上海市浦东新区卫生监督派出机构人力资源配置状况及公平性研究

周春红 陈晓玲 徐 钢 郭爱萍 郭芳芳 张 煜

上海市浦东新区卫生局卫生监督所，上海，200136

上海市卫生局《关于进一步加强本市卫生监督体系建设的意见(试行)》规定，按照划片设置、垂直管理的原则，管辖面积较大的区县卫生监督执行机构，可参照“每3－5个乡镇、街道设置一个”的原则设置若干个派出机构(分所或执法中队)。派出机构主要承担日常巡查和技术难度相对较低的执法任务以及区县卫生监督执行机构交办的其他执法任务，使得卫生监督的触角延伸到了基层，以完善乡村、街道卫生综合监督［1］。本文通过分析上海市浦东新区卫生监督派出机构人力资源配置情况、公平程度，为进一步优化卫生监督人力资源配置提供参考。

1 资料来源与方法

1.1 资料来源

根据研究目的和要求，通过问卷分别对浦东新区卫生监督的10个执法中队(派出机构)负责人与监督员进行调查，共发放问卷56份，回收56份，收集到2011－2012年间各卫生监督员人数、工作量、管理相对人等的相关数据。管辖各街镇人口数及面积，通过街镇相关部门获得。其中，人口数据为年末户籍人口与外来人口数之和;监督员数方面，由于专业科室监督员负责全区层面的监督执法，因此仅统计执法中队的监督员数，不考虑专业科室人员。

1.2 研究方法

1.2.1 Lorenz曲线。Lorenz曲线，纵轴表示收入差距或社会资源百分比，横轴上将所有人口按照从低收入到高收入从左向右排列，将每一百分比的人口所拥有的社会资源的百分比积累起来，相应的点连成的曲线。Lorenz曲线为向外凸的曲线，与横坐标成45度夹角时，称为绝对均匀线。当曲线距离绝对均匀线越近时，表示地区间收入差距越小，资源分配较为平等;反之则表示地区间收入差距越大，资源分配越不平等［2］。

1.2.2 Gini系数。Gini系数是衡量社会财富分配不公平程度的指标，Gini系数介于0－1之间，愈接近0表示财富分配越公平。卫生监督人力资源配置的Gini系数与配置公平性之间的关系是参照经济学中人群收入分配公平性的Gini系数标准。在0.3以下为最佳的平均状态，0.3 －0.4 为正常状态，超过0.4 为警戒状态，达到0.6以上则属高度不公平的危险状态［3］。

1.2.3 专家咨询。邀请具有多年卫生监督工作经验的专家进行咨询，专家平均工作年限为19.5年，其中83.33%为副所长、16.67%为科长。综合各位专家的意见后，最终对每个执法中队的卫生监督人员数进行标准化。内勤人员(非卫生监督员，不开展卫生监督执法活动，仅协助进行资料、文书的整理，档案的制作等)的工作量按照0.63个卫生监督员计算，个别执法中队身患重病的人员，工作量按照0.53个卫生监督员计算。

不同管理对象的监督检查时间，即对辖区内管理相对人1次监督检查的时间，包括检查、检测、现场检查笔录等文书制作过程所花费的平均时间，通过专家咨询得出平均监督检查时间(表1)。

表1 不同管理对象的监督检查时间

2 结果

继两区合并后，浦东新区卫生局卫生监督所拥有编制165个，承担1400多平方公里、500多万常住人口和2万多户管理相对人的监督执法工作任务。2010年4月，按照属地化综合监督管理的原则，成立了10个执法中队即派出机构，每个执法中队配置4－9名监督员，管辖3－6个街镇、40－200平方公里、管理相对人1000－4000户，承担小型机构的公共卫生和医疗卫生监督管理职能，包括场所卫生、学校卫生、饮水卫生、传染病防治、医疗执业条线等监督管理任务。

