深化城市社会治理公共权力体制改革路径探析

□ 程慧栋

深化城市社会治理公共权力体制改革路径探析

□ 程慧栋

公共权力（或称为行政权力）主要是指在社会治理实践活动中，政府及有关部门赖以处理各项社会公共事务、维护社会公共秩序的权力。正如金太军在《公共权力与公共福利保》一文中所指出，“其基本功能之一在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序，使社会免于瓦解。”同时，政府公共权力具有双重属性，因为“政府公共权力既承担着政治职能，又担负着管理社会公共事务的职能。”这体现了公共权力的广泛性与公共性。从根本上来说，公共权力的所有者是社会公众，政府仅仅是公共权力的代表者和行使者。也就是说，政府的公共权力需要受到法律与制度的规范与制约，需要接受社会公众的监督与约束。然而，当前我国政府在行使社会治理公共权力的过程中，依旧存在着诸多问题，制约着公共权力的效益，影响着公众对公共权力的认可。因此，深化城市社会治理公共权力体制改革成为了提升城市社会治理水平的关键环节。

转变政府职能，提升公共权力效益

转变政府职能是深化城市社会治理公共权力、提升公共权力效益的重要内容。政府作为公共权力的重要执行者，其权力的合法性和合理性主要来自法律和制度所规定的政府职能。转变政府职能，构建服务型和责任型政府意味着公共权力行使理念以及方式的转型。也就是说，政府履行社会公共事务管理职能的过程事实上就是行使公共权力的过程。因此，社会治理水平的高低在很大程度上取决于政府职能的界定是否准确，政府职能的履行是否到位。概括来看，转变政府职能、提升公共权力效益可以从如下几方面着手：

第一，树立“以人为本”的服务意识，推进“管理型”政府向“服务型”政府的转变。构建服务型政府是转变政府职能的核心目标。服务型政府的实质是政府以满足人们的基本需求以及促进经济社会协调发展为出发点，努力为人们提供优质的公共服务，构建完善的公共服务体系，平衡经济发展与社会发展的关系。具体来说，如搭建政府社会公共事务综合服务平台，提升公共服务质量和供给，深化行政审批制度改革，提升政府服务的规范化、程序化。

第二，明确界定不同社会治理主体的职责界限。在发挥政府主导作用的同时，充分调动市场、社会组织以及社会大众等其他社会治理主体的积极性和主动性，有序引导其他社会治理主体参与社会治理实践活动，逐步推进政府由“全能—包揽型”向“有限—外包型”转变，确保社会组织能够有效承接政府转移出的部分公共事务管理职能，避免出现政府职能缺位现象。

第三，坚持依法行政，以法律形式保障政府职能的转变。法律作为最具权威的行为规范和行为导向，有利于确保政府职能转变的规范性和持续性。因此，政府职能转变必须以相关法律法规为基本依据和主要保障，要坚持“职能法定”的基本原则，出台有针对性的法律法规，避免政府职能转变的主观性和随意性；要坚持法治思维和法治方式，规范政府职能转变的基本程序、内容，确保政府职能转变能够在合法的范围内展开；要全面加强依法行政建设，规范行政权力的有效运行，保障行政决策的规范化、科学化、法治化，推进政府依法治理、依法办事。

第四，构建全方位的政府职能绩效评估指标体系。评估社会治理的成就和不足，发现社会治理实践中存在的问题，引导社会治理的改革方向，努力推进绩效评估由单一的经济质量指标向多维的经济社会质量指标转变，避免政府单一的追求经济发展，而忽略了社会发展的重要性。如适当加大生活满意度、社会公平度等指标的比例，提升政府对社会公共事业的重视度。

培育和发展社会组织，有效制衡政府公共权力

传统的社会治理公共权力结构属于层级性的权力结构，政府公共权力占有绝对支配地位，公共权力的执行方向是自上而下的。这一权力结构容易导致公共权力的滥用。因此，社会治理公共权力改革的核心就是培育出能够有效制衡政府公共权力的社会力量，逐步构建出多中心的立体化网络型权力结构。而社会组织作为社会力量的重要代表，在制衡政府公共权力方面较市场以及社会公众具有独特的作用。所以说，深化社会治理公共权力的关键环节是壮大和培育一批具有话语权的社会组织，从而保障其能够有效参与社会公共事务、影响政府决策及执行。具体来说，需要从如下几方面着手：

