政府绩效生成路径：新范式下的理论及其解释*

王学军 马翔

（兰州大学，兰州 730000）

一、问题的提出

政府绩效是一个不断发展又情境依赖的概念，一方面，随着理论的演进，政府绩效的内涵不断拓展，呈现出超越经济、效率和效益的特点，另一方面，对于不同的国家和区域而言，在经济社会发展的不同阶段，政府绩效的内涵也不同。为了达成绩效内涵和目标，就需要不同的绩效管理手段和模式，不同绩效内涵和目标下的绩效管理手段和模式即是本文要讨论的政府绩效生成路径问题。

政府部门通过主流范式来理解公共问题，与此同时，范式潜移默化地影响并在一定意义上约束着政府和公共管理者的行为①。理论上讲，绩效的内涵寓于其理论范式之中。虽然现代政府绩效管理在新公共管理运动推动下发展到顶峰，但绩效问题一直都是公共行政发展演变中的基本问题之一，每一个公共行政范式都关注绩效，只是绩效内涵和表达形式在不同的范式中有所差异②③④。基于对政府绩效内涵变迁的研究，包国宪等提出了五种以公共行政演变阶段为线索的政府绩效管理范式⑤，相比于以往的政府绩效管理范式，以公共价值的政府绩效治理范式下绩效的内涵发生了根本性变化，公共价值的实现与否成为衡量绩效的基础性标准，政府绩效的生成路径实际上是公共价值实现的路径。本文在以公共价值的政府绩效治理范式下，从理论上探讨绩效生成的路径，通过美国波特兰城市规划案例进行叙事性解释，并结合研究提出了新范式下对政府绩效管理的启示。

二、文献述评

政府绩效的生成路径是长期以来研究者试图回答的一个基础问题，过去几十年，不少学者对政府绩效的生成路径问题进行了研究，并取得了许多有理论价值和启示意义的成果⑥。如果将政府绩效视为因变量，将其生成要素视为自变量，那么“政府绩效从哪里来”的问题就可以分解为三个最基本的研究问题：第一，政府绩效的生成要素有哪些？第二，政府绩效的生成要素之间的关系是什么？第三，生成要素与政府绩效之间的关系是什么？其中，前两个问题要回答的是政府绩效的生成要素构成问题，而第三个问题要回答的是政府绩效的生成机制问题，生成要素和机制共同构成了政府绩效生成路径的两个基本方面。在不同的范式阶段，这两个方面的研究结论也有所不同。

