逆向思维下我国儿童福利发展模式研究

2015-11-13冯博

经济师 2015年6期

冯博

摘要：儿童是民族的希望，是人类文明和发展的延续，任何一个国家和社会都应该为儿童的健康成长提供良好的环境和必要的保护。中国儿童福利政策涵盖儿童的生存、发展等基本权利。文章利用逆向思维手段，通过对发达国家和地区的儿童福利政策发展中面临的诸多问题和挑战加以剖析，对我国的儿童福利政策路径分析提出政策模式设计。

关键词：儿童福利政策福利模式逆向思维路径选择

中图分类号：F014.4 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）06-047-03

一、儿童福利制度以及发展

1.儿童福利制度的概念和内涵。儿童福利制度包含儿童福利相关的概念界定、理论、法律和政策发展体系及模式，涉及了儿童健康成长的方方面面。不同的儿童福利制度模式所展示出不同的供给主体和这些主体间关系。关注儿童的身体、精神、心理、社会活动的发展都是儿童福利制度服务的内容。儿童福利是一般性的儿童福利制度组成部分，儿童福利可以有广义和狭义两方面。狭义的儿童福利政策主要是围绕弱势儿童福利问题展开，2010年政府建立孤儿福利金制度以及专门出台纲要例举了弱势儿童福利问题，这些都是我国儿童福利制度的努力发展。狭义上的儿童福利制度经常被称为“残缺性”或者“补缺性”保障制度，针对的范围是弱势群体儿童，例如残障儿童、贫困儿童、行为偏差儿童以及受虐儿童，对这些儿童提供收养和救助等服务。《中国儿童发展纲要（2011—2020）》，将儿童福利作为重要的儿童领域来发展，由此看到广义的儿童福利涉及了健康、教育、环境等方面，受惠主体是全体儿童。广义上儿童福利保障制度保护儿童身心健康发展和社会潜能最佳成长的普遍服务。现代儿童福利保障制度是由立法部门和政府部门制定的有关福利政策的法律、法规等所谓的正式制度和以家庭、社区组成的非正式制度两方面。

儿童福利制度包括五个方面，儿童福利制度的目标、儿童福利的对象、儿童福利项目体系、儿童福利的资金和服务的提供体系以及提供儿童福利的原则{1}。

2.儿童福利制度的发展。新中国成立以来，我国儿童福利发展经历了五个阶段：（1）1949年—1958年是萌芽阶段，这一阶段面向少数儿童如基础的教育、儿童保健、孤残儿童等。（2）1959年—1966年初步发展阶段，1959年开始我国在各地城市相继建立儿童福利院，安置收养孤残儿童，并把失去家庭的儿童纳入“五保”范畴，在这一阶段初步建立了狭义上的儿童福利制度安排。（3）1966年—1978年由于“文化大革命”儿童福利制度在这10年几乎处于停滞时期，我们把这一阶段称为“历史停滞阶段”。（4）1979年—1990年恢复重建阶段。我国此时处于改革开放时期，儿童福利制度也随之走向正轨开始稳定发展起来。（5）1990年—至今改革探索阶段，1990年我国签署了《儿童权利公约》，儿童福利事业与国际儿童福利事业接轨，进入了制度化建设时期。2013年6月19日，民政部下发《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，决定在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市等地开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，到2014年试点地区由4个增加至50个。

二、儿童福利制度的基础理论

1.国际责任理论。国家责任理论起源于古代希腊，是儿童福利理论中最核心理论。工业革命时期，在当代“福利国家”下逐渐完善，其理论是由于国家把妇女与儿童视为不具备完全民事能力必须受到保护的弱势群体。

2.马斯洛需求理论。马斯洛需求层次理论是行为科学的理论之一，1943年在《人类激励理论》论文中所提出。书中将人类需求象阶梯一样从低到高按层次分为五种，分别是：生理需求（physiological needs）、安全需求（safety needs）、社交需求即爱和归属感（love and belonging）、尊重需求（esteem）和自我实现需求（self-actualization）。在自我实现需求之后还有自我超越需求（self-transcendence needs），但自我超越需求不作为马斯洛需求理论中的必要层次。

这几年发生的一系列儿童事件诸如校车事件、兰考大火事件、疫苗事件以及猥亵儿童事件都是围绕最低层次需求理论的保障性需求。社会有责任和义务为儿童的生理需求和安全需求提供有秩序的安全保障环境。

