以人为核心的新型城镇化质量与效益研究：基于中国省际数据的评价与比较

2015-11-13缪小林程李娜

云南财经大学学报 2015年4期

缪小林，王婷，程李娜

(1.云南财经大学 a.公共政策研究中心;b.财政与经济学院，昆明650221;2.云南大学发展研究院，昆明650091)

一、引言

改革开放以来，我国经历着人类社会发展史上最快的城镇化进程，城镇化率从1978年的17.92%提升至2013年的53.73%，据联合国《2013中国人类发展报告》预测，到2030年，中国城市人口将超过10亿人，城镇化率达到70%。中国城镇化水平的迅猛提升，在世界各国中都属罕见。合理的城镇化能创造就业、优化产业结构、提高生产效率和促进社会发展，但城镇人口数量的激增以及质量和效益的不佳，不仅会影响居民生活质量和社会福利水平，而且还会导致交通拥堵、环境污染和资源枯竭等城市问题(Liddle，2013)。［1］不可否认，我国30余年来的城镇化进程对推动经济增长发挥了重要的作用(朱孔来等，2011)，［2］但也导致了较多问题，如经济发展质量不佳、公共服务供给缺位、资源利用效率较低、城镇环境污染严重等(宋建波和武春友，2010;唐任伍，2013)。［3～4］一个重要的原因是，在地方政府长期追求高经济增长政绩目标下，单纯强调数量上的城镇化率提升，甚至在地区间还广泛兴起“城镇化率竞赛”，严重忽视了城镇化质量与效益。

关于城镇化质量和效益问题，国外相关研究早有涉及。Carnahan et al.(1974)［5］基于1940 ～1970年美国城市生活质量，分析城镇化、人口密度与过度拥挤的关系，以此揭示影响城镇化质量内涵;Clark et al.(1988)［6］将城镇化质量定位于居民生活满意度与城市规模大小的关系，并以1980年的PUMS数据进行实证检验;Richardson(1988)［7］对城镇化发展的成本与效益进行评价;Shen Liyin et al.(2012)［8］围绕城镇化效益进行评价，并将城镇化效益定义为城镇化水平与可持续城镇化水平间的协调度。近年来，国内学者针对我国城镇化质量也展开相关研究，李明秋和郎学彬(2010)［9］将城市化质量定位为城市自身发展质量、城市化推进效率、实现城乡一体化的程度;赖德胜和夏小溪(2012)［10］认为中国城市化质量较低，关键问题是没有实现劳动者市民化;何平和倪苹(2013)［11］围绕就业水平、经济发展、社会发展、公共安全、居民生活、资源环境和城乡一体化对中国城市化质量进行评价;等等。这些理论和实证研究为本文准确理解城镇化质量和效益内涵奠定了坚实的基础，更为如何评价提供多种行之有效的思路和办法。

然而，伴随着我国城镇人口的不断增加，城镇化问题日趋严重，现行关于城镇化的质量评价已经难以适应可持续发展的需要，需要在赋予新内涵的基础上研究新型城镇化的质量和效益。具体而言:第一，关于我国新型城镇化效益的研究至今还处于空白，仅关注质量不关注效益，忽视城镇化进程中所付出的代价，这不利于可持续的城镇化发展;第二，党的十八届三中全会以及2013年12月12日召开的《中央城镇化工作会议》都强调了以人为核心的新型城镇化，因此，新型城镇化质量与效益研究不能脱离人的发展，要真正把“为了人”和“依靠人”贯穿于其中;第三，较多的研究都指出，我国公共服务严重滞后于城镇化进程(蔡秀云等，2012;胡畔，2012)，［12～13］而实现以人为核心的新型城镇化，关键是要能提供让人满意的公共服务，所以不能脱离公共服务研究新型城镇化质量与效益。

在党中央高度重视可持续发展战略、积极推进新型城镇化进程的政策背景下，本文将围绕以人为核心的发展理念，以公共服务为重要内容，对我国新型城镇化质量与效益展开实证评价，旨在为丰富新型城镇化理论内涵，实现城镇化发展模式的转型提供理论指导、实证支撑和政策参考。文章结构如下:第二部分塑造以人为核心的新型城镇化质量与效益理念，第三部分构建评价体系，第四和第五部分进行实证评价与分析，最后归纳结论并提出政策建议。

