校企合作机制设计中政府的角色定位和有效介入研究<br/>——基于公共产品自愿供给的理论视角

校企合作机制设计中政府的角色定位和有效介入研究
——基于公共产品自愿供给的理论视角

2015-11-14吴立军

职教论坛 2015年13期

□吴立军

校企合作机制设计中政府的角色定位和有效介入研究
——基于公共产品自愿供给的理论视角

□吴立军

加快推进现代职业教育发展，构建长效稳定的校企合作机制，政府参与至关重要。文章基于公共产品自愿供给的理论，利用博弈分析的框架，对校企合作中政府的角色定位与介入方式展开了研究，认为：一、校企合作中政府是主导不是主体，校企合作只有校企两个主体，政府角色应从台前转到幕后；二、在VCM机制下，在政府不介入情形下，市场自由博弈“不参与”成为企业占优策略，校企合作需要政府介入；三、在PPM机制下，政府的介入提高了不同博弈环境下“参与”的结果，政府介入可尝试建立校企合作的招标制度、“少数”奖励制度、“多数”返还制度。

校企合作；机制设计；公共产品；自愿供给；政府介入

在计划经济时代，企业不仅承担着学校的就业任务，同时还肩负着实习和生产性教学的工作，较早期的校企合作可追溯到工厂办校（职工学校、子弟学校）和校办工厂模式。在这种体制下，校企合作仅仅是政府管辖下的两个部门之间的生产与教学协作。市场化改革的结果是，企业成为独立的利益主体，校企合作的工作也逐渐从政府和企业的社会职能中被剥离出来成为学校的一家之事，校企合作也因此陷入到孤掌难鸣的尴尬境地。2006年教育部16号文件将“校企合作，工学结合”确定为我国职业教育发展的重要内涵，将职业教育中校企合作的重要性提到了新的高度；2010年《国家教育中长期改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出，建立政府主导、行业指导、企业参与的职业教育办学体制，对政府介入校企合作提出了要求；2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，要坚持市场导向，产教融合，政府推动，统筹发展的基本原则，对企业参与和政府介入的方式有了更为清晰的表述。尽管国家教育顶层制度设计对校企合作的重要性和政府介入有了宏观的规划，但实践中校企合作仍缺乏稳定的、长效的具体政策支持。在新的经济体制下，校企合作中政府应该怎样定位自己的角色，应该如何做到不缺位不越位的有效介入？这是加快发展我国现代职业教育必须回答并解决的关键问题。

一、问题的提出

中国职业教育数十年的发展，国内学者在校企合作主体关系结构问题以及政府介入方式问题上做出了较多的研究探索，并形成了大量具有价值的研究成果，通过对近十年的文献梳理，在这方面具有代表性的研究如杜世禄、黄宏伟（2006）在论述校企合作中地方政府的角色与功能时指出，政府的角色应该包括以下三个：校企合作的推动者、利益的协调者、过程的监督者［1］；蒋丹（2007）在研究高校校企合作模式创新时指出，宏观上建立以政府、高校和企业为三大中心的资源交换器，将政府视为与企业、学校具有同等重要性的资源提供者，三者构成资源中心的三个极［2］；赵殿英（2009）在对潍坊市校企合作情况研究的基础上指出，要改变目前校企合作自发的、浅层次的、松散型的状态，需要政府多个职能共同统筹推进［3］；喻忠恩（2009）在研究校企合作中的政府角色时提出了不同的观点，他认为在合作中政府应该有限介入，政府可通过现实可行的法律、法规或政策来规范企业行为，为校企合作关系的建立营造外部条件和社会环境［4］；徐永春、唐忠平、娄军委（2009）在分析政府在校企合作中的功能定位时认为，政府的功能定位应该是担负起健全机制、建立法规、加强管理的职能，并对校企合作过程进行组织协调、扶持保障、责任监督，同时对校企合作成果进行评价激励等［5］；李滨（2010）认为，由于校企合作的教育既是准公益事业，又具有产业属性，应在遵循市场规则的基础上，充分发挥政府的主导作用，实现校企合作的可持续发展，建立政府主导的校企合作是发展的必然要求［6］；赵健秀（2010）指出，政府的作用主要有四个：即引导作用、协调作用、管理作用、监督作用［7］；颜楚华、王章华、邓青云（2011）在校企合作保障机制构建的研究中提出，校企合作应该建立起政府主导、学校主体、企业主动的机制［8］；杨国良（2012）利用博弈模型分析政府在校企合作中的作用，得出结论：政府应从企业收益的角度引入监管职能，在不同的收益和监管条件下企业参与的努力水平会形成很大差异［9］；章建新（2013）通过对贵州省8个市（州）二十余所中高职学校的实地调查认为，深化校企合作应大力发挥政府的主导作用，各级政府教育主管部门应在搭建平台、制定政策、建立组织、推动实施以及考核评价方面切实发挥作用［10］；刘晓、徐珍珍（2014）在总结目前政府参与校企合作中存在问题的基础上提出，政府在校企合作中应该扮演好“四器”即：遥控器、助推器、服务器、监控器［11］。

