知识治理：公共事务治理的第四种叙事

张海柱

(中国海洋大学，青岛 266100)

一、引 言

人类社会的发展总是伴随着各种类型公共事务的有效处理，由此引出了“公共事务治理”这一重要的公共管理研究课题。这一课题所要解决的关键问题是“公共事务治理行动是如何被组织起来的？”即治理者是如何协调个体行动者以达成共识与集体行动，并通过有效的政策制定与实施来分配资源、化解冲突，从而实现维护社会秩序、解决社会问题或向社会公众提供公共服务等目的的？就现有的理论研究与实践发展来看，对上述问题有着三种不同的回答，从而形成了三种不同的治理叙事。决定公共事务治理叙事内容的是不同的治理模式，它们分别是基于权力的科层治理（hierarchical governance）、基于价格的市场治理 （market governance）以及基于信任的网络治理（network governance）。在现实中，公共事务治理实践往往呈现出上述治理模式中一种或几种的混合特征。

然而，正如本文将要分析的，无论是科层治理、市场治理还是网络治理，它们各自拥有有效运作所需的预设条件。在条件不具备的治理情境中均存在治理失败的可能性。当面临这样的治理“僵局”时，人们是否有智慧发展出新的治理模式予以有效应对？事实上，许多治理研究者正是秉持这样的问题意识在进行实践的观察与理论的探索。①其中，“知识治理”（knowledge governance）的出现被认为可以作为前述三种治理模式的有益补充，因而成为本文所要关注的研究对象。相较于科层、市场与网络治理而言，知识治理有哪些关键特征？在公共事务的治理过程中，知识治理拥有怎样的比较优势？它所适用的治理情境特征为何？对于中国情境下的治理实践又有何借鉴价值？本文将针对上述问题依次展开分析。

二、治理的三种叙事：科层、市场与网络

就其一般意义而言，“治理”可以视为一个协调个体行动者达成集体行动来解决共同问题的过程。在这一过程中，由于治理主体、对象、方式或工具等要素选择上的差异，治理实践将呈现出不同的特征或“风格”。本文选择“叙事”（narrative）的概念来描述这些差异性过程的具体特征。简单来说，叙事即“讲述故事”，它包括“讲什么”和“如何讲”两部分内容。就治理叙事而言，它所讲述的是“社会行动者解决共同问题”的故事，故事讲述的方式即是具体的治理行动组织方式也即治理模式。

在私人经济领域，市场、科层与网络被视为三种重要的经济活动组织形式或资源配置方式。[1]公共事务领域中的公共活动组织或公共资源配置方式在很大程度上与私人领域有着可类比性。随着现代公共行政系统及其实践的不断发展变革，科层治理、市场治理与网络治理分别被抽象与建构为三种公共事务治理模式的“理想类型”。其中，科层治理是二战后西方国家组织公共事务活动的主导模式；市场治理是20世纪70年代末随着“新公共管理”运动的发轫而进入公共治理领域的；到了90年代随着网络社会情境下跨部门、跨领域主体协作处理公共事务实践的不断涌现，网络治理成为一种新的公共事务治理模式。[2]就作为一种治理“模式”而言，治理实践中总是蕴含着特定的“治理原则、方式与策略”。[3]通过对上述三种治理模式的比较可以发现，它们在运作基础、主体角色以及运作方式等方面呈现出极具差异性的特征（见表1），下文将分别加以概述。

