韩国学习型城市建设经验及其对中国的启示

□林晓凤 安宽洙

韩国学习型城市建设经验及其对中国的启示

□林晓凤 安宽洙

韩国学习型城市是构建终身教育体系、促进市民终身学习的“核心战略”，经过十五年的发展，逐步形成了三方协作领导体系、财政支持激励机制与分层推进的创建方式，而终身学习文化的营造与扩散是韩国经验引起国际关注的重要原因。韩国经验给我国学习型城市建设带来如下启示：建设环境方面，应坚定政府政治承诺，使学习型城市建设愿景清晰、保障有力。制定专项规划保障学习型城市建设有法可依、规范有序。运行机制方面，深化系统意识，建立长效运行机制，促进学习型城市的可持续发展。运用信息技术提高终身学习成果转化的便利性，促进市民终身学习不断深化。

终身学习；学习型城市；建设特征；启示；韩国

学习型城市是实现学习型社会的有效途径，建设学习型城市、加强国际交流成为当今全球城市发展的重要共识和共同趋势。韩国与我国一水之邻，文化相通，自2001年以来持续推进学习型城市建设，经过十五年的发展，逐渐形成了自身特色。本文依循韩国学习型城市发展脉络，尝试对韩国学习型城市建设的内容与特色进行梳理与分析，以期能够为我国学习型城市建设者提供些许国际案例的参考经验。

一、概念与定位

学习型城市作为终身教育、终身学习①思潮的实践载体，其内涵因国家不同而各有侧重。韩国普遍认为学习型城市是指秉承“一切依赖市民、一切为了市民”的理念，通过开展区域教育运动，使地区所有教育资源在机构之间，社区之间相互交流联结而形成的网络化的学习共同体。在学习型城市中，人人、时时、处处都能够参与学习，学习有助于个人自我价值的实现、城市经济竞争力的提升以及社会凝聚力的增强，最终促进个人生活质量的提高与城市整体竞争力的提振［1］。这意味着学习型城市并非“完成时”，而是“进行时”，是“人工”造就、人力可为的，始终处于建设过程之中，这种建设日臻完善又永无止境。相应的，学习型城市建设者也需要不断总结经验，以更好地促进学习型城市下一阶段的发展。

在我国，学习型城市的两大支柱分别是终身教育支持体系和终身学习服务体系［2］。而在韩国，学习型城市则是构建国家终身教育体系、促进终身学习的“核心战略”和“关键词”［3-4］。不过，在中韩两国，学习型城市都是实现学习型社会的有效路径，学习型社会则是学习型城市发展的终极目标。

二、建设内容与特征

1996年，韩国政府采纳了“5.31教育改革”报告的建议，颁布了《教育基本法》，规定国家保障全体国民的学习权利。这为韩国构建终身教育体系，建设开放的终身学习社会提供了基本的法律依据。1999年，韩国将《社会教育法》更名为《终身教育法》②，规定：“为了激活地区社会的终身教育，国家可指定市郡区为学习型城市并给予支援”，成为学习型城市这一重要国家政策得以开展的直接法律依据。

1999年3月，京畿道光明市率先发表学习型城市宣言，拉开了建设学习型城市的序幕。2001年9月，韩国教育人力资源部③正式将学习型城市作为一项国家政策予以实施，选定京畿道光明市、大田广域市儒城区和全罗北道镇安郡为首批学习型城市，并以此为发端，开始持续推进学习型城市建设。

依循自身发展脉络，以韩国政府相继颁布的三个“终身学习五年规划”④为节点，韩国学习型城市历经构想起步期 （20世纪90年代末-2001年）、快速发展期（2002-2007年）、内涵调整期（2008-2010年）和全面深化期（2011年-至今）4个阶段，开展了多样化、特色化的建设活动，截至2015年6月，韩国累计选定学习型城市136个（见表1），超过全国城市总数的一半。截至2014年12月，终身教育工作者队伍达到92 603人（教师72 477人，行政职员19 586人），参与终身学习的学习者累计达到148 727 671人次，市民终身学习参与率达到36.8%［5］，可谓成绩斐然。