现有的研究在政府角色定位及政府介入方式上提出了各种设计和探索，但这些研究大多存在一个基本的认识误区：大多研究认为导致校企合作不持续、不长效的原因是由于企业参与热情不高，积极性不强；因此，给出的政策建议即是让政府主导，由政府“施压”促成学校与企业达成合作。这种缺乏利益驱动“拉郎配”式的合作模式即使能快速见效，但其必定难以真正长效。因此，校企合作长效机制的构建需要从根源上探究企业参与热情不高的原因：校企合作的目的是为了生产出更好的“教育产品”，而“教育”属于典型的公共物品，由于公共产品固有的外部性、非排他性，按照经济学的一般逻辑最有效的供给方式应该由政府或公共部门提供，但市场化改革的结果是政府不拥有企业产权，无法像过去一样提供这种产品的生产“要素”（企业参与）①，企图通过强制和行政指令要求企业供给公共产品在理论上和现实中都行不通。市场不愿供给，政府不能供给，一个自然的思考就是能否探索一套区别于普通公共产品供给的方法，通过机制设计改变企业博弈环境形成公共产品市场自愿供给的模式，这即是本文研究的重点和区别于以往研究的关键所在。

二、博弈分析

（一）理论介绍

公共产品自愿供给理论是机制设计理论的重要构成，是博弈论和社会选择理论的综合运用。博弈论强调在已有条件下最可能的均衡解，而机制设计理论则是通过构造博弈条件实现最优的均衡解。公共产品固有的外部性导致其在生产供给中不可避免的“搭便车”行为，依靠市场供给的博弈结果往往不能被生产出来。但上世纪五六十年代，机制设计理论的兴起，自愿捐献机制、彩票机制、提供点机制为公共产品的市场供给提供了新的思考方向［12-14］。基于提供点机制（Provision Point Mechanism，即PPM）的公共产品供给理论，从降低“搭便车”行为入手，尽可能的实现公共产品供给博弈的帕累托均衡解。为说明提供点机制下的公共产品供给理论，可以先举一个简单的例子：小区电梯坏损，需要重新安装，通常的解决方式应该是小区在此之前建立了相关的维护基金，由物业管理部门代表业主组织购买并重新安装，小区范围内的公共物品便可以被提供出来（这就是典型公民纳税，政府提供公共物品方式）。但如果之前并没有准备这样的基金，物业部门也没有权力强制业主缴纳维修款项（不同楼层的业主对安装电梯收益评价不一样，低楼层业主甚至会抵制收费），因此就只能实现自愿捐助的原则。物业管理部门可以有两种方式：第一种VCM机制（Voluntary Contribution Mechanism），告知业主为了业主自身和公共利益，自愿捐助尽快完成电梯的购买和安装；第二种PPM机制，在捐助前做以下三项工作：一、告知业主电梯安装需要的总费用（Provision Point）；二、告知业主如果参与业主缴纳的费用不足以重新安装电梯所缴款项将全部退还（Refund Policy规则）；三、告知业主如果缴纳总额超过安装需要费用后将按比例返还（Rebate Policy规则）。在这个例子中，物业管理相当于政府角色，业主相当于参与企业，这两种方式下，首先，电梯重新安装所带来的公共利益是远大于电梯安装总费用的，这是电梯能够被重新安装的前提；其次，不管哪种方式业主参与的积极性都受到被“搭便车”的干扰，但第二种方式降低了被“搭便车”的概率与风险，更容易导致公共产品被供给出来。