1.新公共管理范式下的绩效生成路径

政府绩效管理可以帮助公共管理者达成许多目标，而促进绩效生成和提升是其中最为核心的⑦。实际上，从20世纪中期以财务指标和成本削减来衡量的政府投入产出管理活动开始，各种政府绩效管理的计划和法案始终伴随着世界各国政府的现代化过程，从一些学者关于政府绩效测量的研究中可以看出这一时期政府绩效的生成要素，如Fitzgerald等学者倡导用竞争、财务、质量、柔性、资源利用和创新等六个维度作为判定绩效的尺度⑧，Kaplan和Norton提出的平衡积分卡模型则包含了财务、顾客满意、内部流程以及创新与学习等四个维度⑨。在相当长的一段时间内，通过提高效率和“产出结果的能力”来提升政府部门对公民需要的回应性是绩效管理的核心目标，一些效率导向的政府绩效生成路径至今依然在许多公共部门发挥着重要作用。20世纪80-90年代以来，随着绩效内涵的拓展，更多学者开始关注催生绩效的其它要素，Murphy和Jeanette强调除了精确的测量外，管理者还应该更多地关注影响绩效测量和组织绩效目标的情境背景因素，以达成绩效目标，这些背景因素包括组织复杂性和组织协作、组织文化和价值诉求、部门或机构内的竞争以及具体的经济和政治条件⑩。Sanderson也指出，绩效的生成必须是嵌入到组织结构、过程和文化中的内部化和持续的过程，强调创造新的政策工具、关注网络合作、公共组织与私人组织和非营利组织间新的伙伴关系安排⑪。Sanger将绩效的生成过程视为利益相关者的参与和学习过程，但他同时指出，政府绩效的生成还需要考虑政治过程，强调绩效是绩效制度、管理体系和外部环境之间相互作用的结果。他提出成功的绩效管理系统应该包含如下要素，首先，需要有强有力的领导力以沟通使命、激励雇员和形成战略；其次，绩效管理受组织的战略目标驱动，绩效管理的模式和类型要取决于组织战略的内容和本质；再次，绩效目标和绩效测量对于利益相关者而言必须清晰、准确和可靠；第四，透明和公开的绩效报告；第五，促进绩效改进的绩效反馈和学习路径畅通⑫。上述绩效管理的系统要素实际上就是政府绩效生成路径的构成要素。与此同时，高层管理者的决策支持、绩效测量与决策过程的结合等也被视为政府绩效生成的路径而受到了关注⑬。国内学者对上述问题的研究相对较少，吴建南等把政府绩效生成的决定因素概括为组织内部因素和组织外部因素，其中内部因素包括管理、组织学习、应对不确定性和差异性等；外部因素包括网络化、适应环境和控制等，从内外部因素相统一的视角分析，可以归结为治理和创新⑭，徐双敏则将政府绩效生成的因素归纳为价值取向、政府管理目标、行政管理体制、政府组织结构、政府人员素质、政府管理技术手段和财政体制等⑮。

除了上述对于政府绩效生成要素的研究之外，公民参与被视为绩效生成的另一个关键要素。De Lancer Julnes认为，在提升政府项目的质量和政府机构的回应性方面，公民参与发挥着至关重要的作用，可以增加政府的合法性和信任，并支持“自下而上”的决策路径⑯。Yang和Holzer也提出，必须从治理的视角来看待政府绩效的提升和公民对政府信任的建立，因此，要致力于构建政府与公民、私人部门和非营利机构等利益相关者和合作伙伴的动态伙伴关系。当公民参与成为政府绩效生成的重要环节时，政府对公民的责任便会得到强化和提升⑰。在我国，公民参与在绩效生成中的作用也被广泛认可，研究结论与国外学者的研究几乎一致⑱⑲。

2.公共价值管理视域下绩效生成路径的新发展

政府绩效的生成路径置于一定的绩效内涵之下，随着研究范式的演进，政府绩效实现的手段和模式也有所不同。近年来，公共价值管理被视为公共行政的一个新理论受到学界广泛关注，Rosenbloom区分了任务性公共价值和非任务性公共价值，提出了同时测量非任务性价值和结果的需要，认为非任务性价值对于公共行政而言是核心的，并通过价值与结果、价值与管理的区分论述了测量非任务性价值的重要性，他提出了一个任务性价值和非任务性价值的平衡计分卡，包括政治系统、宏观政策、任务结果和管理绩效等四个方面，并进一步指出在同一周期上对每一个方面的测量可以保证机构或者项目不会忽略管理、政治和法律价值⑳。公共价值管理关注集体偏好、重视政治的作用、推行网络治理、重新定位了民主与效率的关系，并且全面应对了效率、责任与公平问题，这对传统的绩效内涵和绩效生成路径提出了挑战，一个后竞争时代的公共价值管理理论预示着从主要关注效率和结果向关注更广泛的公共价值创造的政府目标的转换。在公共价值管理视域下，政府绩效的生成路径也已经有所讨论，如Moore提出了公共价值创造的“战略三角模型”，包括“价值”、“合法性和支持”以及“运作能力”等三个相互支撑的部分[21]；Kelly指出，公共价值不是只有直接的服务才能创造，而要将服务供给与政府的法律、规制和规则结合在一起[22]；Spano则认为公共部门只有将制度维度、政治维度和管理维度结合进行决策时才能创造公共价值，使得绩效的提升与公民对政府信任的增加相一致[23]。尽管如此，对公共价值管理视域下政府绩效生成路径的研究依然不明确，也不系统，其主要原因是缺乏一个体现公共价值的政府绩效管理理论，就像Bovarid等指出的那样，公共价值的黑箱需要被打开，以清楚地了解影响公共价值实现的关键部分及其运行机制[24]。