表1 科层、市场与网络治理的比较

1.科层治理

公共事务的科层治理叙事有着悠久的传统，那些建立在权力支配与服从基础上的集体行动协调实践都可以视为科层治理的体现，它们的本质即“自上而下的掌控”。[3]这种掌控又以充足的国家或政府能力为基础，主要包括信息获取能力、资源汲取与配置能力、协调管制能力等。在科层治理中，政府公共部门担当主要的治理者角色并对社会事务进行全局性掌控与管理，所有的治理行动者都被安置于一个从属关系鲜明的等级序列体制中。如果说早期国家权力或暴力支配下的治理行动还较难以获得充分的合法性的话，20世纪初由马克斯·韦伯提出的官僚制理论则为科层治理带来了较为坚实的理论基础。简单来说，官僚制即“建立在法理型权威基础上的一种组织制度，它以高度理性化的精神为指导原则，具有严密的分工体系和层级结构，是现代国家条件下以相对专业化的行政人员为主体所构成的政府的一系列制度、体制、组织结构和原则的总和”。[4]官僚制的基本特征包括基于命令—服从关系的层级结构、确立组织内部人员职责权限的规章制度、工作流程的专门化与技术化以及官员的非人格化特征。正是由于这些特征，基于官僚制的公共事务治理活动“一方面迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同”。[5]

科层治理的运作有赖于“一部庞大的官僚机器”的支撑。[6]基于法律的授权，政府官僚机构拥有了掌控或干预社会事务的合法权力，它可以通过行政命令、管理监督等方式解决公共事务治理过程中出现的各种组织内部或外部的冲突。同时，为了维系科层治理的合法性，它必须在既有的法律或规章制度框架内展开行动，必须履行法律规定的各项职责并接受组织内部与外部的监督。在代议制下，行政官僚需要对经由选举产生的官员负责，其治理行动所需的财政资源也需要受到政治预算的约束。正是由于这些“严格的内部与外部责任制程序”，[2]科层治理与“产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法”[7]形成了鲜明对比，它也成为20世纪公共事务治理的主导模式。

2.市场治理

市场治理是一种主导私人经济领域资源配置与集体行动达成的叙事模式，它建立在众多消费者与生产者之间竞争的基础之上，通过基于价格的交换实现供给与需求之间的平衡，进而实现作为理性主体的个人需求的满足。自20世纪70年代末以来，随着西方“新公共管理”运动的兴起，市场治理开始进入到公共领域中，并于80年代开始成为传统科层治理的一种替代模式。市场治理的出现，主要是为了解决传统科层治理组织僵化、运作低效以及腐败多发等问题。正如Owen Hughes所指出的：“自80年代中期以来，发达国家中的公共部门管理发生了根本性变革，曾经支配了本世纪大部分时间的传统行政管理的那种僵化的层级官僚体制逐渐转变为一种灵活的、以市场为基础的公共管理形式”。[8]

在公共事务治理领域中，市场治理中的“市场”是一种隐喻（metaphor），它并非指真实的经济市场，而是要求借鉴市场思维与市场机制来处理公共事务。[2]奥斯本与盖布勒在《改革政府》一书中所提出的“企业家精神”即是对市场治理原则的强调：政府进行掌舵而不是划桨、注重授权、将竞争机制引入服务供给中、讲求效果、受顾客需求驱动、注重效率，等等。[9]与私人市场中的交换机制一样，公共事务的市场治理需要以明晰产权关系的界定为前提条件。政府主体作为产权关系的确立者，是市场治理的宏观管理者，需要发挥政府职能来弥补市场缺陷。同时，以企业为代表的私人市场主体成为公共事务治理的重要参与者，它们与政府部门作为公共服务契约的参与者是独立、平等的关系，遵循市场交易的公平原则，并通过讨价还价、诉诸法律等方式来解决治理行动过程中的各种冲突。

3.网络治理

随着现代社会的发展，公共事务日益复杂化，由此导致单独依赖政府或市场主体的治理模式难以奏效。同时，从社会结构的演变来看，“网络社会”逐渐成为20世纪90年代以来西方社会的主要特征。在网络社会情境中，协调个体行动者达成集体行动所必需的各种资源（包括金钱、知识、组织能力与合法性等）被分散的多元行动者所拥有，由此导致了网络治理这一合作治理模式的出现。所谓“网络”，是指“包括多元组织或主体在内的相互依赖的结构”。[10]网络治理则是“一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公司等广泛参与提供公共服务的治理模式”，[11]“在这种新的模式下，政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”。[12]

