内控制度于水利工程移民资金管理的适用性分析

司海琳



内控制度于水利工程移民资金管理的适用性分析

司海琳

（阜阳职业技术学院经济贸易系，安徽阜阳 236031）

随着我国对外改革开放的逐步深入,特别是加入WTO以后,政府的角色、职能和权力均发生了改变,正逐渐向服务型政府转变,政府已不可能完全采用行政手段来解决水利、水电工程建设征地与移民安置的问题,也不可能继续背负移民安置遗留问题的沉重包袱。于是出现了水利工程多方投资，让社会各阶层参与进来，共同参与移民资金的管理。在这样的管理模式下，我国的移民资金管理工作虽已加强，但也存在移民资金到位不及时、资金浪费或挪用等现象，这种种现象警示我们要选择正确的控制方法，加强资金的管理使用。

水利工程；移民资金；内部控制；适用性

1 水利工程移民资金管理的构成和拨付流程

水利工程征地移民是伴随着大规模的水利工程建设而产生和发展的,是水利水电工程建设的重要组成部分。建国50多年来,我国共修建各类水库(水电站)8.6万多座,淹没耕地200多万公顷,产生移民2000多万人。移民工作的好坏,直接关系到广大移民的生产生活和社会的稳定,关系到工程建设能否顺利进行及正常运行。而移民的补偿工作更是重中之重，移民在征地过程中，失去了土地、居住权，有的还因此失去了谋生的资源。对移民资金进行公平、高效的支付，关系着国计民生、社会的和谐以及水利工程工作的顺利进行，同时那也是政府坚持“以民为本”的执政理念的表现。

在早期，我国水利工程移民项目一般都是由国家财政拨款，地方政府包干的政策进行的。随着经济的发展，我国地方财政也渐渐富足起来。为了更好的筹措和管理移民资金，我国的水利工程移民资金筹措方式转为“国家财政出资，地方配套资金包干”的模式。在这样的模式下，国家和地方都有权监管和使用这两部分资金，如何有效地管理这两部分资金，如何将移民资金安全、高效、及时地拨付到移民手中，如何使每一分钱都用到移民的补偿工作中，就成了十分重要的问题。

1.1 水利工程征地移民资金的构成

我国水利征地移民资金一般是由前期补偿资金和后期扶持资金构成的专项资金，水利征地移民资金必须专款专用、专款专户、任何单位和个人不准挤占、挪用和截留。

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国发［2006］471号)规定：我国水库移民资金一共包括以下几个部分：

1.1.1 征用土地补偿费和安置补助费

征用土地补偿费，用于被征地集体经济组织生产生活的恢复，归集体所有，不发给个人。

1.1.2 青苗补偿费

青苗补偿费是对被征用土地上种植的作物的补偿，该费用适时发放给原青苗所有者。

1.1.3 房屋及附属建筑拆迁补偿费

房屋及附属建筑拆迁补偿费用于该项目及相应基础设施（含安置人口）拆迁重建。房屋及附属建筑物（包括晒坪围墙等）补偿费一般直接发放给移民户。

搬迁补助费包括搬迁运输费和搬迁物资损失费，用于解决移民搬迁过程中车船、搬迁道路修建、途中食宿、运输、物质损失等发生的费用，此款由当地政府和移民共同协商使用，可采用集体承包的方式使用，也可发给移民户包干使用。

1.1.4 零星果木补偿费

零星果木补偿费用于库区移民房前屋后低头的零星果木等一次性补偿，可直接发放给移民户包干使用。

1.2 水利工程移民资金管理的流程

资金管理是财务管理的重要组成部分，具体是指主体对资金的来源和使用进行计划、控制、监督、考核等项工作的总称。在我国，移民资金的使用管理主体一般是指参与水利工程征地移民资金管理的行政管理机构，包括中央及各级政府的移民资金管理机构，如：各级财政机构、水利局（厅），各级移民建管局、移民办以及其他相关移民资金管理机构（如社保局等）。这些机构起到了对本区域本机构移民资金的使用负责和管理，并对其他机构进行资金使用监督的作用。我国水利工程移民资金一般管理流程如下：

1.2.1 项目法人确定补偿金额

我国由国家投资的大型水利工程的补偿标准确定工作上，就是结合《条例》和《中华人民共和国土地管理法》的耕地补偿费和安置补助费的有关规定和地方的有关如征收耕地的土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍，耕地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍等。

参照以上标准，移民损失需补偿的资料通过村集体（镇）、县、市、省级移民管理机构的层层上报至项目法人批准，参考地方居民生活标准情况，由项目法人申请招标，在移民的各种补充上综合确定几个补偿方案，具体包括房屋、青苗、土地安置费的标准、原则，并按户、按村核算出每户金额定额，并规定下属机构按照设定好的补偿定额对移民发放补偿资金，确保每户移民的资金准确到位。

