国家职业资格证书制度对职业教育的功能作用

2015-11-14肖鹏程

职教论坛 2015年13期

□肖鹏程郭扬

□肖鹏程郭扬

国家职业资格证书制度具有社会分层、职业规制和信息载体功能，对职业教育产生了外部支撑和内部指导作用。目前我国并未建立真正意义上的国家职业资格证书制度，在一定程度上阻碍了职业教育的发展。建议明确国家职业资格证书制度的发展路径，发挥行业协会的主体作用，激发市场准入效应，促使国家职业资格证书制度功能作用的正常发挥。

职业资格证书制度；功能作用；职业教育

2014年1月的《中国教育报》曾发文指出，中职学生入学一年后的流失率为11%，两年后的流失率近40%，其原因在于学生读了职校、拿了职业资格证书后，却发现和没有读职校、没有拿证书的人没有区别，接受职业教育反而浪费了时间［1］；4月份的后续报道又提到，“证出多门”现象让职业教育无所适从［2］。

我国《职业教育法》明确规定，“实施职业教育应当根据实际需要，同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应”。但是，从上述两则新闻来看，目前我国的职业资格证书制度并没有对职业教育发展产生促进作用，反而有所阻碍。本文旨在通过分析国家职业资格证书制度①的功能及其对职业教育的影响，为完善我国职业资格证书制度以促进职业教育发展的问题提供思路。

一、国家职业资格证书制度的功能探析

（一）社会分层与技术技能型人才升迁渠道的开辟

社会分层是指社会成员、社会群体因社会资源占有不同而产生的层化或差异现象，尤其是指建立在法律、法规基础上的制度化的社会差异体系［3］。帕金（Frank Parkin）指出，职业资格证书制度是现代社会分层的基本制度之一，在决定社会分层和阶级结构方面，它与财产制度具有同样重要的意义［4］。

国家职业资格证书制度的社会分层作用发挥，源于其三个重要特点：一是证书全国统一且通用，二是证书等级分明，三是证书与社会资源分配密切相关。正是这三个特点，使证书成为技术技能型人才社会地位的参照标准，有技术便有地位。而随着证书等级的提升，持证者的待遇和社会地位也可得以相应提升，这便为技术技能型人才开辟了升迁渠道。由于从入门到最高等级，需要终身的学习与实践，证书实际上关联着人的整个职业生涯发展。国家职业资格证书制度保证了技术技能型人才的社会地位，并且规划了其未来发展，也使职业教育的吸引力得以增强。

（二）职业规制与持证者就业优势的保证

国家职业资格证书制度是一种典型的职业规制，即政府运用法律、规章、制度等手段对职业加以控制和限制的行为。国家职业资格证书（Qualification）分职业许可（License）和职业认证（Certification）［5］两种。职业许可在我国称为行政许可类职业资格证书，是通过专门法律建立的就业门槛，不持证上岗是违法行为，属于政府为维护公共利益而实行的直接职业规制；职业认证在我国称为水平评价类职业资格证书，是通过市场机制建立的就业门槛，可以不持证上岗，属于政府为消除信息壁垒而实行的间接职业规制。

国家职业资格证书制度的职业规制作用，增进了持证者的就业优势。职业许可对应就业准入制度，即劳动者必须获得证书后才能从事该职业，而证书的获得必须通过专门的职业教育或培训；职业认证则不具有法律强制性，但随着对劳动者技术技能要求的提升，政府对企业资质监管的严格，雇主会倾向于选择持证者。职业教育致力于学历证书与职业资格证书的对接，而国家职业资格证书制度对持证者就业优势的保证，对职业教育无疑是一种强有力的支撑。

（三）信息载体与毕业生职业能力的提升

国家职业资格证书记载了两个方面的信息，即持证者的能力和劳动力市场的要求。对能力的记载提升了持证者的就业优势，而对劳动力市场要求的记载则深入地影响了职业教育内部，具体表现在以下几个方面。

1．为职业教育教学提供参考。国家确定职业分类，为职业教育的专业设置提供了直接依据；国家职业标准是在主管部门统筹下，充分吸取包括行业、企业、专业团体、学校、培训机构等多方面的意见之后制定的（很多国家的职业标准是由行业协会制定后交给政府发布的），其对劳动者的要求可以为职业教育课程设置、教学内容、考核标准等提供参考。

2．为职业教育评价提供指标。作为就业能力的信息载体，国家职业资格证书制度在教育系统之外形成了一个独立的职业教育评价体系，同时也是独立于职业院校与企业机构的第三方认证［6］。因此，相比于传统的学校自评和校外评价，将获证率作为职业教育的重要评价指标显得更具权威性和公正性。

