中职教育财政制度公平的评价指标体系探讨

□邱小健 程 欣 张晓航

中职教育财政制度公平的评价指标体系探讨

□邱小健 程 欣 张晓航

教育公平是社会公平的重要基础，要实现教育公平，制度保障不可或缺，其中财政制度尤其重要。文章阐述了中等职业教育财政制度公平的概念与内涵，提出了中等职业教育财政制度公平的评价指标设计要点，在此基础上，构建了中等职业教育财政制度公平的评价指标体系。

教育公平；财政制度；评价指标；中等职业教育

教育公平是社会公平的重要基础，我国政府对此问题高度重视。2013年9月25日，习近平总书记为在纽约联合国总部举行的“教育第一”全球倡议周年纪念活动发表的视频贺词中提出，要“努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育”。党的十八大报告对“教育公平”提出新的更高要求，强调要“大力促进教育公平，合理配置教育资源……让每个孩子都能成为有用之才。”要实现教育公平，制度保障不可或缺，其中财政制度尤其重要。中职教育公平是教育公平的组成部分，是实现高中阶段教育公平的主要途径。我国在教育资源有限的条件下，中职教育财政制度倾向于效率优先原则，中职教育财政制度改革在提高效率的同时，如何促进教育公平，是一个亟待解决的问题［1］。在国家一再强调要大力发展中等职业教育的时期，对中职教育财政制度公平的界定及其评价指标体系的构建，显得极其重要而迫切，需要进行深入研究。

一、中职教育财政制度公平概述

（一）教育公平

教育公平是指教育领域中涉及到的公平问题，2007年经济合作与发展组织（OECD）有关教育公平的报告中指出，“教育公平有两个含义。第一个含义是公正（fairness），就是要保证性别、社会经济地位和种族等个人和社会因素不妨碍人达到其能力所允许的教育高度。第二个含义是覆盖（inclusion），就是要保证每个人都受到基本的、最低标准的教育。”［2］瑞典著名教育家胡森（Husen）认为，就个体而言，平等有三种涵义：一是个体起点的平等，即每个人都有不受任何歧视开始其学习生涯的机会；二是中介性阶段的平等，即教育过程中受到平等的对待，以平等为基础对待不同人种、民族和社会出身的人；三是最后目标的平等，即促使学生取得学业成就的机会平等［3］。简言之，教育公平内涵包括三个方面：教育起点的公平、教育过程的公平以及教育结果的公平。这种教育公平观被世界各国广为接受，本文所论述的教育公平，采用胡森所述的教育公平观。

（二）教育财政制度

教育财政制度是国家对教育经费及其他相关教育资源管理的一系列规定和规则，包括教育经费及教育资源的筹措、分配及使用的监督等。教育财政制度按照时间划分，可分为教育财政预算制度、教育财政决算制度、教育财政审计制度；按照经费来源和使用划分，可分为筹资制度、分配制度；按照经费使用方向划分，可分为财政拨款制度、财政专项补助制度、财政转移支付制度；按照经费使用主体划分，可分为学费制度、学生奖励资助制度。中职教育财政制度是教育财政制度体系中的一个组成部分，包括中职学费制度、免费制度、奖助学金制度、财政拨款制度、就业援助制度、专项转移支付制度、财政管理制度、财政责任分担制度等等。