在网络治理中，参与者之间是相互依赖的关系，共同分享信息、资源、回报乃至风险。其中，政府公共部门既可以作为网络的直接参与者，同时也可以作为网络的外部推动者以及网络治理的管理者。只不过与科层治理中政府对社会的全方面掌控不同，网络治理中的政府主要作为网络协作的引导者、组织者以及公共价值的促动者存在。

与基于权力的科层治理以及基于价格的市场治理模式不同，网络治理的运作建立在网络参与主体相互信任的基础之上，经由互惠性的交往来确保合作的达成。网络治理的成功有赖于丰富的社会资本的存在，它是指建立在信任和合作基础之上的社会关系网络，“社会资本是一种有助于个体之间相互合作，可用事例说明的非正式规范，”[13]它能够降低交易成本、促进自愿性合作的达成。正是由于网络治理是基于行动者的自愿合作，它的合法性建立在广泛性的参与之上，需要经由所有参与者的集体协商来配置资源、处理公共事务。当出现参与者之间的利益分歧或冲突时，也必须经由协商机制、诉诸互惠规范以及社会信誉的约束来谋求解决。

三、第四种叙事：知识治理的兴起

作为一个学术概念，“知识治理”最先于90年代中期出现于知识管理的文献中，是指“选择正式和非正式的组织机制和组织结构，以最优化选择、创造、共享和利用知识”。[14]这种研究事实上是“对知识进行治理”的研究。与这种研究取向不同，本文所要考察的“知识治理”，其实质是“应用知识进行治理”的研究。荷兰学者Arwin van Buuren与Jasper Eshuis在2010年合作的一篇文章中将“知识治理”作为科层、市场、网络治理之外的“第四种”治理形式进行了集中论述。[15]在他们看来，“知识治理”即“有意识地组织知识的发展来解决社会问题”[15]的治理形式。知识治理意在创新视野和问题解决方法，并以此引导行动者远离传统的观念与行为模式，并摆脱因缺乏活力的互动、协商僵局与利益冲突而带来的困扰。就其本质来看，知识治理致力于通过公共投资与交互性学习发展出新的知识、新的观念与新的能力来促成公共事务治理集体行动的达成。

从公共事务治理相关理论的发展来看，知识治理理论的提出可以视为两条研究“脉络”汇合的结果，它们分别是对传统治理模式下“治理失败”的考察以及对治理中知识作用的关注。一方面，大量的理论研究与经验考察表明，无论是科层治理、市场治理还是网络治理都有其各自的缺陷，例如基于权力的科层治理可能出现权力滥用问题，基于价格的市场治理可能出现“寻租”、腐败等问题，而基于信任的网络治理也可能出现滥用信任下的操纵问题。[3]同时，如前所述，科层、市场与网络治理的有效运作需要满足特定的前提条件。科层治理有赖于足够的国家/政府“能力”来配置资源并实现利益与旨趣差异的行动者之间的合作。然而在公共事务日益复杂的现代社会情境中，国家/政府的掌控能力受到了极大限制，迫切需要通过其他途径来进行弥补。事实上，市场治理与网络治理的出现，即是利用了市场与社会的自组织能力来实现分散资源的整合与个体行动者的协调。然而，市场治理的运作前提是明晰的产权关系的界定，否则难以避免因“搭便车”而导致的集体行动难题。然而现实公共事务治理多涉及对公共物品的供给或公共资源的治理问题，很难进行明确的定价或产权划分。[16]此外，网络治理所需要的行动者之间信任的建立事实上并非轻而易举，信任所需的社会资本的培育需要长期互惠性交往的积累。缺乏信任基础的网络参与者之间的协商往往会沦为利益冲突下的“零和”博弈。正是由于上述缺陷的存在，现实中可能出现这样的公共事务治理情境，科层、市场与网络治理的条件均不满足，从而出现治理失败的僵局。此时迫切需要新的治理智慧来予以应对。