基于对新公共管理理论下政府绩效管理的反思和公共价值管理的相关研究，包国宪等学者提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论（简称PV-GPG理论），并论证了其范式意义2[25]6○，这也是本文研究的理论基础。PV-GPG理论包含三个核心观点，第一，政府绩效是一种社会建构，是一个具体政府在历史文化变迁过程中和对公民基本需求回应中而形成的规范和创造的有形与无形的成果，只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生可持续提升的需要，政府绩效管理的本质是一种价值管理；第二，以公共价值为基础的政府绩效治理体系下，产出即是绩效。其本质是社会价值建构基础上对政府绩效管理体系的构建以及在公共管理者领导作用下对政府行为和产出的选择、约束和创新过程；第三，协同领导系统是整合不同层次、不同环节各种价值冲突的重要机制[27]。

前文已述，政府绩效的内涵由政府绩效管理范式决定，同时，绩效的内涵规定着政府绩效的生成路径。政府绩效管理范式与公共行政范式一样，虽然形成有先后，内容有更迭，但新范式的产生不是必然就会导致旧范式的消亡。在各国的公共管理实践中，也一直是各类公共行政范式并存，在不同的情境和条件下发挥着各自的作用，同时，公共管理实践往往都先于理论范式的形成。PV-GPG理论在政府绩效管理中的范式地位得以形成的一个重要基础是，决定一种管理理论或者路径成为新范式所要回答的效率、责任和公平问题都通过公共价值进行审视。因此，新范式下，政府绩效的生成路径也必然不同。

三、新范式下的政府绩效生成路径与波特兰城市规划的实践

以公共价值为基础的政府绩效治理模型解释了新范式下政府绩效的来源问题[28]，在公共资源和公共权力投入的基础上，政府绩效的生成路径主要包括社会价值建构、组织管理和协同领导系统。

为了产出基于公共价值的政府绩效，在政府绩效生成的计划、实施、评价和反馈等每一个环节都要体现社会价值建构、组织管理和协同领导系统的价值内涵。PV-GPG范式下，政府绩效的生成建立在社会价值建构基础上，通过组织管理过程实现产出最大化，协同领导系统协调和管理绩效生成过程中的各种冲突。社会价值建构、组织管理和协同领导系统构建了新范式下政府绩效生成路径的理论框架。与以往范式下政府绩效的生成路径所不同的是，社会价值建构、组织管理和协同领导系统在绩效的生成过程中缺一不可。比如在新公共管理范式下，组织管理可能是绩效生成的核心路径，但仅仅通过组织管理产出的绩效可能只实现了效率的追求，与新范式下公共价值作为绩效本质规定性的内涵不符，即产出不等于绩效。

如果政府的产出满足了公民需求、高效、具有可持续性，且在很长的一段时期内产生了正向的外部效应，则可以判定绩效是基于公共价值的。美国波特兰市的城市规划是解释新范式下政府绩效生成路径的恰当案例。波特兰被视为设计良好的城市典范，被评为“杰出规划之都”、“美国十大宜居城市”，2008年，Popular Science依据美国普查数据，波特兰被评为当年绿色城市榜首，其在区域规划、增长管理、规划政策、社区规划等方面的经验已逐渐被传播。自2001年起，我国国土资源部、建设部（现住房和城乡建设部）每年都选派一批高级官员前去学习、培训，了解波特兰的城市规划经验[29]。长时间以来，波特兰在城市规划方面的举措符合以公共价值为基础的政府绩效治理框架，本文基于可得的资料对新范式下的绩效生成路径进行解释。