（三）中职教育财政制度公平

中职教育财政制度不仅对教育经费及有关资源的筹集、分配与使用有着重大影响，它在促进中职教育效率提高的同时，对于中职教育公平起着十分关键的作用。中职教育财政制度公平，指的是政府通过实施中等职业教育财政制度，使得公共教育财政生产和供给的公共物品和公共服务，无差别地落在每一位学龄青少年身上，使他们拥有同等的公共教育财政投入和支出，享受公共教育财政提供的“国民待遇”，体现公共教育财政的公共性，最终达到实现教育公平的目标。纯粹从与普通高中比较的教育公平的角度来看，中职教育财政制度公平应该在以下几个方面体现出来：一是在现阶段中职教育没有实行“全免”的制度背景下，学费应保持一个较低的水平，能够保证贫困家庭孩子“有学上”，实现教育起点公平；二是中等职业学校与普通高中经费投入与支出要公平，国家财政性教育经费应该在二者之间保持分配公平，以实现“教育过程公平”；三是中职毕业生应该有一个收入较高而且稳定的工作岗位，以弥补中职学生由于制度性限制，不能进入普通大学进行深造并由此带来较高经济回报的不足［4］。另外，应打通中职教育与高职教育之间的学业通道，构筑高职院校与普通高校的“立交桥”，为中职毕业生创造良好的升学路径，以实现“教育结果公平”。

二、设计中职教育财政制度公平评价指标的基本要点

（一）要着重评价中职教育财政制度的公平效果，避免陷入纯粹探讨财政公平的误区

对中职教育财政制度公平问题的研究，国内外相关研究成果非常少。如何评价分析中职教育财政制度公平，需要认清以下两个问题。

第一，探讨中职教育财政制度公平，应重点关注实施中职教育财政制度之后的公平效果。例如，在中职教育免费制度实施之前，中职教育实行的学费制度是否有利于贫困家庭选择就读中职学校，会否造成农村贫困家庭失去入学中职学校的机会？在中职教育免费制度实施之后，贫困家庭孩子就读涉农专业是否能够顺利入读中职学校，中职学校办学条件、师资水平等是否得到提高？换言之，通过实施免费制度，是否达到了该制度的公平目标。当然，一项财政制度的实行，其目标是多方面的，不能单纯以是否实行公平目标来判断其优劣，但公平目标起码是一个需要考虑的因素。

第二，探讨中职教育制度公平，不要陷入纯粹研究财政公平的误区。近年来，学术界对中职教育公平的研究大多囿于财政公平范畴，产出了许多有益的成果。这就可能给研究者造成一个研究定势，但凡研究中职教育公平，其主旨应该是中职教育财政公平，由此搬出一些计算公式、回归模型、推导路径，如此等等。关于中职教育财政制度公平探讨，会涉及到中职教育财政公平的分析，这部分内容只是总体研究的一个组成部分，不能作为研究的全部，否则容易陷入纯粹研究财政公平的误区。

（二）既要有中职学校与普通高中的横向比较，也要有中职教育内部之间的纵向对比

首先，从横向比较的角度看，同为高中阶段的教育，中职教育投入和支出与普通高中相比是否更有优势？教育起点和教育结果是否公平？中等职业教育的资源配置是否公平、合理，是否享受与普通高中学生一样的教育机会和教育质量，这是评价中职教育财政制度公平的重要维度。从现实的教育实践来看，接受中职教育者大部分来自工人、农民等低收入群体家庭，国家免费政策实施前有些地方的学费高于普通高中一倍多，作为补偿的中职学生预期经济收益却没有想象的高，预期收入低。与此同时，中职毕业生就业难，进入高一级教育难的问题也是客观存在的。因此，应该把这点纳入到评价指标体系当中。

其次，从纵向比较的角度看，在中职教育内部，地区之间、城乡之间、各类学校之间财政投入与支出是否公平？这是评价中职教育财政制度公平的另一个重要维度。例如，由于历史和社会的原因，我国中职学校可以分成五个等级：国家级示范学校、省重点学校、市县重点学校、一般学校、农村学校，在公共财政实行“扶优”的拨款制度下，各类学校享有的公共财政拨款有较大的差别。诚然，重点中职学校对中职教育事业的发展功不可没，加强此类学校建设无可厚非，但忽视“薄弱”学校的做法是不利于教育公平的。从实际的情况来看，自从各省推行中职等级学校评估制度以来，其负面影响已日渐显现出来。由于长期推行“等级学校”评估与建设制度以及与其相关的财政制度，各地大力开展“教育强市”（县/区/镇）建设活动，进一步加大了地区之间、城乡之间、校际之间中职教育差距，扩大了中职教育发展本来就不均衡的局面，从某种程度上导致中职教育不公平现象。因此，也应该把这点纳入到评价指标体系当中来。

