乡镇财政资金的创新性利用措施分析

于连环

摘要：由于各种因素的影响，我国乡镇财政资金在管理和使用中存在的问题较多，主要是缺乏对财政资金科学合理的项目论证，财政管理与监督薄弱的问题依旧存在，从而严重影响财政资金的使用效益。本文首先概述了乡镇财政资金的使用现状，分析了乡镇财政资金的创新性利用作用一项目化管理，最后提出了相关利用措施：强化领导工作责任制、推进公共财政体制改革、实施财政资金绩效监督和探索财政资金绩效评价制度。

关键词：乡镇财政资金 项目化管理 创新性利用 绩效评价

根据国家一系列文件规定，当前政府对基层乡镇的支持力度进一步加强，但是从近几年地方财政资金结构和安排情况来看，纳入乡镇财政预算的资金不多，多数是以项目的形式出现，可供常态下管理使用的资金不足，这就存在很大的不确定性。为此各乡镇必须以进步规范和加强财政资金管理为突破口，完善财政管理制度，创新财政管理机制，严肃财经纪律，依法理财、从严治财。本文具体探讨了乡镇财政资金的创新性利用措施，现分析探讨如下。

一、乡镇财政资金的使用现状

（一）乡镇财政资金的来源现状

当前财政对乡镇的基本支出经费拨款中绝大多数是人员经费，公用经费拨款很少，只有靠自身仅有的财力或拼命挖潜来维持。同时对运行维持类项目和发展建设类项目财政拨款有增有减，说明这两类项目拨款的不可控性，变动较大，而对各种项目的投入是逐年增加，并且增加比例较大。中央财政和地方财政资金的投入不能统筹使用，资金不能优化配置，影响了资金的使用效率；地方预算住房公积金，社会保障的缴交比例和缴交基数逐年增加，缺口较大，而且资金缺口部分从地方财政资金方面得不到补助。近几年，地方财政着重投资在发展项目上，维持类的经费比例越来越少，发展建设类项目基本上也是以中央财政投入为主来匹配资金，这就存在很大的不确定性，导致可供常态下管理使用的资金很少。另外，中央财政和地方财政预决算上报编制要求、上报时间和口径存在不致性。中央部门预决算要求综合性，但是由于中央预算上报时间比地方财政预算上报时间早，上报时地方财政投入部分基本以上年数据为依据预计填报，也就是简单估算总额增长的行政决定式的预算做法，然而由于地方财政资金投入的不可控性，变动较大，所以每年上报中央预算时，上报地方财政投入资金存在不确定性。

（二）乡镇财政资金的使用问题

（1）资金使用绩效不高

财政部门按照当地财政支出的比例确定编制预算资金分配，用款单位目前在实际操作中，没有将有限的资金形成规模效应，资金投入面过宽，导致资金使用效益低下。此类现象在其他资金使用中也不同程度的存在，极大的影响了资金使用的绩效。

（2）违规现象比较严重

尽管近年来国家和地方政府加大了对财政资金管理的力度，但在财政资金使用与核算上仍存在着大量的违规现象。一是除近年来的“一事一议”财政奖补资金外，大多数财政资金不实行单独核算，专项资金与经常性经费混合使用，形成挤占、挪用财政资金，专项结余无法正确体现，同时也难以对专项资金绩效实施评价。二是一些用款单位为了不上缴专款结余，年终突击花钱、突击采购。三是一些用款单位不经财政审批，任意改变财政资金用途，预算执行随意性大。

（3）缺乏对资金项目论证

由于多方面的原因，财政部门在项目审核上，几乎说不上话，只有拨款的义务。不少主管部门都把时间和精力集中在具体项目的安排上，热哀于多立项目。立大项目，而对这些项目的经济价值缺乏深入、科学的分析论证。对如何管理监督项目投资很少有全面周到的考虑。当前虽然已普遍实行了“先论证项目，再申报资金”的申报程序，但在一些用款单位想方设法争取上级财政专项，虚增用款资金的现象还存在，从而形成专项的滞留或挪用，严重降低了财政资金的使用效益，同时使违规操作成为可能。

（4）监督薄弱问题存在

表现在地方财政支出过程中，从政策的掌握运用到财政拨款缺少内在的制约机制，涉及监督和管理的制度和法规建设相对滞后。支出监督的方式方法落后，突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某事项和环节检查多，全方位跟踪监督少。对于一些不按预算执行或随意改变支出用途的问题，特别是以前年度发生的违规事项，目前还只是要求违规单位今后予以杜绝，而没有相应的解决办法和措施，处置缺乏应有的力度。