第一，加大对社会组织的孵化、培训力度，积极推动社会组织参与社会治理，提升社会组织的参与能力。社会组织与政府公共权力之间不是相互对抗的关系，而是相互支持的关系。因此，要想提升公共权力效益，实现公共利益的最大化，就必须实现政府公共权力与社会组织的协同互动、优势互补。

第二，清晰界定政府与社会组织之间的关系，明确社会组织的主体地位，赋予社会组织更多的社会参与权、表达权、知情权以及监督权，充分发挥社会组织的功能作用。政府与社会组织之间的关系不是上级与下级、领导与被领导的纵向关系，而是相互配合、相互支持的横向关系。因此，在社会治理领域，要正确处理政府与社会组织之间的关系，尊重社会组织的独立性、自主性，避免政府公共权力过度渗透到社会组织的日常实践中。

第三，加强对社会组织的监督管理。社会组织的培育和发展不仅需要政府的政策支持，同时也需要政府的有效监督。为了有效扭转这一局面，政府需要发挥其监督管理职能，推进“管制型”模式向“服务型”模式的转型，提升其为社会组织服务的意识和水平。具体来说，如积极推进社会组织管理体制改革，改变过去的“双重”管理格局，避免出现业务主管单位与登记管理单位之间的相互推诿，以致出现管理“空白”；分类管理社会组织，逐步降低社会组织准入门槛，尤其要鼓励和支持公益性社会组织的培育和发展；构建多维度、全方位的社会组织考评体系，发挥第三方专业机构的监督评估功能。

建立健全公共权力监督制约机制，强化权力监督管理

社会治理公共权力的有效行使离不开政府的自我监督和社会的外部监督。因此，深化公共权力改革，提升公共权力效益，需要进一步建立健全社会治理公共权力监督制约机制，进一步强化对政府决策与政策执行的监督管理。

第一，搭建社会组织、市场、社会公众等社会治理主体与政府的沟通交流平台。公共权力的监督制约需要充分调动社会力量，需要有效搜集民众反馈意见。因此，强化对公共权力的监督管理，需要搭建不同社会治理主体之间的交流平台。具体来说，如建立社会治理公共事务沟通网络平台，强化不同社会治理主体之间的沟通交流，借助社会力量来强化对政府公共权力的监督管理。

第二，完善公共权力监督的相关法律法规，实现监督制约的程序化、法律化、规范化。公共权力的监督离不开法律的支撑。因此，强化公共权力监督，需要进一步建立健全法律体系。具体来说，如进一步规范和公开监督程序，保障监督权的有效使用，避免公共权力运行的随意性和偏离性；依据监督对象以及监督内容的不同，出台相应的法律法规，保障监督的针对性和有效性。

第三，综合运用法律监督、行政监督、公众监督以及舆论监督。法律作为一种强制性的监督力量，在制约公共权力方面发挥着重要作用。但单纯的依赖法律监督不仅成效不高，而且成本较高。因此，在强化法律监督的同时，还应该有效结合行政监督、公众监督以及舆论监督，最大限度实现对公共权力的全面、有效监督。

强化人大立法权、监督权，保障公共权力实施

人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度，体现了我国民主化的广泛性和有效性。因此，要深化城市社会治理公共权力体制改革，需要充分发挥人大立法权、监督权的作用，保障最广大人民群众的合法权益。

第一，强化人大的立法功能。以制度、法律形式进一步保障人大立法工作的顺利开展，高度重视、审议优化人大提交的法规草案，提升人大的立法水平；建立健全人大立法机制，主要包括立法前论证和立法后评估机制，推动人大立法的科学化、民主化、可操作化。

第二，强化人大的监督功能。进一步建立健全人大监督机制体系，建立事前、事中、事后跟踪监督的长效机制，推进监督工作的规范化、制度化和具体化，加强对法律法规以及行政规章的监督管理，加强对行政体制改革以及行政职能的监督管理，加强对财政预算以及执行的审计、跟踪监督。进一步创新人大监督方式，拓宽人大监督渠道，提升人大监督效能。将法律监督、工作监督有机结合起来，将人大监督与社会监督、舆论监督有机结合起来；进一步大力宣传法治精神，提升法律意识，强化人大代表的监督管理职责；加大对人大代表的培训，提升人大代表的监督意识和能力。

（作者系湖北省社会科学院社会学所湖北省现代社会治理体系研究中心助理研究员）

责任编辑：宋潇