不仅如此，在十余年建设过程中，韩国学习型城市通过各类创建活动，积累了丰富的建设经验，形成了三方协作领导体系、财政支持激励机制与分层推进的创建方式。笔者结合代表性创建活动对韩国学习型城市的这三大特征加以分析说明，期望从中发掘可供中国学习型城市建设参考的经验。

表1 2001-2015年韩国学习型城市指定现状

（一）三方协作领导体系

一个城市被指定为学习型城市固然是可喜的，但这一阶段性成果并不意味着学习型城市的 “完成”，更不能说是“完善”。学习型城市建设“进行时”的特点决定了长效机制的必要性。韩国学习型城市在建设过程中逐渐形成了审核评估、行政主导、职能主管三位一体的协作领导体系。

1.“国家终身教育振兴委员会—市·道终身教育协会—市·郡·区终身教育协会”构成的审核评估体系，主要负责对学习型城市申请报告进行审核评估，审议各级各类终身教育振兴政策与制度、终身教育中长期及年度规划，协调终身教育振兴业务，从而为各级政府创建学习型城市，振兴终身教育提供政策咨询和决策参考。

表2 韩国学习型城市建设三方协作领导体系

2.“教育部—市·道政府 （市·道教育厅）—市· 郡·区政府（市·郡·区教育支援厅）”构成的行政主导体系，主要职责是设立终身学习馆和终身教育协会，为各类终身教育项目提供财政支持，推动终身教育机构间建立联系机制，协调统筹各类机构和学习资源，切实推动学习型城市的创建与发展。

3.“国家终身教育振兴院—市·道终身教育振兴院—市·郡·区终身学习馆”构成的职能主管体系，主要开展终身教育项目的开发、支援和终身教育工作者队伍的专业化建设，构建终身教育综合信息系统，实施终身学习账户制度，认定终身学习成果，开展各项终身教育统计及理论研究等工作，为学习型城市提供理论支撑、智力支持和人力保障，为市民提供各种终身学习机会，促进市民参与终身学习。

当然，这三大体系之间也并非是孤立的，而是纵向贯通，横向联接（见表2），共同致力于全面推进学习型城市建设，振兴国家终身教育。

（二）财政支持激励机制

韩国学习型城市成就的取得与韩国政府的努力是分不开的。尤其值得关注的是，韩国学习型城市从建设伊始便进入了国家视野，韩国教育部作为行政主导机构，对新指定的学习型城市和既有学习型城市分别给予中央财政支持（见表3），这种支持被视为“种子支援金”，意在调动地方政府建设学习型城市的积极性，激发市民参与终身学习的热情，引导学习型城市走可持续发展的自我建设道路。根据学习型城市评定标准来看，新指定的学习型城市政府需要根据中央财政支持额度，进行不低于100%的配套资金投入。市·道终身教育振兴院建设则需要地方政府不低于50%的配套资金投入［6］。

伴随着学习型城市数量的增多，“种子支援金”的内容也更加丰富，鼓励城市以项目为载体，展现自身特色。如2002年开始持续实施的“优秀特色项目支援活动”（2006年后变更为“一个城市一个特色项目”）覆盖了2001年首批3个学习型城市的4个项目。2005年新增的“学习型城市建设咨询项目”，向学习型城市建设者提供如何申请学习型城市，如何将学习型城市建设落到实处等方面的咨询。2006年开始实施的“学习型城市审核评估项目”为众多申请学习型城市的工作者提供业务指导，而“学习结果标准化项目”则着眼于如何为应用终身学习成果提供便利。2007年，“学习型城市网络（Network of Lifelong Learning City）项目”主要是针对如何建立学习型城市高效的运行机制而开展的工作。

表3 2001-2015年韩国学习型城市中央财政支持情况（单位：百万韩元）

进入2013年以后，“种子支援金”的作用范围进一步扩大，除新指定的学习型城市和既有的学习型城市之外，覆盖了一部分虽不是学习型城市，但已具备一定学习型城市基础的城市，鼓励他们尽早进入学习型城市行列。