2.1 各执法中队监督量、人口、面积的分布情况

2011－2012 年，各执法中队在管辖地区人口数、面积数、监督量上变化不大。10个执法中队在管辖地区人口数、面积数、监督量上的分布不完全相同。

2.1.1 监督量。由于管理对象的性质不同，为了更加公平地衡量卫生监督工作量，不仅要考虑管理对象的户数，还要考虑监督员对于不同管理对象的监督检查时间和监督频次。

其中，监督频次按公共场所2年1次，学校和托幼机构按1年2次，其余均按1年1次计算;不同管理对象的监督检查时间按照表1的结果计算;由于核心业务系统的限制，监督户数仅包括公共场所、控烟、二次供水、医疗机构、学校和托幼机构数据(表2)，包括卫生监督的大部分内容但并非全部内容。将监督户数、监督频数、每户监督检查时间三者相乘，得出每年每个执法中队管辖区域的标化监督量(表3)。以2012年为例，管辖区域监督量最多的是第三执法中队，达到约2017户·时，而第十执法中队约为608户·时，前者约后者的3.3倍。

2.1.2 人口、面积。在管辖地区人口数上，以2012年为例(表4)，辖区人口数量最多的是第五执法中队，2012年总人口达到100万人，而第十执法中队2012年总人口约29万人，前者约为后者的3.4倍;在面积数上，辖区面积最大的是第十执法中队，2012年管辖区域面积达到340平方公里，而第三执法中队管辖区域面积仅为42.77平方公里，前者约为后者的8倍。

表22011年至2012年执法中队管理相对人构成

表3 浦东新区卫生监督各执法中队监督量

表4 浦东新区卫生监督执法中队辖区人口与面积分布情况

表52011－2012年浦东新区卫生监督派出机构人力资源分布情况

2.2 派出机构监督员数在管辖区域人口、地理、监督量分布上的配置情况

2011－2012 年，浦东10个派出机构的人员总数从约53人增加至约57人，超出《上海市卫生监督工作绩效考核实施办法(试行)》中“每个派出机构不少于3人”的规定。但在每万人口的监督员数、每平方公里的监督员数上，各执法中队相差较大。以2012年底为例，第九执法中队每万人口监督员数为最高，达到0.17人，而第五执法中队每万人口监督员数仅为0.07人;第三执法中队每平方公里监督员数为最高，达到0.16人，而第十执法中队每平方公里监督员数仅为0.01人;第八执法中队每户·时的监督员数最多，为0.009人，而第二、三执法中队每户·时的监督员数最少，约0.003人。由表5可以看出，每万人口监督员数最低的3个执法中队区域性质以城市为主，每平方公里监督员数最少的3个执法中队区域性质以城乡结合与农村为主，每户·时的监督员数最少的3个执法中队以城市为主，这与城市人口较为密集、监督量较大，而农村相对地广人稀有较大的关系。

3 浦东新区卫生监督派出机构人力资源配置公平性分析

3.1 人口配置公平性

将执法中队管辖的10个不同区域按每万人口拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计人口百分比为横坐标，调查区域卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，用excel 2003绘制出卫生监督人员数按人口分布的Lorenz曲线图(图1)。同时用excel 2003计算得出卫生监督人员总数按人口分布的 Gini系数［4］，2011 年为 0.198，2012 年为0.178，资源分布为最佳的平均状态，并且2012年的公平性略有提高。

3.2 地理面积配置公平性

将执法中队管辖的10个不同区域按每平方公里拥有的卫生监督人员数从小到大排序，以调查区域累计地理面积数量百分比为横坐标，卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，用excel 2003绘制出卫生监督人员数按地理面积分布Lorenz曲线图(图2)，并计算得出卫生监督人员总数按地理面积分布的基尼系数［4］，2011 年为 0.322，2012 年为 0.347，资源分布在较为合理的范围内。但是按区域面积配置的公平程度要低于按人口配置的情况，并且2012年按区域面积配置的公平性较2011年略有下降。