（二）博弈假设

企业的总资源禀赋I，企业参与校企合作投入成本为Ci；在企业i参与校企合作前已经参与校企合作企业投入的成本总和为C；校企合作产生的社会总收益为R=f（C+Ci），是参与企业投入的函数；单个企业参与校企合作的总收益为r，参与企业的收益率为α。

假设一，合作的前提条件假设：校企合作从全社会范围来说收益R=f（C）是巨大的，远远大于参与企业的投入，即R＞∑Ci这是校企合作产生的前提，而且f（C）与一般的生产函数一样是单调拟凹的，即f'＞0，f"＜0；

假设二，企业参与合作的条件假设：校企合作要求参与的企业必须达到一定规模（PP），否则校企合作难以展开，行业需要的人才不能被很好地培训出来，如果参与企业过少，这些少数参与企业的合作努力会被淹没在整个行业其他企业庞大的“搭便车”行为中，在这种情形下假定参与企业收益为0。在现实经济生活中，虽然少数企业参与合作同样能实施校企合作并培训出合格的人才，这一点似乎与假设的供应点机制有差别，但考虑到参与成本与行业的人才竞争，这些参与企业收益为0的假定与现实差别并不太大。

假设三，参与合作的学校条件假设：为简化分析，假定学校具有充分的合作热情，合作总是占优的选择，不考虑学校与企业的博弈，只考虑规则设置如何影响企业的决策。

（三）博弈分析

1.政府不介入的VCM机制下企业决策分析。在VCM机制下，没有政府为博弈制定规则，企业参与合作是自由博弈的结果。企业的初始禀赋为I，选择是否参与合作投入合作成本Ci。由于缺乏公共产品供给的组织者，尽管现实的生产存在一个提供点（PP），但对于企业i在决策时却不清楚已经参与的企业数量C与供给点PP的情况，因此，企业i在决策时存在三种可能的情形：C+Ci＜PP、PP-Ci＜C＜PP与C＞PP。第一种由于参与校企合作的企业太少，达不到合作培养人才的规模要求，少数企业的参与努力淹没在整个行业的“搭便车”行为中，不参与成为占优选择；第二种情形参与的企业较多，当边际收益大于参与成本，参与成为占优策略；第三种情形参与的企业足够多，已超过合作要求的企业规模，在f（C+Ci）拟凹的假设下，αf（C+Ci）与αf （C）越接近，参与和不参与的收益差αf（C+Ci）-αf （C）-Ci越有可能成为负值，不参与成为了占优选择。因此，VCM机制三者情形下的决策、收益及占优选择具体见表1：

表1 政府不参与校企合作（VCM机制）下企业的决策空间

在三种情形下，只有第二种情形可能实现校企合作，除此之外的其他情形不参与均成为占优策略。因此，现实的情形是所有企业都预期到校企合作能够带来巨大收益，但缺乏政府有效介入，制定促使“参与合作”成为占优策略的规则和政策，校企合作在企业方遇冷也就在情理之中。