以项目为载体具有两方面的积极作用，一方面可以激发更多城市加入参与队伍；另一方面可通过项目对既有学习型城市进行持续的财政支持，激励它们更加作为。为了达到上述目的，韩国对“种子支援金”的支持年限进行了调整，2007年开始从原有的1年期延长至3年，进入2011年以后，与学习型城市实施4年一期的的“任期制”相应，其支持年限也相应延长至4年。

（三）分层推进的创建方式

自20世纪80年代开始，韩国行政体制逐渐由中央集权向地方自治转型。在实施地方自治制度的同时，为了保证教育的独立性，教育体系与行政体系互相独立，地方教育厅独立负责本区域内高等教育以外的其他教育事务。

学习型城市建设之初，受金大中政府（1998.02-2003.02）“地方自治”政策的影响，韩国的学习型城市是从市·郡·区这一层级起步的，以市政府和教育厅为主要推进力量。在实践过程中，具有动员各方力量及各种资源、协调各方优势的市政府逐渐成为实际的主导者，特别是2007年全面修订的《终身教育法》对地方政府在学习型城市建设中的主导地位做了规定以后，地方政府的建设热情被进一步激发出来。截至2011年12月，韩国共有82座学习型城市，遍布17个道级行政区域，学习型城市的整体推进已从星星之火变成燎原之势，在广域自治团体层面统合学习型城市力量，建设范围更为宽泛的学习型区域的需求也随之浮出水面。

2011年，韩国顺应这一发展趋势，开始拓宽学习型城市建设的层次。一方面，向道级行政区域拓展，“市·道终身教育力量强化工程”以建设市·道终身教育振兴院为核心，强化道级行政区域的终身教育力量，注重发挥大中城市、发达城市的引领示范和辐射作用（见表4），截至2015年6月，全国17个道级行政区域已有15个建成了终身教育振兴院。

表4 市·道终身教育振兴院建设成果（2011.1-2015.6）

另一方面，朴槿惠政府（2013.2-至今）上台后，提出了“国民幸福的百岁时代”的施政目标。“国民幸福”指的是政府努力使国家经济社会发展成果惠及普通国民，提升国民的幸福感。“百岁时代”则着眼于保障国民整个生命发展周期的学习权利，着力扩大学习型城市的受益群体，于2014年开始推进洞层次的“幸福学习中心”项目，注重满足边远地区、乡镇农村弱势群体的终身学习要求。项目依托已有的市级学习型城市在全国各地迅速推展开来，2015年共有92个（见表5）市·郡·区参与建设“幸福学习中心”，成为该地区幸福学习据点，使得学习型城市建设的成效向基层单位进一步下沉。

（四）培育扩散终身学习文化

文化软实力是一个国家综合国力的重要构成要素，指的是“文化本身所弘扬出来的那种创造生存的力量”，是一种以人类精神为表达形态的生存创造力［7］。如果没有形成和保障良好的符合学习型社会的学习文化，势必影响国家软实力的发展。

韩国非常重视终身学习文化氛围的营造。早在2001年，学习型城市建设启动之初，京畿道光明市便率先举办了首届全国终身学习文化节，宣传终身学习理念，引导市民积极参与。此后每年都由一个学习型城市轮流举行，经过多年发展，终身学习文化节的规模与影响日益扩大。2012年11月，终身学习文化节整合为终身学习博览会，不仅具有终身学习庆典功能，更成为终身学习信息集聚交流、终身学习项目推广、终身学习优秀个人团体表彰，终身学习文化弘扬和弥漫的全国性平台。第一届韩国终身学习博览会在大田召开，主题是“人生百岁：工作与学习美丽同行”，通过展示、发表、体验活动，与市民分享、体验终身学习成果。2013年12月，忠清北道举办了第二届韩国终身学习博览会。