3.权利理论和公平正义论。罗尔斯提出了公平正义论，认为社会环境是首要的公平，而公正社会的标准是取决于社会处境最底层人们的社会保障水平高低，每个人应享有社会赋予的平等、公平、公正权利。就我国而言，大量的孤残儿童虽然具有同等的公民权利，却无法享有正常儿童的关心与爱护，这就需要社会提供公平正义来维护他们的同等权益。

三、国外发达国家儿童福利制度发展模式挑战及问题

1.国外发达国家和地区儿童福利模式概括。发达国家的儿童福利制度逐步从20世纪之前的儿童救助开始发展到今天的儿童发展与参与型福利制度，由此形成了教养取向型儿童福利制度模式和社会参与整合型儿童福利制度模式两大类{2}。教养取向型儿童福利制度是社会救助型儿童福利制度的发展与提升，它囊括的范围是全体所有儿童，以儿童的启蒙教育发展为目标，以全体儿童为对象，不仅仅包括特殊儿童还包括了普通儿童。社会参与式整合儿童福利制度是儿童福利制度发展的最高层次表现模式，是欧美发达国家社会福利制度改革的产物，代表了欧美发达国家儿童福利发展的总趋势。儿童是积极参与家庭生活、文化生活和社会生活的主体，是社会福利事业的中心。

伴随西方国家的福利制度变迁，在儿童福利制度中国家承担着主要的责任，由于福利的形式多样化，儿童福利制度随之不断的改革和发展。根据联合国的调查显示，儿童福利制度的发展状况却与一国的经济GDP关系微乎其微，例如儿童福利制度发展最靠前的是荷兰、瑞典、丹麦、芬兰{3}。

2.发达国家儿童福利制度发展之路出现的问题及挑战。西方福利国家模式的社会福利体系是从“摇篮到坟墓”，从而肩负了沉重的经济负担。西方国家福利制度在70年代中后期带来了经济增长缓慢、失业率上升、财政赤字、政府负担沉重等多种社会经济方面问题，以普遍主义为原则的社会儿童福利满足了儿童的所有需求。然而儿童的所有需求与基本需求是有很大差异的，由于福利刚性需求发展，普惠型社会福利并没有优化社会福利的调节机制。

（1）来自国家财政税收方面问题。国家的经济水平直接决定本国的福利化水平，例如，在20世纪50年代到80年代，瑞典的高福利和高税收制度下，导致更多的人员劳动积极性降低，失业率剧增，经济发展迟缓。而福利化制度漫长的道路中不断受到经济变化的影响不得不做出适当的调整。世界经济危机，经济萧条的状况下极大限制了政府对福利系统的资助能力（Bertram Silverman，1980）这种状况导致福利制度变革。这些都反映了西方儿童福利制度的脆弱性，极大依靠了国家财政经济。

（2）服务从业人员的需求问题。全球老龄化人口的增加以及经济发展的激烈竞争，女性参加工作的数量增多，西方发达国家鼓励生育政策，福利化范围扩大，越来越多的服务保证妇女儿童的生活发展，儿童政策与妇女政策过渡融洽衔接，是此时社会发展儿童福利制度水平的需要，这样引发越来越多的服务资源和从业人员需求。现有的福利资源明显无法匹配儿童日益增长对社会环境的需要。例如日本和瑞典一些发达国家提前一年甚至更久出现儿童保育服务“排长队”现象。

（3）发达国家“儿童津贴”补贴制度与家庭价值冲突问题。很多发达国家在儿童福利制度中都存在“儿童津贴”这项内容，最初是在经济上缓解家庭育儿负担，然而家庭津贴的形式一方面是否会削弱女性经济独立，强化育儿是女性的首要任务弱化男性投身参与家庭育儿之中值得商榷，另一方面是否削弱从业者的劳动积极性都值得进一步探究。

（4）受惠主体的依赖性问题。过高的儿童福利产生了社会效应和成本效应的质疑，由于十分丰厚的儿童福利保障使得对儿童福利的依赖性增强，丧失了劳动群体积极性。虽然美国等一些国家已经在政策上做了调整，比如美国在2013年起对领取儿童福利金的夫妻年收入做了调整限制。但是这种受惠主体依赖性仍然存在，过分依赖福利制度是很多高福利国家在福利制度改革中调整的一项重要组成部分。