1.价值判断——社会价值建构过程

政府绩效的生成是一个长期的历史过程，需要用历史的视角来审视。如果缺失了社会价值建构作为基础，政府绩效就失去了合法性价值；以公共价值为基础的绩效实现的前提是公共政策、项目和行为受到公共价值的约束，社会价值建构是绩效合法性的基础，反映了PV-GPG理论范式下对绩效概念内涵的重新定位和认识。

政府绩效的社会价值建构可以从政府绩效的社会建构过程和价值建构过程两个层面理解。从社会建构的层面讲，政府绩效要反映社会的基本需求，社会建构的概念强调绩效生产中的社会交换过程，也就是说，政府绩效的生成是在长期的历史变迁演化中形成的，过去被视为是绩效的产出可能在现在看来不一定是绩效，现在被视为是“绩效”的一些产出，可能长远来看不但没有成为绩效，反而造成了非常不利的社会后果。从概念本身讲，与政府绩效是一种社会建构这一命题相对立的是政府绩效的生成完全依赖于政府，或者政府绩效的生成完全依赖于市场，这两种命题曾一度主导对于政府绩效概念内涵的理解。政府绩效的生成完全依赖于政府本身的命题将政府视为绩效的唯一生产主体，认为政府绩效通过政府的科层控制就可以达成，政府掌握并支配所有的资源和权力，政府也单方面决定了什么是绩效，什么不是绩效，以及绩效的生产方式。政府绩效的生产完全依赖于市场的命题集中反映了新公共管理的核心要义，认为外包、竞争和市场化能够带来高的政府绩效。显然，完全依赖政府自身或者市场的政府绩效生成路径与新范式下的绩效内涵不符。政府单方面控制绩效生产过程与传统公共行政范式下的官僚效率相联系，造成资源配置低效、多元主体利益在政府绩效管理与评估过程中得不到有效表达，也无法形成有效的反馈和学习路径。对市场手段的依赖带来了效率的提升和顾客满意度的提高，但过分的市场化取向却将政府绩效带入了“效率至上”的泥潭，而使政府绩效缺失了公共价值基础。

从价值建构的层面讲，政府绩效是一种价值建构，是指绩效内涵和判定的标准是由生产各方达成的共识。在PV-GPG理论框架下，政府绩效是多元主体共同合作的产物，对于什么是绩效的理解是由多方达成的共识。政府绩效生产的多元主体代表着不同的价值取向，并在政府绩效生产过程中扮演不同的角色。对绩效内涵和判定的标准一致性的达成包含了多元主体长期以来不断的博弈、妥协和协同过程，而这一过程与具体的政治、历史、文化地理和制度特征关联。

波特兰城市规划中的社会价值建构主要在于超前的战略规划和全面的公民参与。波特兰以其成功的城市规划体系为世界所熟知，这种城市规划体系体现的是可持续发展的理念，在这种理念的引导下，效率并不是至上的价值取向。早在1973年，为了应对城市蔓延和郊区化给波特兰带来交通拥堵、土地浪费、开放空间日益减少等城市问题，波特兰提出了城市增长边界（UGB）这一概念，它是一个城市预期的增长边界，根据对未来城市人口的增长率、土地开发情况和对整个地区就业增长情况的预估在城市周围划出界线，重点发展边界内的城区，加强市区密度和旧城区可利用空地的发展，改善路网交通，UGB之外是农耕地，禁止在此进行城市开发和建设小的新城镇，以保持波特兰整体的环境敏感性。地区政府和大都市规划组织（Metro）是波特兰专门制定与管理UGB的区域性机构，它对边界进行控制、监测和修订，在过去的40年里，波特兰人口增长了50%，而其土地仅增长了2%。1997年，波特兰市发布《地区规划2040》，为波特兰市中心的紧凑发展和辐射性的交通网络建设做出了完整的规划，意在通过实践“精明增长”理念摆脱美国传统的城市和社区发展模式[30]，这对波特兰的交通改革起着决定性的作用，为波特兰指明了正确的规划方向。除此之外，交通规划法规的作用也不容忽视，1999年正式采用的交通规划法规计划在未来20年内减少20%的总行车历程，在未来30年内减少25%的总行车历程，减少10%的停车需求。为了平衡发展交通系统，促进公交、自行车、步行交通的发展，波特兰先后出台《自行车总体规划》和《步行总体规划》，加强公共交通的发展，在与小汽车的竞争中获得优势，将轨道交通的站点作为城市发展的重心，对慢行系统的建设发展起到了很大的作用，并成为美国其他城市的典范。波特兰市的城市规划强调经济、社会和环境的可持续发展，超前的规划对政府和民众的行为的规范和引导在其中发挥了关键作用。