表5 韩国幸福学习中心运营现状（2013.2-2015.6）

此外，随着韩国学习型城市建设的发展，韩国也越来越主动地参与全球学习型城市活动。2013 年6月在济州道召开全球终身学习论坛，多个国家的学者围绕全球学习型城市基本特征进行了探讨。2013年10月，韩国派代表参加了由联合国教科文组织主办的全球首届学习型城市大会，参与了北京宣言的起草与修改等工作。随后又在韩国召开第6届世界成人教育会议（CONFINTEA）亚太地区后续会议，以把握国内外理论研究和实践动态，促进韩国学习型城市的国际交流。

2013年11月，国家终身教育振兴院主办的杂志——《韩国终身教育》创刊，标志着国家主导机构的决策更加注重吸取各方面的研究成果，努力使决策体现学习型城市建设的不同主体的学习愿望与利益诉求。而英文版的“lifelong learning in Korea”季刊也已出版4期，成为韩国对外展示、宣传和扩大国际交流的一个窗口。这不仅开拓了韩国学习型城市建设者的眼界，也向其他国家展示了本国的学习型城市建设成果，引起了国际社会的关注。

三、启示与思考

韩国与我国文化相通、城镇化背景相似，开展学习型城市建设的模式比较一致，在学习型城市全球化的背景下，我们有必要发挥立足本土的“拿来”精神，借鉴韩国成熟经验，结合我国具体国情加以创新，以促进我国学习型城市更好的发展。

（一）坚定政府政治承诺，使学习型城市建设愿景清晰、保障有力

2013年9月，国家主席习近平在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动视频贺词中强调，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，表明了中国政府的坚定决心。时隔一月，国家副总理刘延东在首届全球学习型城市大会开幕式上的讲话展现了中国政府对于建设学习型城市的积极态度。与之相似，地方政府领导人的态度同样将对本地区的学习型城市建设产生积极影响。因此，地方政府领导人应当拥有开阔深远的战略目光，将学习型城市建设与本地区政治经济文化社会发展紧密联系起来，在学习型城市建设当中展现卓越的领导力，鼓励、调动各方力量投入到学习型城市的建设当中，将学习型城市建设引向积极稳定的未来［8］。

根据GB/T 18341—2001《地质矿产勘查测量规范》的要求，平面点位中误差≤±5cm，高程中误差≤±6cm，符合规范要求，由此可说明利用CORS技术在矿区进行控制测量是完全可行的。

需要注意的是，学习型城市的出发点和落脚点最终都要投射到“个体”之上，因此学习型城市的建设当中，“自上而下的引导”自然毋需多言，“自下而上的参与”更是必不可少。当政府的引导与个体自发参与有机结合起来的时候，学习型城市建设必将取得更大的进步。

（二）加快推进立法工作，使学习型城市建设有法可依、规范有序

加快推进终身教育（学习）相关立法工作，将国家和地方政府的责任与义务，终身学习机构的设立与认定，振兴终身教育的组织体系，经费保障、运行机制、各利益相关方的权利义务等事项以法律的形式加以规定，赋予市民参与终身学习的权利，明确从事终身学习的一线工作者的地位与待遇，保障学习型城市建设的规范性。需要注意的是，我国学习型城市发展程度存在较大的地区差异，东中西部地区乃至每个省市之间的推进重点各有侧重，因此，为了避免“一刀切”国家标准在地方学习型城市建设中带来的不适，国家层面的终身教育立法有必要采取“自下而上”的方式，也就是说可首先推进基于本地区实际、促进本地区学习型城市建设、服务本地区市民终身学习的地方立法，进而在地方立法经验的基础上总结共性，形成国家层面的立法。国家层面的立法形成之后，再对全国的学习型城市建设发挥“自上而下”的保障作用，促进学习型城市在全国范围内的整体发展。