另一方面，在公共事务治理实践中，“知识”的重要性日益被人们所认知。Mayntz曾将“知识问题”（治理所需知识的缺乏）列为造成治理失败的重要原因之一。[17]卡赞西吉尔则总结了治理对知识的需求不断扩大的三个原因：需要专业科学知识来确保政策过程的责任性与透明性、协调政策制定中的协商以及对就业、教育等复杂社会问题做出长期的决断。[18]也有研究者明确指出，如果缺乏一定程度的知识来形塑行动者的基本观念的话，他们之间将很难达成共识进而实现治理所需的集体行动。[19]具体而言，知识在治理过程中可以发挥直接作用，例如作为一种治理行动所需的资源类型，或者作为一种治理工具类型被采用。此外，知识在治理过程中还可以发挥一种间接的作用，即它可以通过形塑行动者的价值偏好或作为凝聚行动者组成共同体进行集体行动的“黏合剂”，进而对治理实践产生影响。例如，Sabatier等学者所分析的“倡导联盟”（advocacy coalition）即是一种建立在共享信念基础之上的政策共同体，在该共同体的行动中，知识的积累、传播以及学习机制发挥了重要的作用，能够影响共同体成员对于政策问题性质以及因果关系的认知，进而影响其行动策略乃至共同体自身的发展。[20]总之，正如法国思想家利奥塔曾指出的，“知识是一种能力问题”，[21]对知识的有效利用是提升治理能力的关键因素。

正是源于对传统治理模式下治理失败的思考以及对知识作用的关注，Buuren与Eshuis通过考察荷兰一个名为Waalblok的地区的农业灌溉系统面临环境变迁而导致的损坏时如何进行治理的案例，向人们讲述了一场生动的知识治理叙事过程。在该案例中，科层、市场与网络治理均面临着适用难题：作为地区事务政府主管部门的水利委员会缺乏足够的行政管辖权和资金进行干预，市场手段则由于搭便车问题难以奏效，而该地区的政府部门、企业与种植者之间也缺乏良好的信任基础与传统。[15]治理僵局的打破缘于Waalblok所属的上级政府发起的一个致力于进行技术与制度创新的知识项目（Knowledge Programme）。该项目由中央政府与地区政府共同筹资，广泛吸纳政府管理者、科技咨询公司、专家学者以及地区种植者参与项目实验，通过提出新观念、观念试验与比较等方式寻找解决水资源治理问题的可行途径。经过长达两年的创新性实验与协商，所有参与者最终达成了共识，签署了水资源治理的“地区协约”。归结来看，促成共识达成的是技术性知识方面的创新，即通过在既有的温室下建造地下储水窖的方式来协调种植者与水利管理部门的冲突，同时兴建集体灌溉设备来解决种植者之间的分歧。在Buuren与Eshuis看来，正是新知识的发展成为协调集体行动达成的另一种有效途径，知识治理也成为无法化约为科层、市场与网络治理的新的治理叙事方式。

四、知识治理的特征、作用与适用领域

相较于科层、市场与网络治理而言，知识治理有自己的独特特征（见表2）。与其他治理模式相比，知识治理更加关注“共享观念的协调能力”。[15]这种“共享观念”来源于学习机制的作用结果，它也是知识治理运作的基础。学习的目的在于改变行动者的认知，进而调整自身的行动策略。由于学习的重要性，包括政府部门、市场主体、社会组织与个人在内的公私多元主体是否具备进行学习的意愿与能力，成为知识治理能否有效运作的前提条件。知识治理本质上是一种围绕着知识创新所进行的合作治理实践，它诉诸行动者的自主学习能力来进行治理，治理的参与者在知识创新过程中是一种相互学习的平等关系。同时，政府部门在知识治理过程中将扮演一种特殊的角色，它主要通过资金的投入、知识基础设施（如科研机构、实验室等）的建设以及学习活动的组织来推动新知识的生产、传播与利用。在Waalblok案例中，政府部门在知识治理过程中具体发挥的作用包括：将水资源冲突问题转化为研究与知识发展问题、动员科研机构广泛提出解决问题的创议、推动科研成果转变为决策应用、促进知识发展在不同参与者之间的传播进而促成集体行动。[15]

