民间资本参与公共基础设施建设对城镇化的影响：基于中国省际面板数据的分析

冀福俊

(1.山西财经大学经济学院，太原030006;2.中国人民大学经济学院，北京100872)

一、引言

城镇化是一项长期和艰巨的复杂工程，涉及到农业人口向城镇的转移、产业结构的调整、城市基础设施的建设和公共服务水平的提高等诸多问题，这些问题的解决需要大量资金的投入和合理有效配置。据测算，未来20年我国新型城镇化建设大约需要40～50万亿的投入，政府的财政收入与之相去甚远，大约80%～90%的资金缺口需要由民间资本来填补。在城镇化进程中，基础设施建设是必不可少的关键领域。长期以来，我国主要是依靠土地财政和地方政府融资来满足基础设施建设的资金需求，结果不仅使地方债务风险不断提高，同时还产生了政府投资对民间资本的挤出效应。新型城镇化应坚持“政府引导、市场主导”的发展模式，建立长期合理有效的融资方式，这就需要调动民间资本的积极性，吸引民间资本的参与和介入。在发达国家如美国、英国、日本、德国等，私人资本在电信、电力、城市供水供气、垃圾处理、道路等公用事业领域已占据主导地位，这些领域具有经营性(准经营性)特征，可以吸纳民间资本投资(何孝星，2003)。［1］

关于民间资本对城镇化建设的影响，国内外学者直接进行研究的较少，学者们主要是从城镇化过程中基础设施建设的融资问题和民间资本参与基础设施建设的绩效两个方面展开研究。关于城镇化过程中基础设施建设的融资问题，国内外学者进行了大量研究。Dematteis(1996)［2］通过对欧洲各国的研究发现，城市化的推进需要城市交通的大力发展，金融机构通过投资于城市交通建设进而推动城市化进程。Teranishi(1997)［3］认为在城市化进程中，基础设施、住房建设需要大量的资金，这些资金需求的满足有利于城市规模的扩大。Kyung-Hwan Kim(1997)［4］研究发现，在城市化进程中，金融系统的发展对房地产投资和基础设施建设起到非常重要的支撑作用。伍艳(2005)［5］认为，受金融抑制的影响，我国城镇化率一直低于工业化率，城市基础设施建设不平衡，因而主张建立市场主导型资本形成机制。辜胜阻等(2014)［6］认为城镇化需要民间资本的积极参与来解决资金难题，健全公私合作机制，拓宽民间资本投资渠道。

关于民间资本参与城市基础设施建设的绩效问题，国外有大量学者进行了实证和案例研究。Fink和 Mattoo等(2003)［7］利用20世纪80年代中期到世纪末国际电信联盟(ITU)86个发展中国家的数据进行分析，结果发现民营化与独立管制相结合能够最大幅度提高电信产品的质量。Estaehe和Rossi(2002)［8］通过对1995年29个亚非国家50家供水企业进行调查，结果表明私人企业与国有部门在效率上的差异并不显著。有的学者认为私人部门参与城市基础设施既能使公共产品质量得到提高，还可以使运营成本降低(Crampes和 Estaehe，1996);［9］有的学者则持相反观点，认为私人部门的参与并不能带来绩效的提高，可能会因私有化运营而使价格提高，从而引发社会公众的不满(Kirkpatfik和Parker，2005)。［10］国内学者关于这方面的研究文献较少，且开始较晚。周耀东和余晖(2005)［11］通过对我国城市供水市场化案例进行剖析，认为政府出于对建设资金的需要而盲目转让产权，没有与企业之间建立合理的风险分担机制，导致最终以政府高价回购而结束。郑世林(2010)［12］利用1998～2007年的实际面板数据对电信业的产权改革效果进行研究，结果表明民营化对电信业绩效的影响并不显著。王芬和王俊豪(2011)［13］的实证研究表明，民营化能够显著增加城市水务产业的供水总量和利润，但对生产效率和服务水平的提高并没有显著影响，进而建议政府在推进水务产业民营化的过程中积极引导民营资本进入管网建设领域，以提高服务水平。苑德宁(2013)［14］实证研究发现国内民间资本参与显著增进了城市基础设施的绩效，且不同地区有不同的效应。

二、民间资本参与城市基础设施建设现状

我国从20世纪80年代末最先在城市供水行业引入民间资本以来，伴随着城市基础设施市场化改革的进程，到21世纪初，民间资本投资城市基础设施建设的步伐不断加快，得到了有效发展。与大部分处于城市化进程中的发展中国家相比，我国参与基础设施建设的民间资本规模位于前列且保持稳定。但与同属金砖五国中的巴西、印度相比，我国的投资数额相差甚远，仅高于俄罗斯，就整个经济规模来说，我国的民间资本进入基础设施领域的空间还很大(见表1)。全国各地城市基础设施建设水平地区差距较大，且民间资本参与度参差不齐，这可能会影响到我国城镇化的整体推进(见图1)。如2012年，山东省的民间资本参与度仅为32.96%，而湖北省则高达90.01%。