（三）制定专项五年规划，使学习型城市建设方向明确、重点突出

2014年8月，教育部等7部委联合发文，号召到2020年，东中西部地区市（地）级以上城市开展创建学习型城市工作覆盖率分别达到90%、80%和70%；各区域都要有一大批县级城市开展创建工作［9］。量化目标的出现固然是可喜的，但目标的达成需要更具针对性和可行性的专项发展规划。规划区间可与“国民经济和社会发展五年规划纲要”同步，国家重点发展目标与专项发展规划目标对接，提高学习型城市建设的针对性和实效性。地方应结合本地实践，根据规划精神，制定相应的分解落实计划，使规划的导向性与计划的可行性顺利嫁接。同时，为了监测规划落实程度，还应制定配套的评估办法，评估指标的选取可参考《首届全球学习型城市北京宣言》中的十二个特征。并且定期发布《中国终身学习白皮书》，接受社会的监督与反馈。

（四）建立长效运行机制，促进学习型城市高效运转、持续发展

学习型城市的建设是一个庞大的系统工程，需要建立人力、信息、设施、学习庆典网络，形成各利益相关方的合作伙伴关系，促进学习资源的高效利用和学习型城市的可持续发展。换言之，“动员城市的决策者、管理者、各类市民群体，以及各种相关机构和相关组织，积极投入到学习型城市的创建活动之中”，“激励市民共同学习，在城市的未来发展中发挥积极作用，从而显著提高城市居民的幸福指数”［10］。

人力网络方面，可继续壮大全国学习型城市联盟，建立学习型城市负责人之间全国性的协作网络，促进学习型城市之间，人员之间的交流与合作。组织网络方面，一是要整合现有的审核评估力量，建立上下贯通的审核评估机构体系。可借助中国成人教育协会遍布大陆31个省市自治区的分支机构及单位会员力量，强化为教育行政部门提供决策咨询的功能，对全国学习型城市建设成果定期展开评估。其次要建立并完善中央—省—市—区行政机构体系，成立各个层级的由政府行政、财政、民政、教育、团委、工会、精神文明办等相关部门成立的领导小组或联席会议，强化政府在学习型城市建设中的协调、引导、保障作用。

此外，为了促进学习型城市的可持续发展，可参考韩国经验建立“学习型城市任期制度”，与韩国单纯实施学习型城市退出机制不同的是，我国可以将激励机制与退出机制结合起来，对于评估结果优秀的城市不仅保留学习型城市的荣誉称号，还可在项目、经费、专业人才培养等方面追加奖励，鼓励学习型城市建设者们不断创新，提高学习型城市建设水平。

我国正处于新型工业化、信息化、城镇化的历史进程当中，各类推进城市发展的举措不断出台。因此学习型城市建设应在这一背景之下，“嵌入”城市发展总体规划与部署当中，与国家正在推进的其他工程如 “新型城镇化”“创新型城市”“智慧城市”“可发展城市”等有机结合起来，互相助力，系统发展。

（五）延长“终身学习链”，使市民参与终身学习更加主动，终身学习成果转化更为便利。

随着信息技术的发展和进步，终身学习内容的表现形式越来越丰富，获取手段更加便利。慕课（MOOCs）和微课是其中比较有代表性的两种。应加大此类课程建设，丰富终身学习资源数据库，为不同的学习者提供更加具有个性的定制化的终身学习内容。终身教育支持体系和终身学习服务体系是学习型城市建设的两大链条，通过它们破除各类教育之间的障碍，整合各类教育资源，为市民提供便利的“终身教育立交桥”。但终身教育与终身学习不是幸福的结果而是幸福的条件［11］，参与终身学习只是市民终身教育的起点。为了促进市民的自我发展、地区经济进步和城市的文化繁荣，还应当注重市民终身学习成果转化的便利性。可通过总结地方学分银行建设经验，逐步建立全国联网的学分银行，为每一位学习者建立终身学习档案，为学习者个人在升学、就业、升迁、创业、进修等方面提供相应的学分兑换或资历证明服务，使终身学习成果回归市民的生活世界，进而推动市民有能力、有兴趣、自发地投入到下一轮的终身学习中去，“终身学习链”得以不断延长，环环相递，循环不息。