表2 知识治理的主要特征

知识治理过程中新知识的产生过程也是一个不同观念、想法或思维框架进行竞争的过程。竞争的标准在于知识的可靠性，包括知识内容的真实性、可理解性以及应用上的可操作性等。具备充分可靠性的知识将获得知识治理中的合法性地位，进而主导资源的配置以及公共事务治理的方式。为了解决价值立场、知识背景、行动旨趣或利益各异的行动者之间的冲突进而达成共识与集体行动，知识治理主体既不依赖于权力的支配，也不诉诸市场交易规则与自愿性合作，而是致力于通过知识的创新来打破僵化的思维习惯与实践模式，进而清除集体行动过程中的各种技术、组织与管理障碍。

需要指出的是，在传统的科层、市场与网络治理中，知识与学习因素同样发挥了一定的作用。在这些治理模式中，“知识被用于优化掌控性干预行为、消费者与生产者的选择以及协作行为的达成”。[15]然而，Buuren与Eshuis认为，在上述治理模式中，知识只是扮演一种附属性的角色，目的在于使科层、市场与网络治理的运作机制更好地发挥作用。而在知识治理中，知识的创新与利用成为最主要的协调模式，知识治理过程也最终体现为一个知识引入、互动、转化并最终制度化的过程。

由于知识治理的上述特征，它在公共事务的治理中具备了其他治理模式所不具备的优势。例如Buuren与Eshuis对Waalblok案例的考察发现知识治理在其中主要发挥了三个方面的作用：一是“新知识激励行动者摆脱现有感知与观念的束缚进而发展出新的对问题的界定”；二是“创新性知识中可以发展出综合性解决方案从而有助于化解现有的利益冲突”；三是“新知识能够以更加富有成效的方式促成多元行动者的协作”。[15]通过知识治理与科层、市场、网络治理模式的比较，可以发现它在很大程度上能够弥补后者的治理缺陷。当科层治理因缺乏必要的资源（管辖权、财政资金等）或因权责关系不明确而难以奏效时，新知识的引入能够作为新的资源类型被有效利用，同时，相互学习的过程能够促成行动者自愿性合作的达成。当市场治理因搭便车等行为而出现“市场失败”时，共享成本与收益的观念创新有助于实现私人物品与公共物品供给的结合，进而化解集体行动难题。当网络治理因行动者之间信任的缺乏而导致“零和”博弈时，通过知识学习所带来的能力提升能够增进治理参与者之间协作的达成，同时，相互学习过程自身就能够提升参与者之间相互信任的程度。

正是由于知识治理所具有的相较于传统治理模式的优势，它已经被广泛应用于许多西方国家的公共事务治理中，特别是诸如气候变迁的应对、土地空间规划、水资源管理等领域。就其实践来看，知识治理的实施主要是通过特定的“知识项目”而展开的，这些项目多数由公私主体共同筹资，在参与者的构成上具有广泛的社会代表性。上述项目之所以被视为一种“有用的治理模式”，是因为在许多情况下，政府主体“并不知道所面临的问题实质是什么，也不清楚有哪些可利用的机会或工具进行实践的干预”。[15]同时，尽管知识治理已经体现于越来越多的治理领域中，但是它仍有自身的局限性。Buuren与Eshuis明确列举了该种治理模式所适用的治理情境特征：（1）对治理的机会与未来存在不确定性与未知领域；（2）对于解决特定问题的必要性存有中等或较高程度的共识；（3）行动者有明确的意图发展出新的可能性并摆脱现有的行为模式与观念。[15]归根结底，能否诉诸行动者的学习与创新能力，开发出问题解决的知识方案，将成为知识治理有效与否的关键。