二、理念塑造:以人为核心的新型城镇化质量与效益

以人为核心的新型城镇化，实际上是将“为了人”和“依靠人”统一于城镇化发展，统一的核心是公共服务供给和需求。其中:“为了人”是在城镇化的进程中要提供让人满意的公共服务，即将人看成新型城镇化的目标，这里的公共服务主要指社会福利性公共服务;“依靠人”是要通过城镇化创造公共服务的供给能力，将人看成新型城镇化的动力，这里的公共服务主要指基础设施性公共服务。而衡量以人为核心的新型城镇化发展，主要从新型城镇化的质量与效率予以判断。其中:新型城镇化质量主要表现为城镇化的进程和公共服务特征，核心是城镇化的进程与公共服务供需的表现特性是否满足人的发展要求;新型城镇化效益反映的是城镇化对人类社会带来收益的高效率发展，这种效率表现为城镇化的进程与公共服务供需特征间的契合度，即城镇化发展代价与满足能力间的关系，两者都紧紧围绕在以人为核心的传导路径之上。因此，提升以人为核心的新型城镇化质量与效益，就是要打通城镇化的进程与公共服务供需间的传导路径，核心是转变政府公共服务的职能，实现公共服务供给先行(见图1)。

从理论上来看，将“以人为核心”、“公共服务供需”等理念纳入到新型城镇化质量与效益范畴，有利于丰富新型城镇化的内涵。尽管在相关研究中已经关注到城镇化质量的重要性，但还没有考虑到效益问题，关键是缺乏对以人为核心的深入理解，同时也忽视了公共服务供需的重要性。考虑新型城镇化效益，主要是强调城镇化对人类社会带来巨大收益的高效率发展。坚持以人为核心，是要将人既作为城镇化发展的动力，又作为城镇化发展的目标，从而围绕人的发展构建新型城镇化质量与效益评价体系。实际上，城镇化对人类社会带来巨大收益高效率发展，其根本就是实现人的发展，这都需要公共服务供给能力和需求偏好作保障。

从实践上来看，坚持以人为核心的理念，针对新型城镇化质量与效益进行评价，围绕公共服务供需路径构建提升策略体系，有利于引导我国城镇化发展模式转型。长期以来，城镇化在我国经济发展中被看成灵丹妙药，认为只要有了它，经济就能长期保持高速、稳定增长，从而不顾一切地提升城镇化率，一个关键的原因是没有真正理解新型城镇化的内涵。具体来讲，是没有理解“城镇化是如何‘依靠人’创造‘为了人’的公共服务，进而又内生性推进城镇化”这一逻辑关系。

三、综合评价体系构建:指标与方法

从以人为核心的新型城镇化质量与效益内涵可知，新型城镇化质量包括两个方面:一是城镇化的进程表现，原因是城镇化是创造公共服务供给能力的重要前提;二是公共服务供需表现，主要考虑的是公共服务供给能力和需求满足是推动城镇化的进程的内生因素。新型城镇化效益主要是从城镇化的进程与公共服务供需关系得以解释，具体内容也包括两个方面:一是城镇化进程的推进是否带来相应公共服务供给能力和需求满足的提升;二是公共服务供给能力和需求满足是否内生性地推动了新型城镇化的进程。因此，以人为核心的新型城镇化质量与效益评价主要包括指标体系构建和评价方法选择，其基本思路为:首先，构建新型城镇化质量指标体系，涵盖城镇化的进程和公共服务供需两个方面的内容;其次，对城镇化质量进行综合评价分析;再者，针对城镇化的进程和公共服务供需质量水平，分别互为投入和产出进行效率分析，以此衡量新型城镇化的效益水平。