（三）既要有中职财政投入与支出的数量分析，也要有相关的质性分析

中职教育财政制度公平在入学机会和教育过程阶段，通过财政投入与支出表现出来，在教育结果方面，财政投入与支出的影响也是巨大的。因此，评价中职教育财政制度公平，不能缺少对中职教育财政投入与支出的数量统计分析，这需要从权威的统计年鉴和从调查研究中获得相关真实数据。例如，在教育经费投入方面，中职教育占政府总投入的比例，中职教育经费投入中政府投入的比例处于一个什么样的水平？中职学校在人力、物力和财力资源配置方面，是一个什么样的情况？中职学校城乡及校际间经费投入公平程度如何？中职学校与普通高中相比，经费投入存在什么样的问题？这些问题都需要进行数量统计分析。在教育经费支出方面，中职教育经费支出在各级各类教育支出中的比例是否偏低？中职教育财政支出在地区之间、城乡之间和校际之间是否不均衡？是否存在着显著差异？这些也都需要进行数量统计分析。有些分析不需要用数量分析，比如探讨教育结果公平，我们需要了解中职毕业生与普通高中毕业生的毕业去向，这就需要使用质性分析。

三、中职教育财政制度公平评价指标体系建构

根据上面的分析，我们尝试构建中职教育财政制度公平评价指标体系（见表1）。下面就评价指标体系构成进行简要阐释。

（一）评价维度

按照两条线索进行，一个是中职学校与普通高中之间的对比，分为教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平三类，这是一个由低到高的层层递进的公平级次。另一个是中职教育内部之间的对比，这部分主要涉及到中职教育财政公平问题，因此分为财政中立、横向财政公平、纵向财政公平三类，这也可以理解是一个由低到高的公平级次。为了方便分析，我们把两类评价维度同级合并，形成低、中、高的三个公平评价层级。

（二）评价指标

首先，中职学校与普通高中的对比，既可以通过总量投入、增量投入等指标进行对比分析，也可以用教育起点公平、教育过程公平以及教育结果公平三个维度来评价。每一个评价指标项下，又有若干个子指标组成，构成一个完整的评价指标体系。比如，在教育起点方面，可以用学费来评价中等职业学校与普通高中的差异；在教育过程方面，可以用办学成本与教育投入的比例来评价等等。国际上许多国家的研究表明，中等职业教育的成本是普通高中教育的3—10倍，而我国国家财政性经费投入到普通高中的比例却远远大于中职教育，加大了中职学校与普通高中办学经费水平差距，无疑是不公平的。

表1 中等职业教育财政制度公平评价指标体系框架

其次，地区之间、城乡之间、校际之间中职教育投入与支出差异，可以用生均教育经费指标来评价，因为生均教育经费是衡量和判断一个地区实际教育投入的重要标准。而生均教育经费又可以用生均预算内教育事业性经费、生均预算内公用经费、生均预算内基建经费等三个子指标构成；也可以用全距、限制性全距、泰尔指数、麦克伦指数、变异系数、基尼系数来测量，这也是国内评价横向财政公平常用的测量指标。