1.2.2 财政、水利部门共同支付、监督

移民资金的拨付级别依次是省、市（县）、乡、村，拨付顺序按照区域级别进行。由项目法人先把资金拨付到省财政部门，总数由同级水利部门监督，经水利部门监管同意，把资金拨付到市级财政部门，市级水利部门进行监督，同理顺次拨付到下一级的财政部门，最后拨付到村，至移民转款专户中。移民可将首重移民资金与法人设定的标准和金额对照，确保资金的完整性。

如果移民资金按照标准拨付使用有剩余，则按照现行专项经费管理办法和结余资金管理有关规定，结余经费全额上缴收回。

以下是一般水利工程移民资金支付的流程图：

一般水利工程移民资金支付流程图

图注：是补偿资料反馈，代表监督

2 内部控制于水利工程移民资金管理的适用性分析

内部会计控制是指单位为了保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保相关的法律法规和规章制度及单位经营管理方针政策的贯彻执行，避免和降低各种风险，提高经营管理效率，实行单位经营管理目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。

2.1内部控制的概念

控制是“为了确保组织目标以及为此而拟定的计划能够得以实现，各级主管人员根据事先确定的标准或因发展的需要而重新拟定的标准，对下级的工作进行衡量、测量和评价，并在出现偏差时纠正，以防止偏差再度出现或继续发展”。（《哈佛管理全集》）。控制的目的有两个，一是“维持总量”，即保持系统原有的状态，如果系统在运行过程中出现偏差，及时采取必要的措施，使系统朝着既定目标运行。比如，企业需要有一定总量的费用开支，费用开支又是既定的，不需改变，如果经营过程中需要改变既定数额时，就要采取相应措施，降低费用的其中几部分，使其不超过费用总额；二是“改变总量”，引导企业进入一个新的状态中，比如企业要扩大市场，增加销售额，就需要采取一定方法例如增加产量、增加商品种类来增加销售额。

现代内部控制作为一种先进到单位内部管理制度已经普遍被企业所采用，企业内部控制制度的完善严密与否，执行情况的好坏关系到企业的生死存亡。有了严密的内部控制制度，会使企业内部组织合理、分工明确；职责清晰、奖惩分明；权限适度、紧密配合。相反，如果一个企业没有良好的内部控制制度就会造成组织混乱、职责不清；滥用职权，缺乏制衡；效益低下，丧失竞争力。

2.2 多元化投资水利工程移民资金管理相关因素分析

2.2.1 资金管理的部门设置和相关流程

我国大中型水利水电工程建设中,项目法人或业主与工程淹没和安置区地方人民政府签订移民安置和投资包干合同,按照合同将移民资金支付给签订合同的地方人民政府,签订合同的人民政府再按照组织层级与下一级人民政府签订合同,将移民安置任务层层分解到县,移民资金按照签订合同的层级,逐级下拨到县,由县级人民政府最终完成移民资金的兑付。因此，在不考虑其它因素的情况下,组织层级越多,资金下拨速度越慢,而且资金涉及部门越多，看管资金的部门越多，任何中间层级出现问题都将导致移民资金不能及时下拨和兑付。有些水利工程缺少统一资金管理系统，各个相关部门、资金的各个流向对资金流动的影响没有形成相关联的完整信息，难于有效监督。

2.2.2 人的因素

任何工作都要由人来完成,人具有复杂的社会性,人的工作态度如何,也将影响工作的效率。因此,除了组织层级之外,各级政府参与移民资金管理的人员也是影响资金传递效率的重要因素。同时,移民资金也存在被挪用、截留的情况, 这也属于人为因素，人与人之间复杂的人际关系，也将加大资金运行的复杂性，这些都将对移民资金能否及时支付到移民手中产生重要的影响。

2.3 二者相关性分析

2.3.1 项目前控制移民资金总量

目前，移民投资管理实行项目业主与地方政府签订协议,对征地移民的投资和任务实行金额和进度的设定,通过对各区域移民的补偿标准、补偿数量的设定，核算拨付金额。规定征地移民资金的使用一般不能突破数额，如果突破，要申请报告，清楚表述突破金额的原因和补偿方面，对于合理的，应补付剩余资金，对于不合理的申请，拒绝并请地方财政配套资金。

以三峡水利水电工程为例，移民总投资是指以基准年价格水平为基础编制的,并经国家批准的移民初步设计概算计算出来。对移民投资实行总量控制,能使投资总量不突破国家审查批准的数额。

2.3.2 建立水利、财政部门“责权制”,保护财产安全

科学有效的内部控制制度要求合理设置单位内部的岗位，并明确各部门的职责和权利，做到各部门、人与人之间职责明确、分工清楚；同时，职责明确也有利于部门、个人之见的相互监督检查、纠正错误，有利于发现问题的原因和环节，并针对个人职责追究责任，做到赏罚明确。