(一)指标体系构建

关于我国城镇化的评价，已经开始由单一人口视角向土地、经济、社会和生态等多元化视角延伸，较为典型的研究包括:钟太洋等(2002)［14］指出城镇化既是人口非农化、经济非农化过程，也是土地非农化过程，因此需要将土地资源配置效率纳入城镇化评价指标体系;国家城调总队等(2005)［15］提出评价城镇化两个方面的指标体系:一是要反映核心载体的经济发展、社会发展、基础设施和生态环境;二是要反映区域载体的城乡一体化发展。欧向军等(2008)［16］根据城镇化内涵，从人口、经济、生活方式和地域景观等方面构建城镇化评价指标体系;陈明星等(2009)［17］指出城镇化内涵包括人口、经济、社会和土地四个方面;王家庭和唐袁(2009)［18］认为中国城镇化必须走经济、社会和环境相协调的可持续发展道路;薛俊菲等(2010)［19］从人口、空间和经济三个方面构建城镇化评价体系;方创琳和王德利(2011)［20］指出城镇化质量是经济、社会和空间等领域的有机统一;朱洪祥等(2011)［21］构建城镇化质量评价的二级指标，包括人口就业、经济发展、城市建设、社会发展、居民生活和生态环境;张晓瑞和王振波(2012)［22］提出城镇化发展水平包括经济城镇化、人口城镇化、社会生活城镇化和区域景观空间城镇化，并将效率测度理念引入评价体系。上述研究为本文构建新型城镇化质量指标体系提供了有益借鉴。

在此基础上，本文结合新型城镇化的内涵，以及关于城镇化质量的界定，分别从城镇化的进程和公共服务供需两个方面构建新型城镇化质量指标体系(见表1)，并遵循以下四个原则:一是相关性原则，所选取的指标要与评价目标及准则相关，反映评价准则的内容;二是独立性原则，所选择的指标相对独立，指标与指标间反映的内容尽量减少信息重叠;三是可比性原则，将所选择的指标能剔除规模因素，进行单位化处理，实现各地区指标数据具有可比性;四是可取性原则，所选取的指标均能获取公开的数据资料。

1.城镇化的进程指标

城镇化的进程主要包括人口城镇化、空间城镇化和经济城镇化。其中:人口城镇化用城镇人口占比表示，反映与人口迁移相伴随的城镇人口数量变化;空间城镇化用城镇建成区面积占比表示，反映城镇扩张所产生的城镇面积规模变化;经济城镇化用第二、三产业产值占比表示，反映城镇化进程中第一产业向第二、三产业转型的程度。

2.公共服务供需指标

公共服务供需主要包括供给能力和需求满足。公共服务供给能力主要从经济水平、消费投资、收入水平和城乡统筹四个方面选择指标。其中:经济水平方面选择人均国内生产总值、人均第二产业产值和人均第三产业产值;消费投资方面选择人均居民消费支出和人均全社会城镇固定资产投资;收入水平方面选择城镇居民人均可支配收入;城乡统筹方面选择农村居民工资性收入占比和城乡居民收入比。公共服务需求满足主要从人口发展、社会发展、资源利用和环境保护方面选择指标。其中:人口发展方面选择平均受教育年限、平均预期寿命、城镇登记失业率和城镇人口密度，分别反映人口文化素质、人口身体素质、失业情况和生活拥挤情况;社会发展方面选择千人卫生技术人员数、千人医疗卫生机构床位数、普通学校综合生师比、生均教育经费、广播电视综合覆盖率、城镇用水普及率、城镇燃气普及率、万人拥有公共交通车辆、人均城镇道路面积、人均公园绿地面积和万人拥有公共厕所，分别反映医疗卫生、教育水平、文化水平、以及用水、交通、道路、绿化和公厕等城镇基础设施情况;资源利用方面选择人均耕地面积、森林覆盖率、人均水资源量和万元地区生产总值耗能，分别反映土地空间变化、森林资源情况、水资源存量情况，以及生产和生活消耗的煤炭、煤油、天然气、热力、电力等能源效率;环境保护方面选择单位面积城镇生活垃圾清运量、单位面积生活污水排放量、单位面积工业废水排放量、单位面积工业废气排放量、单位面积工业固体废弃物产生量、生活垃圾无害化处理率、城镇污水处理率、工业废气综合去除率、工业固体废弃物处置率和环境污染治理投资占GDP比重，分别反映生活垃圾、生活污水、工业废水、工业废气等对环境的影响。

表1 新型城镇化质量指标体系

(二)方法模型选择

本文主要选择因子分析法和数据包络分析模型，其中，因子分析法用于对各项指标进行综合评价，计算各地区新型城镇化质量水平;数据包络分析模型主要用于衡量城镇化的进程与公共服务供需间的相对关系，计算各地区新型城镇化效益。