3.3 监督量配置公平性

将执法中队管辖的10个不同区域按监督量从小到大排序，以调查区域累计监督量百分比为横坐标，以卫生监督人员数累计百分比为纵坐标，用excel 2003绘制出卫生监督人员数按监督量分布的Lorenz曲线图(图3)，并计算得出卫生监督人员数按监督量分布的基尼系数［4］，2011 年为 0.257，2012 年为0.184，资源分布都处于最佳的平均状态，并且2012年按工作量配置的公平性较2011年有较大提高。

图1 浦东新区卫生监督派出机构人力资源按人口分布的Lorenz曲线

图2 浦东新区卫生监督派出机构人力资源按面积分布的Lorenz曲线

图3 浦东新区卫生监督派出机构人力资源按监督量分布的Lorenz曲线

4 建议

增加卫生监督派出机构人数。2011－2012年，浦东新区卫生监督派出机构人员数量略有增加，且2012年按人口分布的公平性略有提高，这是因为2012年增加了新职工，分担了部分工作，个别执法中队配置了内勤人员，但派出机构人员数仍然与整个浦东新区卫生监督任务不相适应。尤其是以城市为主的执法中队，人口密集，监督量大，按人口、监督量分布的公平性相对较低。《上海市公共卫生体系建设三年行动计划(2003－2005)》要求，卫生监督人员的配置水平应达到每万人口0.9－1.1人，如按2012年底的常住人口计算，浦东新区应配备卫生监督员458－559人。因此，浦东新区卫生监督派出机构人员总数需要进一步予以增加。

提高卫生监督人力资源配置的地理可及性。人力资源地理分布的公平性对卫生监督人才队伍建设和卫生执法事业在各地区的均衡发展，保证卫生监督服务提供的公平性方面起着重要作用［5］。结果数据显示，浦东新区卫生监督派出机构人力资源按面积分布的可及性低于按人口、监督量配置的情况，尤其是以城乡结合、农村为主的执法中队，由于管辖面积相对较广、管理对象比较分散，卫生监督服务的地理可及性相对较低。因此，卫生监督人力资源的配置应考虑到服务半径的大小，提高地理可及性。考虑管理对象对卫生监督人力资源配置的影响。卫生监督服务的立足点是各类管理对象，管理对象数量直接影响到工作量，因此各类管理对象数量是卫生监督人力资源配置的重要参考因素。虽然在标准化后的监督量的配置上，10个执法中队卫生监督员数的分布相对均衡，但是各执法中队的监督量差异较大，管理对象的差异有着重要影响，包括管理对象的数量、不同管理对象的监督检查时间、监督频次等。因此，在进行人力资源配置的时候，应充分考虑管理对象的情况，合理调整卫生监督员的数量、专业，为人力资源配置均等化提供依据。

提高卫生监督员专业素质。卫生监督机构要在积极争取人员编制的同时，根据有关要求，制定出切合实际需要的人员入标准和条件，实行定编定员和考试招聘上岗，把好“入门关”，增强卫生监督队伍综合素质，进一步提高卫生监督工作效率。

［1］崔欣，于庆华，胡蕊，等.全国县级卫生监督派出机构及派出人员数量现状分析［J］.中国卫生监督杂志，2011，18(6):519－522.

［2］王春晓，马林，何磅礴，等.广州地区卫生监督人力资源公平性分析［J］.中国公共卫生管理，2009，25(3):236 －238.

［3］李谨邑，章烈辉，孙奕.Gini系数的SAS编程计算［J］.中国卫生统计杂志，2005，22(2):108 －109.

［4］高技.EXCEL下基尼系数的计算研究［J］.浙江统计，2008(6):41－43.

［5］李健，王义，王本进，等.北京市消毒产品卫生监督人力资源配置状况及公平性研究［J］.中国消毒学杂志，2013，30(9):822 －825.