表1 各国参与城市基础设施建设民间资本数额 单位:百万美元

2001年国家计委发布《关于促进和引导民间投资的若干意见》，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设，标志着我国基础设施建设市场化改革政策层面的开始。国务院从2005年的“非公经济36条”到2010年的“新36条”文件中，都明确规定民间资本可以进入城市供水、供热、公共交通、污水和垃圾处理等基础设施领域;2012年各部委又密集出台各项引导性政策，政府的目的都在于调动民间资本的投资积极性，引导其参与到城镇化建设中来。

伴随着城市基础设施市场化改革的进程，我国的城镇化率也不断提高，从1978年的17.92%上升到2013年的53.73%，年均增长约1个百分点，城镇人口已达7.3亿人。在城镇化的进程中，民间资本参与公共基础设施建设对城镇化的推进效果如何?并未有学者对此进行过实证研究。本文试图通过对民间资本参与公共基础设施的测度，运用省级面板数据对这一问题进行实证检验。

三、模型、变量及数据

(一)模型及变量

本文主要目的在于考察民间资本参与基础设施建设对城镇化率的实证影响，将模型设定如下:lnurit= α+βlnpriit+γlngdpit+φlnpopdit+λlnindit+ θlnurinit+ft+ ξit

其中，i代表省份，t代表时间，被解释变量ur为城镇化率，核心解释变量为民间资本在城市基础设施领域的参与度pri，其他控制变量包括人均国民生产总值(gdp)、人口密度(popd)、产业结构(ind)、城乡收入差距(urin)，ft为不可观测时间效应，ξit为随机误差项。考虑到异方差，对所有变量取自然对数。

被解释变量ur，采取目前学者普遍使用的单一指标法，用城镇人口占总人口的比重来衡量，核心解释变量pri民间资本参与度采用各省年度市政公用基础设施建设资金中扣除中央、地方财政拨款和外资以外的部分占总投资额的比重来衡量。这种方法较之以前的虚拟变量法更为准确。控制变量中包括对城镇化水平影响较大的人均收入水平(用人均gdp衡量)，考虑到经济结构对城镇化的影响，控制变量ind用第二、三产业占GDP比重来度量。城乡收入差距(urin)用各省城镇居民人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入的差额来衡量。

(二)数据来源及描述性统计

本文的数据样本为2006～2012年中国30个省份面板数据(由于数据缺失，不包括西藏)。民间资本参与度数据来自《中国城市建设统计年鉴》(2006～2012)，其他数据来源于《中国统计年鉴》、《中经网统计数据库》。数据的描述性统计见表2。从表2可以看出，2006～2012年我国各省的城镇化率均值已经超过50%，民间资本参与度均值仅为67.15%，相对占比还不是太高，具有较大的提升空间。

四、实证结果及分析

考虑到各省(市、区)之间经济发展存在差异和域内经济活动存在自相关，首先对面板数据进行组间异方差和组内自相关瓦尔德检验，结果强烈拒绝原假设，表明存在组间异方差和组内自相关。我们分别采用面板校正标准误差PCSE方法和可行广义最小二乘法FGLS进行估计。由于非球形扰动的假设，对于基于球形扰动项假设的面板固定效应和随机效应模型估计结果没有报告。考虑到时间效应，为了避免样本容量的损失，不采用年度虚拟变量而只是加入一个时间趋势变量。结果见表3，第(3)列为考虑异方差和同期相关的PCSE估计结果，(2)列加入时间效应、考虑到自相关和异方差的FGLS估计结果，作为比较，第(1)列为混合OLS估计结果。由于考虑组间异方差和组间同期相关的面板校正标准误差PCSE稳健性较强，考虑了组间异方差和组内自相关的FGLS效率较高，二者各有所长，因此我们把两种结果都报告出来。由于样本容量较小，我们选择最为稳健的PCSE方法估计结果进行分析，如表3。

表2 主要变量统计描述

表3 民间资本参与城市基础设施建设对城镇化的影响实证结果

所有模型的系数符号均相同且符合预期。人均收入(lngdp)和产业结构(lnind)系数为正且在1%水平上显著，表明收入水平的提高和产业结构的优化对城镇化具有正向促进作用。而人口密度(lnpopd)和城乡收入差距(lnurin)则具有抑制作用。与城镇化水平的提高呈现负相关，民间资本参与度(lnpri)系数为正且在1%的水平上显著，这验证了民间资本推动城镇化的假设，在新型城镇化的进程中，应激活民间资本广泛参与城市基础设施建设，不仅可以弥补政府投资的缺口，缓解地方债务危机，而且随着大量民间资本的投入，可以创造更多就业机会，增加进城务工农民的收入，对实现人的城镇化也有积极的促进作用。但民间资本的回归系数值并不是很高，仅为0.09，这表明民间资本投资城市基础设施建设的作用还有很大的提升空间。由于我们选取的样本时间段为2006～2012年，2005年政府出台“非公经济36条”，2010年又有“新36条”，因此该时期是我国城镇基础设施市场化改革的有效发展阶段，即便如此，民间资本对城镇化的推动作用并未得到有效彰显。这主要是由于在城市基础设施投资领域，民间资本经常遭遇“玻璃门”、“弹簧门”等无形的进入壁垒(辜胜阻等，2014)。［6］