2.政府有效介入的PPM机制下企业决策分析。在PPM环境下，引入公共品供应的组织者政府，由其对当年校企合作进行整体规划，告知企业本年参与合作的总体规模（PP），并制定利益返还机制，当本年引入企业数量达不到计划规模时，参与企业的投入将获得同等返还（Refund Policy）；同时如果参与的企业超过计划规模，将超出部分按一定比例对所有企业实施返还（Rebate Policy）。因此，在PPM机制下参与企业的决策环境变为四个：C+Ci=PP、C+Ci＜PP、PP-Ci＜C＜PP与C＞PP。由于有了政府的组织，对于参与企业可以准确地预期C与PP，因此，增加了第一种情形。在第一种情形下任何企业可以预计不参与合作将达不到PP，企业无论投入多少成本Ci都比不参加收益高，每个参与企业均成为“关键”人物，没有企业会单边改变参与的策略，参与成为占优策略；第二种情形下，企业i即使参与也不能达到政府规定的合作规模，但是建立了返还制度，消除了参与风险，尽管参与与不参与收益相同，但参与仍然是占优的选择；第三种情形下，与第一种情形类似，企业i成为“关键”企业，决定行动的成败，而且建立了超额按比例返还制度，参与的风险被降低，参与收益大于不参与收益，参与成为占优选择；第四种情形下，企业i参与与不参与的收益差：，参与的收益始终低于不参与的收益，不参与是企业的占优选择。这种情形说明所有企业都预期参与企业很多，自己可以搭便车，而最后所有企业都没有参与，这种情形在现实中出现的可能性很小。当市场上形成了良好的合作氛围，以往大多数企业都主动参与合作，在某一年突然所有企业同时形成这种“搭便车”的预期实际上是不大可能的，这种博弈结果也仅仅存在理论上的意义。PPM机制四种情形下的决策、收益及占优选择具体见表2：

表2 政府有效介入校企合作（PPM机制）下企业的决策空间

在PPM机制下，尽管不能完全规避搭便车的可能，但政府的有效介入降低了企业参与合作预期的不确定性，减少了企业参与合作的风险性，能够促使博弈向合作的方向发生，从理论上为政府有效介入校企合作提供了思考的方向。

三、对策及建议

（一）校企合作机设计制中的政府角色定位

校企合作长效机制设计的前提是准确厘清企业、学校与政府的角色和职能边界，目前研究中常见的“三维一体”论、“三角等边”论都是对政府角色和职能认识的模糊。首先，从关系结构上来说，中国从计划经济到市场经济的转变，学校还是政府的学校（公办院校），但企业已经不是政府的企业，这三者从性质到组织功能上都发生了根本性的变化，政府和学校之间属于典型的委托和代理关系，而企业是独立于二者的法人，校企合作本质上是“经理人（学校）”代表“老板（政府）”与企业合作，合作只有两个主体，而不是三个。其次，从法理上来说，市场化改革的要求，企业成为了具有独立利益要求的组织，政府没有权力和能力干预其经营，依靠行政力量构建校企合作机制的空间将越来越有限。再次，从驱动机制来说，企业参与合作的主要驱动力应该是合作利益而不是行政指令，不能为合作企业或行业带来收益的专业、学校理应被市场淘汰，而政府的强制干预将使市场失去这种甄别机制，导致合作的低效和不可持续。因此，校企合作中政府是主导而不是主体，政府的角色应从台前转到幕后，这应该是校企合作中政府角色的基本定位。