在水利工程移民资金管理中，把整个移民资金管理工作看成一个整体，那么各级移民机构就是活动内部的个体。在这些个体中，要设置内部控制制度，明确各级水利部门、财政部门职责和权限。如资金要流经哪些部门，不能经哪些人之手；还包括明确各部门的职责，水利部门要负责筹措地方资金和管理该工程所在地的移民资金管理，财政部门要负责监督各部门的会计核算制度，移民管理部门也要监督移民资金的使用，以及收集移民的意见。工作中要做到职责清晰，各部门在自己的权限做范围内部的事情，不属于自己部门的事情不插手、不过问，资金部门的事情要尽职尽责做好，明确责、权、利的关系。以下是水利工程中责任主体相互制约的关系：

第一，同级的各部门之间是互相牵制的关系，例如同级的水利部门、财政部门、移民管理部门，这些部门负责该级的移民资金的使用和管理。之所以让几个部门同时监督管理该级的资金使用，是因为各部门之间可以互相监督对方单位的资金使用情况，这样减少了资金被挪用或滥用的风险。两个或两个以上的部门或人无意识滥用或错用资金的几率减小；两个或两个以上部门对资金的使用进行舞弊的可能性也大大低于一个人或部门舞弊的可能性。这正是内部控制牵制制度的实质，规定有关经济业务或事项的除了不能由一个人或一个部门总览全过程。

第二，相同部门的不同层级之间的监管关系。例如，省级水利部门要监管整个工程在本省区域内的移民资金管理，同时它还是直接管理市级移民资金管理的主要机构。这一点符合内部控制理论中的“控制”的概念，就是上级对下级的工作进行衡量、测量和评价，并在出现时进行纠正。

完整的内部控制制度通过环环相扣的管理可以有效地防止贪污、挪用、盗窃等违法乱纪的行为发生，防止各种舞弊等非法行为，保障资金的安全、高效实用和完整。

2.3.3 加强各移民部门内部审计监督

要确保内部控制制度的实施效果，就必须监督内部控制的实施，而内部审计机构是强化内部控制制度的一项基本措施。具体工作中应做到如下几点：一是各部门内部要建立独立的内部审计机构。内部审计机构在应该高于其他职能部门，并且独立于其他部门，使内部审计机构能够有效地监督其他部门对资金的使用上存在的疏漏，有没有挪用资金、占用资金等情况；二是要吸收和具备高素质审计人才。在内审人员上，不仅要有懂财务的审计人员，而且还应配备精通其他相关业务的专门人才，这样才能更好地监督各个业务的管理。要选择有丰富知识和业务经验的人员加入到内部审计部门，同时，还要通过培训的方式加强内审人员的业务能力，以适应不断变化的市场经济的需要。

2.3.4 结余移民补偿资金妥善管理

我国大中型水利条例对部门结余资金分类，并进行详细的规定，使结余资金妥善地管理，有关部门按照结余资金的情况和当年的概算，拨付下一年度部门资金，如要要动用结余资金，应该向财政部门提出申请，并审核。

2.3.5 奖赏分明考核资金使用情况，提高部门积极性

通过内部控制制度可以设立赏罚分明的机制，以此对各级移民工作继续考核，对于节省资金、按进度完成任务的部门予以奖励，对于资金使用过度又不得其所的部门给予行政上或金钱上的处罚。大大调动广大员工的积极性，激励大家刻苦钻研去提高工作效率，同时，完善的内部控制制度要求科学地设置岗位，“量才施用”，让每个人、每个岗位都发挥最大限度的效用。

综上分析，征地移民中的各部门责权，是相互联系、相互制约的同时，内部控制制度符合移民资金管理的目标和流程设计，内控制度在管理过程中体现为事前控制金额总量、实行金额计划制度，事中多部门共同控制资金拨付，事后余额妥善管理并采取奖罚分明的考核制度。通过事前、事中、事后按各方面控制资金的总量和拨付效率，保证了资金的安全与高效，使每一分钱都花在移民迁徙的工作上，保证了国计民生。

多年来，有很多移民尚未解决生活问题，他们面临着失去生存来源、失去土地、急需就业的问题。由此引起的移民上访、静坐等事件已危害社会稳定。这说明了解决库区移民问题，均衡移民补偿资金更应该引起重视，在水利工程建设中，运用内部控制原理，加大部门之间的牵制是加强资金管理和移民工作的需要，水利建设单位必须适应社会主义市场经济的要求，完善内控制度，适应改革计划经济体制下形成的资金管理体制和运行机制，加强移民资金管理，使其能真实、合法使用并产生效益。

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责任编辑：徐哈军

2015-03-18

司海琳（1987-），女，安徽阜阳人，阜阳职业技术学院助教。主要研究方向：会计学。

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1672-4437（2015）02-0056-04