1.新型城镇化质量评价:因子分析法

因子分析法是一种将大量的彼此可能存在相关关系的变量转换成较少的彼此不相关的综合指标的多元统计方法。关于我国新型城镇化质量指标，虽然在经济意义上具有独立性，但是统计上仍然存在较强相关性，不可避免地造成了信息重合，简单综合会扭曲新型城镇化质量的真正特征和内在规律。因此，本研究选择因子分析法，将具有信息重叠的指标转化成少数几个具有独立关系并能反映经济内涵的综合因子，以此对我国新型城镇化质量进行综合评价。

设存在m个可能存在相关关系的原始变量H1，H2，…，Hm，且含有 p 个独立的公共因子 F1，F2，…，Fp。为了达到降维目的，需要存在p≤m，原始变量Xi含有独特因子 εs，其中 s=1，2，…，m，各 εs间互不相关，即 E(ε)=0，并且COV(F，ε)=0。每个Hs可由p个公共因子和与自身对应的独特因子εs线性表示为:

简单表示为:

其中A=(ast)mp称为因子负荷矩阵，其元素ast表示第s个变量在第t个公共因子上的负荷。

2.新型城镇化效益评价:数据包络分析模型

数据包络分析模型(DEA)是一个对多投入、多产出的多个决策单元的效率评价方法。在我国新型城镇化进程中，将城镇化的进程作为“投入”向量，公共服务供需作为“产出”向量，以此衡量各地新型城镇化效益差异。

设 i=1，2，…，31，分别表示全国 31 个省(市、自治区)，即DEA模型中的第i个决策单元(DMUi)。将投入向量设为Xi=［X1i］，即DMUi的q个投入量，Xqi＞0(q=1)，反映指标体系中城镇化的进程综合得分;将产出变量设为Yi=［y1i，y2i，…，y5i］，即 DMUi的 r个产出量，Xri＞0(r=1，2，…，5)，反映指标体系中公共服务供需的5个综合得分。根据魏权龄(2004)［23］所描述的DEA模型的特征，不同形式的模型所反映的效率内涵具有差异。

新型城镇化效益评价的总体效率主要采用具有规模报酬不变的C2R模型计算，其生产可能集为:

基于以上生产可能集，设总体效率为θ1，i0个地区(决策单元DMUi0)的投入向量为Xi0，产出向量为Yi0，重新构造一个有效决策单元DMU组合中第i个决策单元DMU的组合比例为λi，则C2R模型的线性规划模型表示为:

通过以上线性规划模型可计算出我国新型城镇化效益评价的总体效率θ1，如果θ1=1表示总体效率有效，如果θ1＜1表示总体效率无效。在公式(3)和公式(4)的基础上，施加λi=1的约束，得到具有可变规模报酬的BC2模型，该模型可以计算新型城镇化效益评价的技术效率θ2，如果θ2=1表示技术有效，如果θ2＜1表示技术无效。

在此基础上，根据总体效率与技术效率的关系可以得到规模效率，即 θ3= θ1/θ2，如果 θ3=1表示规模报酬有效，θ3＜1表示规模报酬无效。但还要与具有非增规模报酬的FG模型所计算的效率θ4进行比较才能判断是属于规模递增还是规模递减所导致的规模无效。FG模型计算的效率θ4主要是通过对公式(3)和公式(4)施加λ≤1得到。如果 θ=θ表示规模报酬递i41增，说明是由于城镇化的进程水平较低导致的规模无效;θ4=θ2表示规模报酬递减，说明是由于公共服务供需水平较低导致的规模无效。

四、中国省际间新型城镇化质量评价与比较

根据新型城镇化质量指标体系，本文从《中国统计年鉴》(2013)、《中国人口统计年鉴》(2013)和《中国环境统计年鉴》(2013)等获得2012年全国31个省(市、自治区)的相关数据，对我国各地区新型城镇化质量进行综合评价。在采用因子分析之前，首先对各指标数据采取功效系数法①设第i个评价样本的第j项指标值为xij，其中:i=1，2，3，…，31，表示全国31个省(市、自治区)样本数量，j=1，2，3，…，40，表示构建的新型城镇化质量指标个数。对于正向指标而言，希望指标值越大越好，因此采用正向功效系数模型，将原始指标数据控制到 y∈［q，k+q］，计算公式为ij对于负向指标而言，希望指标值越小越好，因此采用负向功效系数模型，将原始指标数据控制到 yij∈［q，k+q］，计算公式为其中:q表示指标下限值，本文取值q=50，k+q表示指标上限值，本文将取值k+q=100，则k=50。进行正向化和无量纲化处理。为了兼顾指标数量信息，新型城镇化质量评价主要从城镇化的进程、公共服务供给、以及公共服务需求方面的人口发展、社会发展、资源利用和环境保护共六个方面展开。从KMO检验结果显示，以下过程均适合做因子分析，在公因子提取过程中遵循特征根大于1并尽可能提取指标信息的原则，具体情况如下:

第一，在城镇化的进程评价中，主要提取了3个公因子，其累计方差贡献率为100%。其中:公因子1在经济城镇化率上有较高的载荷系数，反映经济城镇化，其方差贡献率为35.41%;公因子2在空间城镇化率上有较高的载荷系数，反映空间城镇化，其方差贡献率为32.46%;公因子3在人口城镇化上有较高的载荷系数，反映人口城镇化，其方差贡献率为32.13%。对各因子得分进行加权平均，得到城镇化的进程质量得分，东部为 0.4655，中部为－0.1800，西部为－0.3067(见图2)。

第二，在公共服务供给评价中，主要提取了4个公因子，累计方差贡献率为95.02%。其中:公因子1在人均第三产业产值、城镇居民人均可支配收入、人均国内生产总值、人均居民消费支出上具有较高载荷系数，反映城市经济生活，其方差贡献率为37.25%;公因子2在人均第二产业产值和人均全社会固定资产投资上具有较高载荷系数，反映城市工业投资，其方差贡献率为18.87%;公因子3在农民工资收入占比上具有较高载荷系数，反映农村工资收入，其方差贡献率为20.12%;公因子4在城乡居民收入比上具有较高载荷系数，反映城乡经济差距，其方差贡献率为18.79%。对各因子得分进行加权平均，得到公共服务供给质量得分，东部为0.5000，中部为－0.2228，西部为－0.3099(见图3)。

第三，在公共服务需求的人口发展评价中，主要提取了3个公因子，累计方差贡献率为97.77%。其中:公因子1在平均预期寿命和平均受教育年限上具有较高载荷系数，反映人口基本素质，其方差贡献率为39.39%;公因子2在城市人口密度上具有较高载荷系数，反映人口生存空间，其方差贡献率为33.11%;公因子3在城镇登记失业率上具有较高载荷系数，反映人口就业情况，其方差贡献率为25.27%。对各因子得分进行加权平均，得到公共服务需求的人口发展质量得分，东部为0.5477，中部为－0.2198，西部为－0.3555(见图4)。

第四，在公共服务需求的社会发展评价中，主要提取了5个公因子，累计方差贡献率为89.84%。其中:公因子1在生均教育经费、千人卫生技术人员数、千人医疗卫生机构床位数、普通学校综合生师比、万人拥有公共交通车辆上具有较高载荷系数，反映教育医疗交通，其方差贡献率为30.08%;公因子2在城市用水普及率和城市燃气普及率上具有较高载荷系数，反映城市用水用气，其方差贡献率为26.01%;公因子3在人均公园绿地面积和人均城市道路面积上具有较高载荷系数，反映城市道路绿化，其方差贡献率为12.95%;公因子4在万人拥有公共厕所上具有较高载荷系数，反映城市公共卫生，其方差贡献率为11.74%;公因子5在广播电视综合覆盖率上具有较高载荷系数，反映城市文化发展，其方差贡献率为9.06%。对各因子得分进行加权平均，得到公共服务需求的社会发展质量得分，东部为0.4274，中部为－0.2181，西部为－0.2383(见图5)。

第五，在公共服务需求的资源利用评价中，主要提取了3个公因子，累计方差贡献率为94.12%。其中:公因子1在人均耕地面积上具有较高载荷系数，反映耕地资源空间，其方差贡献率为50.70%;公因子2在人均水资源量和万元地区生产总值耗能上具有较高载荷系数，反映水电能源空间，其方差贡献率为26.01%;公因子3在森林覆盖率上具有较高载荷系数，反映森林资源空间，其方差贡献率为17.42%。对各因子得分进行加权平均，得到公共服务需求的资源利用质量得分，东部为－0.3903，中部为0.2024，西部为0.2228(见图6)。