2013年10月，首届国际学习型城市大会在北京召开，会议发表了《北京宣言》和《学习型城市特征》两份重要文件，标志着国际社会在建设学习型城市方面达成了重要的共识，对今后各国开展学习型城市建设有着深远的影响。我国应顺应时代潮流，以一种“在路上”的心态，积极推进学习型城市建设，加强国际交流，引领学习型城市走向包容、繁荣和更美好的未来。

注释：

①本文“终身教育”与“终身学习”等同使用，无特别说明时不作区分。

②韩国的“平生敎育法”是韩国语中固有汉文的说法，翻译成现代汉语则为“终身教育”。为了方便读者理解，文章一律采用“终身教育法”的说法。

③韩国教育部分为三个时期：1948.11-2008.2：统称为“教育人力资源部”；2008.2-2013.3：统称为“教育科学技术部”，2013.3-至今：“教育部”。文中无特别说明时，均使用“教育部”。参考出处：韩国教育部网站：http：//www.mest.go.kr/web/100106/site/ contents/ko/ko_0137.jsp/2015-4-2.

④第一个五年规划：韩国国家人力资源部 终身学习政策科.为了国家人力资源开发基本规划的实现——终身学习振兴综合规划 （2002-2006）［Z］. 2002，首尔.第二个五年规划：韩国教育人力资源部终身职业教育支援局.第二次终身学习五年规划（2008～2012）综合规划［Z］.2007，首尔.第三个五年规划：韩国教育部 终身职业教育局.为了构建百岁时代国家终身学习体制 第3次终身教育振兴基本规划（2013-2017）［Z］.2013，首尔.

⑤截止到2014年12月，韩国的一级行政区称为“广域自治团体”，共17个。包括8道、1特别自治道，1特别市、1特别自治市、6广域市。二级行政区称为“基础自治团体”，共226个。包括73个自治市、84个郡、69个自治区。三级行政区称为“居民自治团体”，包括面·邑·洞。

［1］韩国教育开发院终身教育中心.建设激活地区发展的终身学习村/城市：管理者宣传手册［R］.首尔：韩国教育开发院，2002：6.

［2］鲁昕.建设学习型城市 促进全民终身学习.在国际学习型城市大会全体会议上的主旨发言［J］.职业技术教育，2013（33）：37-39.

［3］［韩］终身教育振兴院.终身学习城市成果报告书2009［R］.首尔：终身学习振兴院，2010：05.

［4］国会议员 林海奎（音）.终身教育振兴院.导入终身学习城市认证制度听证会［R］.首尔，2010：01.

［5］［韩］国家终身教育振兴院.终身学型城市指定现状［EB/OL］.http：//www.nile.or.kr/contents/contents. jsp？bkind=html&bcode=EADACAA&bmode=list./ 2015-02-15.

［6］崔云实，等.终身学习城市认证指标与说明书开发.首尔：终身教育振兴院，2010.

［7］唐代兴.文化软实力战略研究.北京：人民出版社，2008：5.

［8］高志敏.浅议学习型社区建设需要认识与处理好的若干关系［J］.河北师范大学学报（教育科学版），2013（09）：52.

［9］中国教育部［EB/OL］.教育部等七部门关于推进学习型城市建设的意见.教职成［2014］10号.发布时间：2014-09-04.http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/ business/htmlfiles/moe/A07_zcwj/list.html./2015-01-04.

［10］高志敏，贾凡，蒋亦璐.学习型城市·帕提农神庙UNESCO全球学习型城市评价指标体系解读［J］.教育发展研究，2013（12）：11-12.

［11］George，E.V.Aging well：Surprising guideposts to a happier life from the landmark Harvard study of adult develop［M］.New York：Little，Brown and Company.2003.李德男（音），译.幸福的条件.首尔.2010.

责任编辑 王国光

林晓凤（1983－），女，山东淄博人，山东理工大学外国语学院讲师，韩国圆光大学教育学专业博士生，研究方向为中韩终身教育比较研究；安宽洙，韩国圆光大学师范学院教授，博士生导师，韩国成人教育协会副会长。

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