波特兰是公认的公众热衷于参与城市政策制订实施的城市，政府也积极地开展公民参与教育。1975年由俄勒冈州前州长汤姆·麦考尔建立起一个民间组织“千友会”，发动民众参与城市建设规划，它在控制波特兰的城市发展上发挥了极大的作用。在过去的几十年里，波特兰的城市规划、市政设施、分区规划以及住宅、轻轨道路建设中的96%以上都能够严格遵守规划最初所预计的指标，其中最重要的原因就是发动民众参与城市建设规划。波特兰市还制定了法律，如果没有民众参与听证，政府规划决策就没有功效，同时政府还出资赞助“千友会”参与决策[31]。在1975年进行的土地利用系统研讨中，超过1万人参加了相关研讨会，他们在帮助构建土地利用系统时，也迅速地完成了公众教育的过程，公众参与推动了许多绿色、可持续的政策的制订和执行。在这点上，波特兰市不仅在美国是典范，在全球规划界也独具新意。波特兰的经验，恰恰在于它的城市规划是一种“自下而上”的模式，公民的积极参与发挥了重要作用，市民阶层强力推动着政府不断做出回应，为交通、能源和发展提供选择。

2.提高产出能力——组织管理过程

组织管理是建立在科学管理基础上的组织过程，既包括政府绩效管理组织战略的设计和流程的安排，也包括了对各类资源的科学统筹调配和管理过程中科学化要求的实现。从概念本身的内涵看，组织管理主要追求管理过程中的经济、效率和效益，组织效率越高，绩效越好。从政府绩效管理理论演进的视角看，组织管理中的关键问题在新公共管理运动中已经得到了很好的解决，引入私人部门的管理方法在促进政府绩效提升中发挥了重要作用。在PV-GPG理论体系下，组织管理的过程是一个建立在社会价值建构基础之上对效率为核心的工具价值的追求过程，也只有建立在社会价值建构基础之上的产出才会被视为绩效。失去了社会价值建构的组织管理缺乏灵魂，而缺少了组织管理的社会价值建构则又回到了传统公共行政阶段的低效率，要实现基于公共价值的政府绩效，两者缺一不可。PV-GPG模型中的组织管理与新公共管理范式下的组织管理的重要区别就在于组织管理过程在PV-GPG模型要受到公共价值的约束。

对效率的追求与组织主体选择、组织结构和组织过程相关，就是要试图通过对这些部分的优化或者进行组织再造来提高组织效率，建立与利益相关者紧密的合作关系是波特兰城市规划组织的主要特征。波特兰市政府与位于波特兰及周边地区的大学和科研机构，均成立了城市可持续发展相关的研究机构和非营利性组织，如波特兰州立大学的Institute for Sustainable Development，Center for Consensus Building等，专业支持的介入使地方政府的可持续规划和建设获得更多的支持，这种专家、政府、公众共同参与的过程形成了良性循环，极大地推动了波特兰的可持续发展。例如，在城市农业项目的发展规划也是合作治理的典范，波特兰州立大学与4个城市部门密切合作，制定详细城市公共土地库存空间数据库，同时，市政府职员、食物政策委员会（Food Policy Council，FPC）代表、城市规划师、非营利组织及其他利益相关者组成技术咨询委员会，协同团队制订城市农业选址标准和项目进展建议等[32]。2014年开始，波特兰市政府成立了首期注资100万美金的创新基金，邀请包括私人部门在内的广泛利益相关者，为城市的可持续发展出谋划策[33]。

