央政府（联邦政府）和州政府二者合计的支出责任都大于50%，说明了中央或高层级的地方政府承担了主要支出责任，州级政府是二者中的主体。这种支出责任划分模式使得基层地方政府在为流动人口（或者新迁入居民）供给义务教育时所承担的支出责任相对较小，即便接受义务教育的人口将来迁出本地，其外部性也不会过大。这有助于提高基层政府的供给积极性。目前，世界上多数发达国家在义务教育财政体制中均表现出了支出责任向上层政府集中的特征。根据经济合作与发展组织对20个成员国的调查统计，义务教育由中央政府承担主要出资责任的有10个，由高层级地方政府承担主要出资责任的有7 个，由基层地方政府承担主要出资责任的仅有3 个（高如峰，2004）［9］。这充分反映了各国在义务教育事权划分中对人口流动因素的重视程度。同时，主要由高层级地方政府承担支出责任虽然可以内部化州内人口流动可能产生的外部性，但跨州的人口流动依然会产生财政外部性。这就为中央或者联邦政府的介入提供了依据。此方面最典型的例子就是美国的“流动教育计划”。该计划中的流动儿童包含了跨州流动儿童，支出责任完全由联邦政府承担。由于该计划对流动儿童的界定与普通“随迁子女”进行了区分，这就意味着美国将经常处于流动状态的流动儿童的义务教育支出责任划归联邦政府，将因其他原因而在地区间单向迁移的“随迁子女”的支出责任仍然划归州和地方政府。如此划分支出责任主要体现了美国政府两方面的意图：一是实现纳税义务与公共服务权利的对称：“随迁子女”的家庭会在迁入地定居，其家长在迁入地长期定居并履行纳税义务，在美国学区财产税制度安排下，家长的财产税贡献与随迁子女的义务教育受益是对称的；二是实现人口流动下财政外部性最小化，因流动儿童的家庭难以定居于某一地区，其家长的税收贡献也难以归集于一个特定地区。因此，从成本与受益对称的角度由联邦政府承担支出责任是减少财政外部性的恰当选择。

从各国的实践来看，基本养老保险作为政府介入的强制性社会保险，对一国社会的“稳定器”作用明显，人口流动下其受益范围会波及全国。因此，尽管各国在具体制度以及经办机构设置中存在差异，但在基金统筹上都选择了全国统筹模式，由联邦或中央财政承担财政兜底责任。目前在全世界实行养老保险的160 多个国家里，几乎所有国家都选择了全国统筹（郑功成，2010）［10］。基本养老保险基金的全国统筹使得流动人口的养老保障服务获取与地方政府财政利益基本脱钩。换句话说，即便有较多的人口流入某一地方政府的辖区，随之而来的基本养老保险待遇给付也不会损害地方政府的财政利益。联邦或中央政府可以根据人口流动的具体情况来合理配置养老保险资金，为减少人口流动障碍，优化劳动力资源配置打下基础。同时，联邦或中央政府实现这一目的的途径主要依靠养老保险机构的独立运行。这里的独立包括行政隶属关系和资金预算的独立，尤其是针对地方政府的独立性，使地方政府在权衡自身财政利益时不至于将流动人口的养老保险待遇支出视为自身的财政负担。另一方面，基本养老保险的私人产品属性要求权利与义务必须对等。因此，各国基本养老保险的筹资同时都强调了个人或企业缴费的重要性。这种缴费本身就属于特定目的税的定义范畴。因此，各国大多选择征收社会保障税作为养老保险基金筹资的主要渠道。作为中央税，社会保障税的税基可以随着人口流动而流动，为养老保险基金的全国统筹奠定了坚实的资金基础，同时也很好的契合了税收征管的效率和受益原则。

综上所述，基于人口流动引发的公共产品供给的财政外部性，我国下一轮的财政体制改革应该适当上收部分公共产品的事权和支出责任，强化上级政府的责任，以便减少财政外部性。具体在义务教育方面，应该在城乡一体化的基础上，强化中央和省级政府的责任，由中央负责跨省流动学生、省级政府负责省内流动学生的相关义务教育经费支出。中央政府应对人口流入集中的省份给予专项支持，省级政府也应贯彻“辖区财政”理念，对人口流入集中的市级和县区级政府进行专项支持。在养老保险方面，我国流动人口养老保险转移接续不畅直接归因于统筹层级过低，养老保险基金无法在全国范围内进行调剂使用，发达地区的基金富余与欠发达地区基金缺口同时并存。因此，下一步应积极推进养老保险的全国统筹，才能化解流动人口养老保险的难题，确保养老保险制度本身的有效性和可持续性。

注 释：

① 农业工人的就业行业限定为农业、渔业、林业中必须随季节变化而改变就业地的行业，比如追逐鱼群的捕鱼工人和水果的采摘工人等。流动儿童的界定除了要满足其父母必须是流动就业的农业工人以外，还要需满足其他一些具体条件。

② 中国的农民工随迁子女多数可能已经在流入地城市生活多年，并可能一直生活下去，但只是因为没有当地的户籍，而不能享受与本地儿童同样的义务教育。

［1］段成荣，杨舸，马学阳. 中国人口流动研究［M］. 北京：中国人口出版社，2012：9-18.

［2］陆军. 税收竞争与区域城镇化——以京津冀为例［M］. 北京：商务印书馆，2011：40.

［3］李祥云. 我国财政体制变迁中的义务教育财政制度改革［M］. 北京：北京大学出版社，2008：157.

［4］张青. 美国乡村流动儿童的教育及其经验借鉴［J］. 外国教育研究，2007（4）：44-47.

［5］高如峰. 农村义务教育财政体制比较：美国模式与日本模式［J］. 教育研究，2003（5）：64-70

［6］马凯旋，侯风云. 基本养老保险全国统筹：利益矛盾与协调［J］. 学习与实践，2014（2）：56-62.

［7］赵秀斋. 美国、日本基本养老保险经办服务体系比较与借鉴［J］. 中国财政，2014（9）：75-77.

［8］于秀伟. 从“三支柱模式”到“三层次模式”——解析德国养老保险体制改革［J］. 德国研究，2012（6）：70-80

［9］高如峰. 重构中国农村义务教育财政体制的政策建议. 教育研究，2004（5）：18-26.

［10］郑功成. 尽快推进城镇职工基本养老保险全国统筹［J］.经济纵横，2010（9）：29-32.