第六，在公共服务需求的环境保护评价中，主要提取了3个公因子，累计方差贡献率为83.26%。其中:公因子1在单位面积工业废气排放量、单位面积生活污水排放量、单位面积工业固体废物产生量、单位面积城市生活垃圾清运量、单位面积工业废水排放量上具有较高载荷系数，反映环境被污染程度，其方差贡献率为43.00%;公因子2在生活垃圾无害化处理率、城市污水处理率、工业废气综合去除率、工业固体废弃物处置率上具有较高载荷系数，反映环境治理程度，其方差贡献率为27.72%;公因子3在环境污染治理投资占GDP比重上具有较高载荷系数，反映环境重视程度，其方差贡献率为12.54%。对各因子得分进行加权平均，得到公共服务需求的环境保护质量综合得分，东部为－0.1991，中部为0.0681，西部为0.1372(见图7)。

将城镇化的进程、公共服务供给、以及公共服务需求方面的人口发展、社会发展、资源利用和环境保护质量得分进行加权，得到我国地区间新型城镇化质量综合得分。从区域布局来看，东部为 0.1771，中部为－0.0780，西部为－0.1087，新型城镇化质量呈现出东中西梯度差异，新型城镇化质量较高的仍然是东部地区(见图8)。

五、中国省际间新型城镇化效益评价与比较

根据新型城镇化质量评价结果，以城镇化的进程质量得分为投入，以公共服务供需质量得分为产出①关于“公共服务供需作为投入，城镇化的进程作为产出”的效益评价，主要通过“城镇化的进程作为投入，公共服务供需作为产出”的效益评价进行反向分析，因此不再单独计算。，采用上述构建的数据包络分析模型，利用EMS软件对我国新型城镇化效益评价的效率进行测度与分析，包括总体效率、技术效率和规模效率(见表2)。

(一)总体效率分析

新型城镇化效益评价的总体效率是假设规模报酬不变时，城镇化进程最高效率地促进公共服务供需提升的能力。从测度结果来看，我国各地区新型城镇化效益评价的总体效率存在较大差距，东部地区最高，效率均值为94.45%，说明东部地区充分挖掘了城镇化进程带来的正能量，尤其是在公共服务供给和公共服务需求方面的人口发展和社会发展上较为突出。除东部地区外，总体效率较高的是西部地区，效率均值为92.08%，主要表现为西部城镇化进程中资源利用和环境保护上具有的优势。城镇化发展总体效率最低的是中部地区，效率均值为90.53%，说明在城镇化的进程中，中部地区无论从公共服务供给能力还是需求满足上均需要提升其发展效率。从具体省区来看，总体效率处于生产前沿面的包括江苏、山东、海南、内蒙古和西藏，这5个省份的总体效率值为1，说明新型城镇化达到最优资源配置状况。其中，东部地区有3个，主要占有其公共服务供给和公共服务需求方面的社会发展具有优势，西部地区有2个，主要占有资源环境保护优势(见表2)。相反，总体效率较低的主要有上海、山西、重庆、宁夏和甘肃，其效率值分别为81.33%、82.65%、85.08%、85.58% 和86.09%，处于全国末位水平。

表2 我国新型城镇化效益评价结果

(二)技术效率分析

新型城镇化效益评价的技术效率是假设规模报酬可变时，城镇化的进程中不断调整人口、经济和地域资源总量及结构，最大限度地促进公共服务供需提升。该指标主要反映的是城镇化进程中相关制度和机制的效率。从结果来看，技术效率存在一定差异，东部地区保持较高水平，平均技术效率值为97.65%，说明东部地区在城镇化进程中制度和机制较为完善，尤其是在公共服务供给以及需求方面的人口发展和社会发展质量提升方面具有领先的经验。技术效率最低的是中部地区，平均技术效率值为92.60%，有待进一步提升。值得关注的是西部地区，其城镇化发展平均技术效率值为94.22%，高于中部地区，像其所辖省份内蒙古、广西、西藏和新疆均处于技术前沿面上，说明该类地区更多体现在城镇化进程中具有合理利用资源和保护自然环境的制度和经验。从技术有效的省区分布来看，东部地区有7个，分别是北京、天津、上海、江苏、浙江、山东和海南;中部地区有2个，分别是黑龙江和江西;西部地区有4个，分别是内蒙古、广西、西藏和新疆。