五、思考与展望：中国情境下的知识治理

本文分析了知识治理是如何通过新知识的发展而实现公共事务的有效治理的。它诉诸行动者自组织的学习能力，在新的观念与洞察力的基础上调整个人的行动策略进而达成集体行动。由于知识治理的运作建立在知识（学习）的基础上，因此它能够作为区别于基于权力的科层治理、基于价格的市场治理以及基于信任的网络治理之外的“第四种”治理模式而存在。然而，与科层、市场、网络治理一样，本文所谓的知识治理同样是一种经由理论抽象与建构而产生的公共事务治理“理想类型”，即纯粹的知识治理在现实中并不存在，真实的公共事务治理叙事是多种治理模式“混合”下的产物。在实践中，知识治理的运作也往往需要借助于其他治理模式来更好地发挥作用。由于知识对于提升治理能力的显著作用，如何为知识治理的有效运作创造条件以更好地改善公共事务治理绩效，成为一个需要认真思考的问题。

将公共事务治理的情境转向中国，本文认为知识治理理念或模式对于我国具有很好的借鉴价值。当前国内许多公共事务领域的治理实践同样面临着传统治理模式难以奏效的治理僵局，例如“雾霾”治理、气候变化应对、转基因农作物批准、食品安全治理等等。这些领域中，公共治理集体行动的难以达成，可能是由于权责关系模糊、利益纠葛、信任匮乏等诸多原因，但是更为关键的则是这些领域中的行动者“不知道”或“不明白”问题产生的实质以及可行的应对方案（例如PM2.5的主要来源是什么？转基因食品是否安全？）。面对这样的认知模糊或冲突，以知识学习与创新为核心的知识治理有助于相关行动者调整自身的观念与行为倾向，促进共识的达成。

然而，作为一种治理实践，知识治理总是要嵌入于特定的政治、社会与文化脉络中。西方治理情境下产生的知识治理模式是否能够在中国的治理情境下有效运作，还需要进行审慎思考与实践检验。总体而言，本文认为中国的治理情境具备知识治理运作的基本条件之一，即对于知识的信任。正如有研究者曾指出的：“在中国五千年文明的长河中，知识及其掌握者尽管遭受过责难和波折，但总体而言，知识及其掌握者还是备受推崇和尊重的；知识从来就是决策的重要依据，知识掌握者也是政治活动中最重要的参与者”。[22]特别是当前时期决策“科学化”已经成为一项重要的政治与行政体制改革目标，专家学者在公共事务治理决策中的参与越来越广泛与深入，这些都是推动知识治理的有利条件。然而需要注意的一点是，知识治理体现为一种“合作”治理，治理过程中的知识贡献者除了专家学者之外，普通利害相关者同样需要运用所掌握的日常知识或实践知识参与其中。因此，中国情境下的知识治理需要注意解决普通公众参与治理决策的机会与渠道问题，以及包括科学知识、日常（实践）知识在内的多种知识类型的交流协作问题。

此外，在处于转型时期的中国，任何公共事务治理实践都无法摆脱政府的影响，知识治理也要长期嵌入于“大政府、小社会”的政治社会形态之中。因此，中国情境下的知识治理实效如何，很大程度上取决于政府主体的角色定位与作用发挥。前文曾指出，知识治理中政府的角色主要体现为知识创新的“推动者”。因此，我国政府部门能否充分认识到公共事务治理中知识创新的重要性，并通过制定知识发展规划、投资知识基础设施建设以及充分利用自身的权威、资源、号召力与公正中立的形象来对知识创新过程进行引导、组织，将成为知识治理成功与否的关键。

注释：

①一些研究者致力于在“科层—市场—网络”的三分法之外寻找新的治理模式，例如Benz将“谈判”（negotiation）视为“第四种治理方式”，Considine将传统的科层治理替换为“法人治理”（corporate governance）和“程序治理”（procedural governance）两种新的治理模式。参见：Meuleman,Louis.Public Management and the Metagovernance of Hierarichies,Networks and Markets.Heidelberg:Physica-Verlag,2008:19.

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[2]Meuleman,Louis.Public Management and the Metagovernance of Hierarichies,Networks and Markets[M].Heidelberg:Physica-Verlag,2008.

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