3.冲突管理——协同领导系统

不管是政府绩效的社会价值建构，还是组织管理，都存在着各种价值冲突，价值冲突的平衡和协调是协同领导系统的核心任务。在政府绩效的生产过程中，每一个生产主体都有不同的价值主张，也就有不同的路径选择，且随着时间和环境的变化，演变成为不同的模式，这些主张、路径和模式间存在价值竞争和冲突。冲突的有效解决将极大促进PV-GPG模型的有效运转，从而贡献于政府绩效的提升。

协同领导系统是PV-GPG模型中政府绩效生成路径的重要组成部分，用以沟通使命、协同冲突、形成战略，并提供成功所必需的管理策略。当协同领导系统与社会价值建构和组织管理不匹配时，公共价值的实现程度以及管理效率和效益都会大打折扣。协同领导作为一种机制，核心功能是协调管理各种冲突，主要发挥三种作用，一是协同价值建构中的公共价值冲突，帮助对绩效内涵理解一致性的达成；二是协同整个政府绩效管理组织过程中的冲突；三是协同社会系统、政治系统和行政系统之间的冲突。协同领导系统在社会价值建构过程和组织管理过程中均扮演着重要角色，在社会价值建构过程中，公共价值的确定过程是其主要作用域；在组织管理过程中，不同的组织主体、组织结构和组织过程都包含着相互冲突的价值诉求。

协同领导系统的另一重要任务是应对变化。当政府绩效生成的主体和系统变化发生时，协同领导系统需要将不同的价值诉求予以重新整合，并在价值主体的互动过程中扮演协调和统筹的角色，以增加系统稳定性。协同领导系统包括了领导者、领导过程和关注领导要素与环境之间协调度和匹配度的领导系统[34]，PV-GPG理论将协同领导系统分为价值领导、愿景领导和效率领导等三个层次，政治家、公共部门领导者和公共管理者分别在价值领导、愿景领导和效率领导中扮演核心角色，为了解决棘手问题，政治家、公共部门领导者和公共管理者必须跨部门合作，以应对高度的价值冲突挑战。

波特兰的城市规划中倡导的“共识搭建”模式正是冲突管理的典范[35]。波特兰的社区具有极高的自治性，这种自治性带来了多中心的城市权力结构。社区居民组成自治委员会，到市场中寻找专业规划师制作发展规划，然后到市议会与官方规划师协商辩论。这样，不同社区的规划各具特色，既符合本地居民的需求实际，又维护了公共利益诉求。以轻轨线修筑为例，波特兰内城自然希望利用大区域的资金建设更多轻轨线。然而，波特兰各郊区仅希望连接本区与市中心，不愿付出更多资金帮内城修建完整的轻轨网络。在传统的"赢者通吃"模式下，当内城获得选票胜利，资金便集中导入内城；当郊区获得选票胜利，内城的轻轨建设则遥遥无期。长此以往，内城与郊区的关系将如战争一般，极端对立。实际上，在波特兰，内城与郊区进行“理性协商”——各方在市场中寻找精英规划师，制定折中方案：团结一致，从联邦政府与州政府争取尽可能多的资金，以搁置争议首先确保外部资金导入；每个郊区尽可能负责一条轻轨线的合资修建；内城科学布局各条与郊区的直达轻轨线，形成便捷的交通网；如果利益仍存在纠葛，则诉诸法院，交由公众陪审团决议[36]。“共识搭建”模式既避免了“赢者通吃”，也避免了“多数人暴政”，城市规划中一致性达成的背后是协同领导系统中的愿景领导和效率领导在发挥作用。