3．为职业教育师资队伍和实训实习基地发展提供动力。为了通过教育评估或争取更多利益，职业院校往往通过课证融通、增加实训课程等路径来提高获证率，而这些路径都离不开师资队伍和实训实习基地的保证。因此，职业院校会在提升专业实训教师、企业兼职教师数量和质量，加强校内实训基地和校外实习基地建设等方面，采取更多的方式，做出更多的努力。

总之，国家职业资格证书所具有的社会分层、职业规制和信息载体功能，对职业教育产生了外部支撑和内部指导作用。职业院校通过课程与教学改革、评价及资源建设等途径强化国家职业资格证书在人才培养过程中的作用及其所占的分量，一方面能够使毕业生获得一定的就业优势，另一方面也可以使其专业设置更具适应性、教育教学更贴近市场需求，从而能够更好地培养学生的职业能力。

二、目前我国职业资格证书制度对职业教育发展的影响

新中国成立初期，我国实行工人技术等级考核制度，后伴随着三次工资改革和社会主义市场经济体制的确立，发展成为今天的职业资格证书制度。客观而言，在职业教育事业的各项改革刚起步时，职业资格证书制度表现出了强大的推动作用，如《中华人民共和国职业分类大典》颁布后，我国职业教育才改变了过去根据学科分专业的做法。但是，其后职业资格证书制度没有能够跟上职业教育发展的步伐，致使其制度的功能作用未能完全发挥，甚至在某些方面反而阻碍了职业教育的发展。

（一）考试太乱、证书太滥，分层作用难以发挥

我国的国家职业资格证书制度在最初设计时主要是学习英国的做法，根据《职业资格证书规定》，由人社部（原劳动部）负责国家职业资格证书的综合管理，会同有关行业主管部门研究和确定职业分类、职业标准以及开展职业技能鉴定。但是在具体运行中，却走上了英国在实施国家职业资格证书制度之前的“丛林”道路［7］，明显表现在“考试太乱，证书太滥”。

据统计，至2014年底，我国至少有2695种职业资格证书，其中1135种为人社部和各部委颁发，1543种为各类行业协会、专业学术团体颁发，还有17种国际通用职业资格证书［8］。各种机构可以针对同一工种颁发证书，如同是单证员，商务部与中国国际贸易学会、中国对外贸易经济企业合作协会和国家治理监督检验检疫总局便可分别颁发外贸单证员、国际商务单证员、国际贸易单证师三种证书。而不同机构颁发的证书质量良莠不齐，正如人社部原副部长王晓初指出的，“有的部门、地方和机构随意设置职业资格，名目繁多、重复交叉；有些机构，甚至个人以职业资格为名随意举办考试、培训、认证活动，乱收费、滥发证，甚至假冒权威机关名义组织所谓职业资格考试并颁发证书，谋取非法利益；一些机构还擅自承办境外职业资格的考试发证活动，高额收费，真假难辨”。

“考试太乱，证书太滥”现象限制了制度的社会分层作用。首先，颁发机构种类繁多，使得市场上出现了多种职业标准和证书，职业标准和证书不再具有统一性；其次，由于利益冲突，各种颁证机构不认可其他机构颁发的证书，甚至不认可国家职业资格证书，如建设部门不认可“物业管理员资格证书”［9］、工商部门不认可“心理咨询师资格证书”［10］等，使得证书的通用性大打折扣；再次，由于部分机构“考试太乱”，证书质量难以保证，使得企业和劳动者对证书的信任度大打折扣，影响了证书的整体地位。因此，证书的统一性、通用性及影响力均受到严重影响，社会分层作用难以发挥。

（二）监管不严、政策两难，准入效应难以形成

改革开放之后，随着计划经济向市场经济转型，依靠行政指令配置劳动力资源的“统包统分”方式逐渐被劳动力市场机制下的灵活多元就业所取代，对工人也由过去的企业内评价转向社会化评价，我国职业资格证书制度正是在此背景下建立起来的。与此发展相应的是私营、个体等多种形式的企业兴起，雇佣制度由终身雇佣的单一方式转向多元，就业也出现了正规与非正规之分。为鼓励市场多元主体的发展、促进劳动者就业，政府在这一进程中只是起到“卫生局来查健康证，工商局来查营业执照”的作用，而员工的技能如何、有没有证书则无人监管［11］，从而使得企业对职业资格证书的重视程度不够，尤其表现在已经占据大量市场份额的个体、私营企业中。从历年人社部发布的《全国职业供求分析报告》可以看出，2001-2013年对职业资格证书有明确要求的企业比例始终在43%以下，最低时只有不到30%，如下图所示。