(三)规模效率分析

新型城镇化效益评价的规模效率主要是反映城镇化的进程相对于公共服务供需的规模报酬实现情况。从结果来看，全国仅有5个省区实现规模报酬效率最优，分别是江苏、山东、海南、内蒙古和西藏，其余省区主要呈现出两种情况:一种是规模报酬递增，这些地区城镇化的进程质量较低，滞后于公共服务供需质量，这就需要进一步增加城市人口、调整经济结构以及拓展城市空间等，主要包括河北、山西、吉林、安徽、河南、湖北、湖南、甘肃、宁夏、青海;另外一种是规模报酬递减，这些地区城镇化的进程质量较高，相反其公共服务供需质量较低，这就需要分散城市人口并控制城市空间等，同时也要提升其公共服务供给能力，以及公共服务需求方面的人口发展、社会发展及资源环境等质量，主要包括北京、天津、辽宁、上海、浙江、福建、广东、黑龙江、江西、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、新疆(见表3)。

表3 我国新型城镇化效益评价的规模报酬效率情况

六、研究结论及政策建议

基于以人为核心的视角赋予新型城镇化质量与效益的新内涵，尤其是将“依靠人”和“为了人”统一于新型城镇化，并将政府公共服务供需作为重要内容，形成城镇化进程与公共服务供需互为作用的循环。在此基础上，构建新型城镇化质量与效益评价体系，通过实证评价发现:第一，从新型城镇化质量来看，东部得分为0.1771，中部得分为－0.0780、西部得分为－0.1087，呈现东中西部梯度差异。其中:东部地区城镇化发展进程以及公共服务供需上的人口发展、经济发展和社会发展占绝对优势，西部地区公共服务需求上的资源利用和环境保护占优势。第二，从新型城镇化效益来看，总体效率和技术效率高低依次是东部、西部和中部，这说明东部地区在城镇化发展资源配置技术上具有优势，并且具备健全的城镇化发展制度和机制，而西部地区主要在合理利用自然资源和保护生态环境方面具有优势。规模效率在各地区间也存在明显差异，真正完全实现城镇化的进程与公共服务供需相互协调的仅有5个省区，东部3个(江苏、山东和海南)，西部2个(内蒙古和西藏)，其余省(市、自治区)要么是城镇化的进程超过公共服务供需，表现为城镇化水平的冗余，公共服务质量的欠缺，如东部地区的北京、天津、辽宁、上海、浙江、福建、广东，中部地区的黑龙江和江西，西部地区的广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、新疆;要么是城镇化的进程滞后于公共服务供需，表现为城镇化水平的欠缺，公共服务供需质量冗余，比如东部的河北，中部的山西、吉林、安徽、河南、湖北、湖南，西部的甘肃、宁夏和青海。

提升以人为核心的新型城镇化质量与效益，重点是政府如何通过提供公共服务来实现公共服务的供给能力和需求满足，基于本文对新型城镇化质量与效益的评价，并结合我国的现实情况，为有效推进新型城镇化战略提出以下建议:第一，转变发展理念。各级政府在未来城镇化的推进过程中，需要由过去单纯追求城镇人口增加、城镇空间扩张、城镇经济转型等水平提升逐步转变为以人为核心的质量与效益提升。第二，平衡区域差异。总体上，在继续提高中西部地区城镇化水平进程的同时，注重其公共服务质量的提升，尤其是人口、经济和社会发展质量，而东部地区更加需要注重在城镇化进程中对资源的集约利用以及对环境的合理保护。第三，完善制度机制。主要针对城镇化效益评价技术效率较低的中部乃至西部地区，要以东部地区为学习典范，尽可能提高其城镇化发展公共服务水平，实现城镇资源的有效配置。第四，协调发展关系。针对城镇化效益评价处于规模报酬递减的地区，要尽可能实现城镇人口的分流，同时要高度重视城镇化进程中公共服务质量的提升，包括本文所涉及的公共服务供给能力以及人口发展、社会发展、资源利用和环境保护等各个方面;针对城镇化效益评价处于规模报酬递增的地区，在保证城镇化公共服务质量的前提下继续提高城镇化进程水平。

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