四、结论与启示

新范式下的政府绩效生成路径必然与以往范式下的路径不同，这是理解政府绩效管理范式变迁的重要方面。只有明确了政府绩效的生成路径，新范式下绩效内涵的实现才有章可循。在以公共价值为基础的政府绩效治理范式下，政府绩效的生成过程就是公共价值的实现过程。公共价值的实现需要社会价值建构、组织管理和协同领导系统的共同作用，是一个整体性而非碎片化的理论建构和解决方案。从对波特兰市城市规划的叙事性解释看，为了得到基于公共价值的绩效，波特兰政府采取了如下主要措施，如表1所示。

表1 波特兰城市规划中的政府绩效生成路径

PV-GPG理论为政府绩效生成路径的研究提供了一个框架，在这一框架下，可以有各种各样的途径和模式。表1中，波特兰城市规划的实践提供了一种可能，尽管不一定全面，但这些实践模式显然已经超越了新公共管理运动中以竞争、外包和私有化为主要特征的市场化模式，这对我国推进的城市规划工作具有一定的借鉴意义。首先，公共价值的实现没有统一的模式，基于情境的战略发展和策略才会有效。因此，推进城市规划一定要因地制宜，充分考虑当地的历史、文化、自然条件和承载力，制定符合当地实际的规划后再循序渐进地实施，这样可以从根本上保证城市规划的可持续性；其次，要引入城市治理的概念，在新常态下政府不再是城市规划的唯一主体，政府与私人部门、非营利组织和公民的合作对于公共价值的实现而言更加重要，尤其是其中要充分尊重公民的主体地位，在城市规划的各个阶段都要引入公民参与，城市规划只有得到了公民等利益相关者的拥护，才会得到利益相关者各方面的可持续投入；最后，城市规划中存在多种多样的价值冲突，这些价值冲突有的因历史而存在，有的因规划方法和路径而引起，不管是哪种冲突，在解决的过程中都既要避免“少数人专政”，又要避免“多数人暴政”，而是在谋求共同利益最大化、长远化的过程中寻求基于公共价值的解决之道。

政府绩效的生成路径没有一成不变的模式，但无论如何，PV-GPG理论所蕴含的社会价值建构、组织管理和协同领导系统已经为我们提供了一个框架。在不同的国家和地区，面对不同的外部环境和发展实际，都应在这一框架下发展适合自己的公共价值创造和实现路径。

注释：

①O'Flynn J.2007.From New Public Management to Public Value:Paradigmatic Change and Managerial Implications.The Australian Journal of Public Administration 66(3):353-366.

②Wilson W.1968.Study of Administration.The Papers of Woodrow Wilson 1886-1888.Princeton,NJ:Princeton University Press.

③[美]戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府[M].上海:上海译文出版社,1996.

④Osborne S.2010.The New Public Governance?Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance.London:Rout ledge.

⑤GuoxianBao,Xuejun Wang,Gary Larsen,and Douglas Morgan.Beyond New Public Governance:A Value-Based Global Framework for Performance Management,Governance and Leadership[J].Administration and Society,2013,45(4):443-467.

⑥Hood C.1991.A Public Management for All Seasons?Public Administration 69(1):3-19.

⑦Behn R.2003.Why Measure Performance?Different Purposes Require Different Measures.Public Administration Review 63(5):586-606.

⑧Fitzgerald L.et,al.1991.Product Costing in Service Organizations.Management Accounting Research 2(4),227-248.

⑨Kaplan R.&Norton D.1992.The Balanced Scorecard-Measures That Drive Performance.Harvard Business Review 70(1):71-91.

⑩Murphy K.&Jeanette C.1995.Understanding Performance Appraisal:Social,Organizational,and Goal-based Perspectives.Thousand Oaks.CA:Sage Publications.