图1 国家职业资格证书制度对职业教育的影响

此外，从国家战略政策的角度来看，我国职业资格证书制度的发展在一定程度上必须让位于农村劳动力转移的战略实施。上世纪80年代以来，大量农村剩余劳动力涌入城市，如何解决其就业问题成为政策的重中之重。而具有职业规制作用的职业资格证书制度虽然有利于技术技能型人才就业，但对多数没有接受过职业培训的农民工却形成了限制。所以制度在落实过程中，必然要考虑农村劳动力转移和城镇化进程，根据全国七省市调研数据，中国就业的农民工中88.94%的人都没有国家认可的职业资格证书，但这丝毫没有妨碍他们在城市里找工作［12］。

市场监管的乏力，以及对农村劳动力转移的让位，加上市场对证书的认可度不高，使得国家职业资格证书制度的职业规制作用难以发挥，持证与不持证差别不大，甚至出现了企业为降低成本而有意回避持证者的情况。

（三）行会弱势、标准滞后，市场需求难以反映

相对于劳动部门与行业主管部门，行业组织与市场的联系应该是最为密切的，因此国外多由行业协会负责制定职业标准、承担职业技能鉴定、发放证书等。如英国的国家职业资格委员会（NCVQ）并不颁发证书，90%以上的证书是由伦敦城市与行业协会（C&G）等四大行会颁发的，德国的职业资格考试和等级认定也均由行会负责。相比之下，我国的行业组织并没有能够发挥应有的作用。一方面，目前我国的诸多行业协会自身发展并不成熟，主要表现在官办色彩比较浓厚，有的甚至感觉像是由退休老领导组织的友情联谊会，其本身便与一线生产有明显脱节；另一方面，我国国家职业标准由人社部会同行业主管部门制定，证书由人社部和各级政府管理，行业协会只是提供参考意见而并没有深度参与，在标准方面往往缺乏必要的权威性；再者，出于自身利益考虑，很多行业协会总是热衷于自己颁发证书，对国家职业资格证书更是无暇关心。

由于行业协会作为同行业内企业群体的组织代表，却没有能够深度参与国家职业资格标准的制定，使得标准与生产一线的实际脱节，滞后于市场发展的要求，从而使得职业院校的教育教学缺少必要的科学参照。此外，在职业标准中又有国家标准（“国标”）、行业主管部门标准（“部标”）和行业协会标准（“会标”），以及国际标准等等，令职业院校应接不暇。各种标准之间甚至存在直接的冲突，以餐厅服务员为例，劳动部门证书的要求是“先上浓味菜，再上淡味菜”，而国家旅游局证书的要求却是“先上淡味菜，再上浓味菜”［13］。

国家职业资格证书制度主要通过国家职业标准对职业教育的教育教学产生影响，但由于行业协会的弱势与不积极、国家职业标准的滞后、各种标准的并存、不同机构的互不认证，使职业院校在证书与标准的选择中耗费了大量时间。

三、完善证书制度促其功能发挥的相关建议

（一）纠正制度发展路径：明确主体权责，加快清理证书

“证出多门”的现象表明目前在我国，真正意义上的国家职业资格证书制度并未建立起来。而是走上了如前所述的“丛林”道路。直到2007年，国家意识到这一制度的偏离，开始清理职业资格证书，但由于工程量太大，且牵涉利益过多，2012年才公布了第一批被清理的证书。而对于制度各主体的权责，除了规定人社部是综合管理部门以外，其他均没有明确说明。

纠正制度发展路径，首先应明确国家职业资格证书制度的概念，改变政策中将“职业资格证书制度”界定为“国家职业资格证书制度”的错误做法②；其次，要明确制度主体的权责关系，如德国在《联邦职业教育法》中明确了行业协会在政府统一管理下组织考试和颁发国家职业资格证书，英国也通过《证书机构共同协议》明确了国家职业资格委员会及各行业协会的权责，因此我国可以通过立法或通过国务院出台上位政策明确废除其他部门私自颁发证书的权力，将制度管理权完全交给人社部，由其统筹规划国家职业资格证书制度发展；再次，要加快清理和规范现有的职业资格证书，在充分吸取各制度主体意见的基础上，可由人社部按照与工种一一对应的原则，从现有证书中择优选择国家职业资格证书，其他证书一律予以清理。