（二）校企合作机制设计中的政府有效介入方式

政府、企业、学校三方的关系结构决定了政府的角色定位，政府的角色定位决定了政府的介入方式。从上面的分析我们可以形成两个大的结论和建议：第一、VCM机制分析结果表明政府必须介入校企合作。VCM机制即政府在校企合作上不介入，让市场自由博弈的情形，在这种机制下“不参与”成为自愿供给博弈的占优结果。在几种博弈环境中只有在的情形下，企业才有可能参与合作，但由于缺乏政府的宏观指导，实践中企业难以准确地获得与PP点的信息，加大了企业合作的风险性，占优的“参与”策略出现的概率并不高。因此，尽管政府不是校企合作的主体，也不直接从中获利，但政府仍然需要积极地介入。第二、PPM机制分析校企合作政府该如何介入。从PPM机制下博弈分析看，政府的介入并不能消除搭便车的行为，也不能使“参与”成为全部博弈的占优策略，但它能大大提高“参与”的可能性（在四种博弈环境下，只有当C＞PP时，“不参与”才成为占优策略）。公共产品的自愿供给，要依靠市场的力量自发形成“参与”的结果，这为实践中政府的有效介入提供了思路：首先，可尝试建立校企合作招标制度。政府在地区校企合作中对计划参与合作的学校、学生、专业及岗位进行一个整体规划和摸底并向全社会公布，通过招标形式选择参与合作的企业。根据公共产品自愿供给的原理，招标制度可为参与企业设置供给点（PP）信息，降低在博弈第一阶段上的观望心态。第二、建立参与企业的“少数”奖励制度。“少数”奖励制度源于博弈分析中的“Refund Policy”政策，当本年参与校企合作的企业低于政府招标要求数目时，对参与校企合作的全部“少数”企业（相当于整个行业是少数）给予不低于其参与成本的奖励（奖励的形式可以是税收返还，用工支持等），对于企业决策而言即使其他企业不参与，自己参与比不参与更优，在这个过程中政府通过奖励和返还形式代替企业承担了被“搭便车”的风险，“Refund Policy”政策可消除在博弈的第二阶段企业的风险顾虑。第三、建立参与的“多数”返还制度。“少数”奖励制度，使每个企业都会有参与的动力，参与成为一种毫无风险，分享政府奖励的行为，“多数”返还制度就是对这种行为的纠偏。当参与校企合作的企业超过政府计划的规模时，行业中“多数”企业都参与了校企合作，合作的边际收益快速下降，政府可对超出合作要求规模以外的部分投入按一定比例返还给企业，这个返还一般会小于企业投入，在这个过程中企业需要承担一定的合作风险（但实际上这种可能性不大）。通过这样一套博弈制度设计，能确保校企合作企业参与始终维持在一个较为均衡的水平之下。

注释：

①如果将校企合作看成是产品的生产，“学校参与”和“企业参与”就可视为其两种投入要素，市场化改革后政府只能提供 “学校参与”，而无法提供“企业参与”。

［1］杜世禄，黄宏伟.高职校企合作中地方政府的角色与功能［J］.教育发展研究，2006（11）：77-79.

［2］蒋丹.论我国校企合作模式的创新［J］.四川师范大学学报（社会科学版），2007（1）：71-75.

［3］赵殿英.建立政府统筹各部门共同推动的校企合作工作机制［J］.中国职业技术教育，2009（22）：53-54.

［4］喻忠恩.论校企合作中的政府角色［J］.职业技术教育，2009（22）：33-36.

［5］徐永春，唐忠平，娄军委.政府在高职教育校企合作中的功能定位和作为［J］.高等职业教育：天津职业大学学报，2009（3）：12-13.

［6］李滨.试论我国职业教育校企合作政府主导型战略［J］.黑龙江高教研究，2010（6）：90-92.

［7］赵健秀.试论政府在职业教育校企合作中的作用［J］.广东技术师范学院学报，2010（1）：29-32.

［8］颜楚华，王章华，邓青云.政府主导学校主体企业主动——构建校企合作保障机制的思考［J］.中国高教研究，2011（4）：80-82.

［9］杨国良.政府监管有效性及职业教育校企合作发展路径研究［J］.中国职业技术教育，2012（30）：91-93.

［10］章建新.贵州职业教育产教结合、校企合作路径研究［J］.继续教育研究，2013（11）：44-46.