二、乡镇财政资金的创新性利用作用一项目化管理

一是完善了财政资金的管理。加强了财政资金项目立项、审定、预算安排到使用监督、效益考核的事前、事中、事后的全过程管理；形成了预算编制、预算执行和财政监督三位一体全方位的财政资金管理机制；有效地控制了挪用专款、资金浪费现象；提高了财政资金的使用效率。二是明确了财政资金核算的会计责任。长期以来，将专项支出与基本支出合在一起核算，基本支出挪用财政资金无法反映，会计部门与用款单位之间相互推委责任时有发生。实行财政资金项目核算后，会计部门严格按照上级财政部门拨付的资金收入，依据专项支出单据进行项目核算。基本支出挪用的财政资金就会在经常性结余里直接反映。三是提高了会计信息质量，减轻了年报工作量。没对财政资金实行项目核算前，年报时基本支出和专项支出用手工人为地去分解。也就是说，年报中基本支出、专项支出都不是实际支出数，无法保证会计信息的真实性。实行项目核算后，利用“财政资金收支明细表”数据直接填列年终会计报表，由于该表数据直接取数于账户记录，有效地保证了年报数据的真实性。同时也由于减少了人为破解支出的环节，大大减轻了年报工作量。

三、乡镇财政资金的创新性利用措施

（一）强化领导工作责任制

首先各部门、各单位的领导干部要从思想上予以高度重视，充分地认识到乡镇财政资金的重要性。其次，对单位领导和部门的负责人以及各项目的管理人员都要建立严格的考核追究制，使他们能够严格地按照国家的财经法规及财务制度的规定，保证各类财政资金的规范运作和用途明确，切实管理和使用好自己手中的资金，避免截留、挤占、挪用等现象的发生。要将财政资金的监督检查工作列上重要的议事日程，并作为一项长期性、持久性的作来抓，真正地确保各类财政资金在使用过程中的合规性、合法性和安全性。

（二）推进公共财政体制改革

各级政府和部门应进步树立公共财政意识，解决长期以来我国财政管理中的“缺位”和“越位”问题，将财政资金投向关系改革发展和社会稳定、关系群众切身利益的社会保障、医疗卫生领域，投向关系社会持续稳定发展的科技、环保、教育等方面。在财政资金分配上保障重点，扶强扶优，发挥财政资金的引导作用，同时完善部门预算，细化财政资金支出预算，提高预算透明度，防止资金分配和执行中的“暗箱操作”，以便于有关部门对资金使用情况进行审查和监督。积极推行财政性资金的国库集中收付制度，通过集中支付将财政资金直接支付到最终收款人，提高资金拨付和使用效率。

（三）实施财政资金绩效监督

绩效监督是以提高财政资金分配与使用绩效为目的，在有效开展财政支出合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，通过制定明确合理的目标，运用科学的绩效监督方法和系列的指标，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正的制约和反馈，对绩效目标的实现程度及效果进行监督，找出实际绩效状况与应达到的绩效水平之间的差距，从而督促被监督主体达到预期绩效的监督过程。要在项目各个阶段目标完成后，定期对项目进展情况进行验收检查、分析总结，对发现的问题及时采取措施整改，保证项目按照目标确定的方向有序开展，促进政府依法行政，依法理财。

（四）探索财政资金绩效评价制度

财政部门应从总体上把握财政资金绩效评价的发展方向，制定财政资金绩效评价的原则和基本操作规范。各财政资金的使用部门要开展各自部门的绩效评价工作，制定本部门的绩效标准。绩效评价制度可以在事前评估待分配使用的资金资源配置是否合理、是否可以产生预期的效益，为资金分配提供参考，也可以在事后评价财政资金的实际绩效，为财政性资金支出计划的安排和筛选提供依据。这制度可以提高财政及有关部门对资金支出的业绩和效率的重视程度，促进财政资金科学合理分配，提高财政资金使用效益。

总之，在乡镇财政资金的创新性利用上，我们需要进步规范和加强财政资金管理为突破口，完善财政管理制度，创新财政管理机制，逐步搭建起规范、长效的财政资金监管机制。