表4 分地区民间资本对城镇化的推进作用

表4为分地区回归结果，前两列为东中部地区省份样本的回归结果，后两列为西部省份样本的回归结果，由于需要在稳健性和有效应二者之间权衡，因此分别把两种结果都报告出来。无论是采取面板校正标准误还是可行的广义最小二乘法，估计结果均符合预期。从表4可以看到:中东部地区的民间资本对城镇化的边际作用采用两种不同的估计方法得到的系数均显著小于西部地区，这主要是由于东中部省份的基础设施建设初期整体水平明显高于西部省份，但在民间资本参与度方面，并未体现出明显的地区差异，甚至部分西部省份超过了东部省份，如2012年甘肃和新疆的民间资本参与城市基础设施建设的资金占总资金的比重分别为85%、80%，均高于同时期东部经济水平较高的省份如福建(51%)、浙江(68%)。因此，民间资本参与城市基础设施建设对城镇化提升的边际影响就体现出西部明显地高于东中部。东中部民间资本参与的作用更多体现在城镇化建设的质量和效率上，而西部省份更多体现在规模数量上，二者在城市化建设中的作用表现有所差异，前者处于民间资本对城镇化推进的“深化”阶段，而后者则是“广化”阶段。

由于人均收入较高的省份城镇化率较高，二者可能存在双向因果关系，如果这种关系存在，将会使上述模型产生内生性问题，影响模型估计的一致性和无偏性。为此，本文进一步将人均收入作为内生变量进行稳健性检验，以其滞后一期值作为工具变量，对其进行广义矩估计(GMM)，结果显示在表3第(4)列。所有符号符合预期且显著性良好，因此模型估计结果较为稳健。

五、结论及对策建议

本文运用2006～2012年我国公共基础设施市场化改革有效发展阶段的30个省市面板数据，对民间资本参与公共基础设施建设对城镇化的推进作用进行了实证研究，结果显示:在控制了其他城镇化的重要影响因素之后，民间资本参与城市基础设施对城镇化率的提高有显著的正向影响;但不同地区存在显著差异，东中部地区系数显著低于西部地区，表明该地区民间资本对城镇化的边际正向影响低于西部地区，可能是由于东中部地区的基础设施建设基础水平显著高于西部地区。上述结论给我们诸多启示，在新型城镇化进程中，必须进一步深化投融资体制改革，才能实现城镇化的可持续发展。建立多元化投融资机制，激励和引导民间资本参与城镇化建设。民间资本参与城镇化可以达到“双赢”的效果:民间资本参与能够缓解城镇化建设的资金瓶颈，促进新型城镇化进程中的基础设施、公用事业和公共服务更加及时的提供和高效的运营，从而使城镇化的质量和效益得到提高;民间资本参与基础设施建设能够创造大量的就业机会，吸引外来务工人员，直接引导农村人口向城市的转移;基础设施的建设和完善还有利于城镇化过程中的公共服务均等化，满足大量城市新增人口的需求，从而可以为城镇化的进一步推进起到积极促进作用;反过来城镇化过程中的基础设施建设又为民间资本开辟新的投资空间，创造新的发展机遇，提高其盈利能力。

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“完善城镇化健康发展体制机制”的论述中指出，要允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅建设政策性金融机构。文件还指出，引导民间资本的参与不仅可以弥补城镇化发展中的资金缺口，还可以为大量闲散的民间资本找到良好的投资领域，达到一箭双雕的效果。但是从上述分析可以看出，我国民间资本投资于城市公共基础设施建设提升的空间还很大，这表明目前民间投资严重不足，主要原因在于我国长期以来僵化的城镇化投融资体制。因此应该积极鼓励和引导民间资本的投入，在公共建设和公共服务领域培育多元投融资主体，放松民间资本准入和退出壁垒，允许和鼓励民间资本进入航空、铁路、能源、市政等领域，增强公共服务供给的有效性;及时清理和防范民间资本的“玻璃门”等隐性障碍;引用和借鉴发达国家的经验，探索适合我国国情的公私合作模式，为新型城镇化的推进建立长期有效的融资渠道。

［1］何孝星.加快推进我国经营性公用事业民营化问题研究［J］.经济学动态，2003，(10):29-32.

［2］Dematteis.Towards a Metropolitan Urban System in Europe:Core Centrality Versus Network Distributed Centrality.in:Pumain，D..TIF;Saint-Julien，Th.(eds.):Urban Networks in Europe［M］.Paris(JohnLibbey)，1996.

［3］Teranishi，J.Interdepartmental Transfer of Resources，Conflicts and Macrostability in Economic Development.in Economic Developmentand Roles of Government in the East Asian Region，Aoki，Kim and Okuno － Fujiwara，eds［R］.Nihon Keizai Shimbun，Inc.1997.

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