（二）发挥行业主体作用：转移政府职能，扶植行业协会

我国的国家职业资格证书制度应由人力资源和社会保障部统一管理，但在具体运行中，其职能主要在于通过政策引导制度发展。而对于职业标准的制定、职业技能鉴定、证书发放，则应改变过去统管的做法，加快政府职能转移，将其交于行业组织负责。

针对我国行业协会的官办色彩浓厚、发展不够成熟、活力不足的现状，首先，要根据党的十八届三中全会所决定的“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，使其由官办组织转变为企业、同业劳动者的自发社会组织；其次，要增强政策扶持力度，加大购买社会服务力度，将事务性、辅助性职能权力下放给行业协会，不断促其发展活力提升；再次，要让行业协会参与职业资格证书的清理工作，对于质量较高的行会证书应确定为国家职业资格证书，从而真正调动起其积极性；最后，政府职能应在综合评估行会承接能力的基础上实现转移，以确保职业标准、资格证书的质量，同时应注重构建和完善职业标准、证书发放的国家认证机制。

（三）激发市场准入效应：严格资质监管，加强政策引导

作为职业规制，我国职业资格证书制度之所以没有发挥保障持证者就业优势的作用，其原因之一在于国家监管的乏力使得企业对证书重视程度不够，原因之二是对劳动力转移和城镇化进程的让步。对于前者，可以通过加强市场监管，严格企业资质管理，增强对证件挂靠等违规行为的处罚力度等措施加以解决。而对于后者，一方面应通过宣传引导，鼓励农民工参加职业技能鉴定，获取职业资格证书，并通过政策予以优惠；另一方面应鼓励职业院校开展针对农民工的职业技能培训，特别是引导中职学校有计划、多形式地接受具有初中文化程度的进城务工人员参加学习；再者，应继续开展“绿色证书”工程，培养培训农业技术人员，使广大农民能够实现就地转移。

值得一提的是，本质上作为一种行政许可的就业准入，容易对市场竞争形成限制，不宜过多设置。著名劳动政策学者克莱纳（Morris M.Kleiner）通过实证研究指出，美国的经济产出因就业准入而每年减少35-43亿美元［14］，因此只有在密切关系国家安全、公共安全、公民人身财产安全的工种，才应有明确法律法规规定实行就业准入。而我国就业准入制度目前面临的最大问题是概念不明晰，人们往往误认为就业准入制度就等同于职业资格证书制度，在政策中也将“公共利益”改为“消费者利益”［15］，由此造成我国准入工种自1995年来增加到连秘书也需要执业资格证书（行政许可类证书）的程度（2007年开始清理），但另一方面仍有不少专家在呼吁扩大就业准入。因此我们认为，对于就业准入制度应明确其行政许可的性质，将没有法律法规依据的行政许可类证书予以取缔或转变为水平评价类证书，同时对明确为行政许可类的工种严格监管，而不是要扩大就业准入范围。

注释：

①本文所涉及的国家职业资格证书专指技能类职业资格证书，不含专业技术类职业资格证书。

②我国相关政策中对“职业资格证书制度”的规定为“职业资格证书制度是劳动就业制度的一项重要内容，也是一种特殊形式的国家考试制度。它是指按照国家制定的职业标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定，对合格者授予相应的国家职业资格证书”，实际上指的是“国家职业资格证书制度”。

［1］柯进.12封无人领取信件的背后［N］.中国教育报，2014-01-11.

［2］柯进.职业资格证愁煞职校生［N］.中国教育报，2014-04-09.

［3］李强.社会分层十讲［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.

［4］Frank Parkin.1968.Marxism and Class Theory：A Bourgeois Critique New York：Columbia University Press，1979：44-45.

［5］Morris·M.Kleiner.The Prevalence and Effects of Occupational Licensing［J］.British Journal of Industrial Relations，2010（12）.

［6］陈宇.我国职业资格证书制度的回顾与前瞻［J］.教育与职业，2004（1）.

［7］Michael Young.National vocational qualifications in the United Kingdom：their origins and legacy［J］. Journal of Education and Work，2011（24）.

［8］网易数读.职业资格证书乱象：名目繁多、挂靠泛滥［EB/OL］.http：//data.163.com/14/1119/07/ABD7B 8RB00014MTN.html.

［9］卢水平.房产部门不认劳动部门核发的“物业管理员”资质［N］.楚天都市报，2004-09-27.

［10］华夏时报记者.资格认证谁更管用［N］.华夏时报，2005-09-29.

［11］张锐.无证上岗乱象拷问就业准入制度［N］.工人日报，2010-12-14.

［12］李强.农民工与中国社会分层［M］.北京：社会科学文献出版社，2012：245.