需要说明的是，评价指标中分为一级和二级指标，并不全部是严格意义上前者大后者小的分类概念，有些二级指标起到辅助和补充的作用。

（三）评价标准

为了更好说明本评价指标体系框架，我们增加了“评价标准”部分，一方面使读者更能明白本分析框架的内在逻辑，另一方面更好理解评价指标为何能够度量中职教育财政制度公平效果。以“教育结果公平”为例，之所以要用“毕业生工资收入”、“毕业生高职及普通高校升学率”作为一级和二级评价指标，是为了评价中职教育财政制度的公平效果。也即：中职毕业生应该有一个收入较高而且稳定的工作岗位，以弥补中职学生由于制度性限制，不能进入普通大学进行深造并由此带来较高经济回报的不足，这是第一个层面的结果公平。另一个层面的结果公平是，中职、高职与普通高校的“立交桥”已筑好，中职学生可以凭借自己的努力有机会升入高职和普通高校学习，这样的中职教育结果较之以前显然会公平得多。

中职教育财政制度公平的评价指标体系构建，是一个全新的研究问题，目前学术界的研究成果甚少。对中职教育财政制度及其公平性问题研究，将会伴随着中职教育免费政策的实施以及中职教育财政制度改革的深入推进，越来越成为研究热点问题。西方学者对教育公平、教育制度公平和教育财政公平的测度指标体系进行了卓有成效的研究，比较有代表性的研究，一是欧盟在2005年发布的公开报告 《欧盟教育制度的公平性：一套指标体系》（Equity of the European Educational Systems：A Set of Indicators），分别从教育不平等的背景、教育过程中的不平等、教育的内部结果及教育的外部影响方面构建了29个指标来测度欧盟教育制度的公平性［5］。二是伯恩和斯蒂菲尔（Berne&Stiefel）提出的教育财政公平分析框架，他们从政策分析者的角度围绕四个问题对教育财政公平进行了研究：为谁的公平？公平是什么？怎样公平？何种程度上的公平？被理论界认为是最全面的框架［6］。本研究在借鉴国内外有关研究成果的基础上，结合我国中职教育办学实际，尝试性地建构了评价与测量中职教育财政制度公平的指标体系。我们希望通过对本主题的开创性研究，能够起到抛砖引玉的作用，为政府制定和实施实现教育公平的中职教育财政制度提供有益的参考，促进中职教育可持续健康发展。

［1］邱小健，王贤德，田莉莉.回顾与展望：中等职业教育财政研究综述（2000-2013年）［J］.职教论坛，2014（10）：12-16.

［2］OECD.Nomore failures：Ten steps to equity in education.http：//www.oecd.org/edu/school/overcoming school failure policies thatwork.htm.

［3］（瑞典）托尔斯顿·胡森.平等——学校和社会政策的目标［A］.张人杰.国外教育社会学基本文选［M］.上海：华东师范大学出版社，1989：194.

［4］邱小健.构建促进教育公平的中等职业教育财政体制［J］.教育科学，2010（2）：74-77.

［5］沈有禄，谯欣怡.基础教育均衡发展：我们真的需要一个均衡发展指数吗？［J］.教育科学，2009（6）：22-25.

［6］Berne，R.，&.Stiefel，L.（1994）.Measuring equity at the school level：The finance perspective.Educational Evaluation and Policy Analysis.16，405-421.转引自崔慧广：义务教育财政均衡制度与政策的设计框架——基于公众对教育均衡发展的需求［D］.2010年中国教育经济学学术年会论文集.

责任编辑 韩云鹏

邱小健（1967-），男，江西信丰人，赣南师范学院教育科学学院副院长，博士，副教授，硕士生导师，主要从事教育经济与管理研究；程欣、张晓航，赣南师范学院教育科学学院硕士研究生。

教育部人文社会科学2011年度规划课题“中等职业教育财政制度公平性研究”（编号：11YJA880082），主持人：邱小健；江西省教育科学“十二五”规划2013年度重点课题“江西省中等职业教育财政政策公平性研究”（编号：13ZD2L006），主持人：邱小健；江西省社会科学“十二五”（2014年）规划项目“江西省高等职业教育经费投入现状与机制创新研究”（编号：14JY11），主持人：邱小健；赣南师范学院重点学科（社会学）开放招标项目“高等教育公平的社会学分析”，主持人：邱小健。

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1001-7518（2015）13-0009-04