⑪Sanderson I.2001.Performance Management,Evaluation and Learning in Modern Local Government.Public Administration 79(2):297-313.

⑫Sanger M.2008.From Measurement to Management:Breaking through the Barriers to State and Local Performance.Public Administration Review 68(S1):S70-S85.

⑬Julnes Patria de Lancer&Holzer M.2001.Promoting the Utilization of Performance Measures in Public Organizations:An Empirical Study of Factors Affecting Adoption and Implementation.Public Administration Review 61(6):693-708.

⑭吴建南,张翔.政府绩效的决定因素:观点述评、逻辑方法及研究方法[J].西安交通大学学报(社会科学版),2006,(1):7-13.

⑮ 徐双敏.政府绩效的影响因素研究[J].行政论坛,2007,(6):9-12.

⑯Julnes Patria de Lancer.2006.Performance Measurement:An Effective Tool for Government Accountability?The Debate Goes On.Evaluation 12(2):219-235.

⑰Yang K.&Holzer M.2006.The Performance-Trust Link:Implications for Performance Measurement.Public Administration Review 66(1):114-126.

⑱ 吴建南,张萌,黄加伟.公众参与、绩效评价与公众信任[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2007,(3):171-176.

⑲周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景[J].中国行政管理,2008,(1):111-118.

⑳戴维.H.罗森布鲁姆.论非任务性公共价值在当代绩效导向的公共管理中的地位 [J].公共管理与政策评论,2012,(1):9-16.

[21]Stoker G.2006.Public Value Management:A New Narrative for Networked Governance?The American Review of Public Administration 36(1):41-57.

[22]Moore M.1995.Creating Public Value:Strategic Management in Government.Cambridge,MA:Harvard University Press.

[23]Kelly G.,Muers S.,&Mulgan G.2002.Creating Public Value:An Analytical Framework for Public Service Reform.London:Cabinet Office,UK Government.

[24]Spano A.2009.Public Value Creation and Management Control Systems.International Journal of Public Administration 32(3-4):328-348.

[25]Bovarid T.&Loeffler E.2012.From Engagement to Co-production:the Contribution of Users and Communities to Outcomes and Public Value.Voluntas:International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 23(4):1119-1138.

[26]GuoxianBao,Xuejun Wang,Gary Larsen,and Douglas Morgan.Beyond New Public Governance:A Value-Based Global Framework for Performance Management,Governance and Leadership[J].Administration and Society,2013,45(4):443-467.

[27]包国宪,王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理:源起、架构与研究问题[J].公共管理学报,2012,(2):89-97.

[28]包国宪,王学军.我国政府绩效治理体系构建及其对策建议[J].行政论坛,2013,(6):1-7.

[29]包国宪,王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理:源起、架构与研究问题[J].公共管理学报,2012,(2):89-97.

[30][美]康妮·小泽编著·寇永霞，朱力译.生态前沿-美国波特兰成长的挑战和经验[M].南京：东南大学出版社,2010.

[31]ERE研究中心.美国波特兰生态低碳城市发展的政策创新[EB/OL].绿色消费网,http://www.greeni.cn/html/article/article-3618.html.2015-1-6.

[32]“集聚效应”成就运动产业的“好莱坞”[EB/OL]http://www.sznews.com/rollnews/sztqb/2013-08/13/content_4271256432.html.

[33]孙莉.美国波特兰城市农业的规划经验 [EB/OL].澎湃研究所发布,澎湃网http://www.thepaper.cn/www/resource/jsp/newsDetail_forward_1257237.2014-7-21.

[34]根据笔者2014年3月与波特兰市市长Charlie Hales会谈时的笔记整理.

[35]Innes J.,Booher D.2004.Reframing public Participation:Strategies for the 21st Century.Planning Theory&Practice5(4):419-436.

[36]饶富杰.从多伦多到波特兰：搭建共识，创造理想城市的基质 [EB/OL].澎湃网.http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1271287.2014-10-15.