四、我国儿童福利现实性思考

我国第六次人口普查与“五普”相比，老龄人口上升了2.93个百分点，而14岁以下的儿童却降至不到2亿，儿童已经成为中国发展的稀缺资源，只有充分的保证对儿童的投入，才能确保经济和社会可持续性发展。现代儿童福利制度本质其实是国家承担无限责任，社会、国家和家庭相互衔接承担保护儿童的合法的最大权益，儿童利益关系着整个国家社会发展的基本利益。童年期是儿童发展的关键时期，儿童必将依赖家庭、社会才能满足自身生存的需要，儿童问题涉及了医疗、教育、家庭照顾以及社会保护等方方面面。现实中儿童的发展状况并不满意，妨碍其成长的因素也是多方面的，这种情况下国家有必要监护。国家责任便在儿童群体的建立中发挥出来，体现其政府的职能定位。儿童福利政策由此构建与完善成为国家社会构建的一部分。

1.儿童权利方面。儿童权利保障制度的基本原则是保障儿童生存和发展的制度。首先，保障儿童的最大权利。儿童权利理应作为社会和国家的首要考量，然而保护儿童权利实行有其历史局限性，还有显著的文化和社会结构差异。如以东方文化为代表强调国家和社会利益至上，从而轻视个人利益。同一时代的不同社会分层人们也会由于经济社会地位的差异对影响儿童生存与发展权利做出不同选择。儿童权利的实现在现实中必须有循序渐进的过程，有赖于文化传承与文化创新的完美融合。其次，平等保护。幼儿的保护不仅仅是降低婴幼儿的死亡率、营养不良和可预防疾病都是幼儿权利落实的主要障碍。目前现实状况下，强调平等保护维护儿童权利，有助于减少间接歧视。如存在的户籍歧视、性别歧视、非婚儿歧视、受艾滋病影响儿歧视、残障儿歧视等。

2.儿童救助方面。儿童救助是国家和社会对困境儿童和家庭的援助，儿童救助概括为私立救助、公立救助、社会救助三大类型，包括对困境儿童、困境家庭和家庭的经济帮助和服务供给，如对孤儿、弃儿、流浪儿替代性照顾和对特殊儿童群体的救助，对处于危险境地，诸如受虐和受暴力儿童的救助以及留守儿童或流动儿童的救助。儿童救助已经从“补救型”救助到“发展型”救助，由“生存救助”到“生存与发展全面救助”的方向延伸。目前在我国虽然对大病儿童、残疾儿童、弃儿、流浪儿童上有所救助，但救助面和救助程度都不足全面有效解决儿童的生存和发展。贫困儿童的卫生保健、教育、医疗保障涵盖面窄，保障性不够。2012年9月3日的《羊城晚报》数据显示：“我国贫困儿童患重病死亡率高达54%。”我国贫困儿童救助仍然处于责任主体不明确、救助对象不全、项目残缺、救助标准不高的基本生存阶段，而且我国的城乡和地域差异较大，违背儿童救助公平与普惠价值追求。

五、逆向思维下完善我国儿童福利模式及路径选择

1.逆向思维下，完善我国儿童福利模式。纵观西方发达国家的儿童福利政策发展以及挑战，儿童福利制度和理论的更新必然带来一系列的变革，其结构性的调整转变从以下几个方面思考：

首先，由美国的儿童福利模式特点看，采取了残补型儿童福利政策，把特殊儿童如贫困儿童、困境儿童作为对象，然而我国的福利政策现状是必须培养现实性的高素质公民，倘若一味地只照顾特殊儿童是无法与快速的经济发展相适应，也违背了我国向普惠型为终极目标的儿童综合型发展的宗旨。其次，从发达国家和地区的儿童福利政策来看，很多国家和儿童福利政策与妇女发展政策衔接力度不够，缺少实际性操作细则，更无从谈及执行效果。逆向思维方式看，设想如果儿童福利政策服务协调了妇女照顾儿童后个人价值的实现，一方面提高了家庭中儿童生活被照顾的质量，另一方面利于社会稳定，更多的劳动力与社会中岗位相匹配，利于稳定，更利于经济发展。细节上，妇女产前工资的挂钩、再就业的培训辅导、回归社会的性别歧视在法律法规下的保护、育儿实践中政府和地方建立育儿咨询及服务体系等等。这些细节应该作为儿童福利政策向普惠型发展过渡的内容。再次，我国应设立儿童问题咨询管理机构。逆向思维下，设立此机构减少问题儿童，但必须规避以往一些国家曾出现的政府与地方协调问题，从专项费用审批和公共部门建立上制定一套权责明确的管理体系，以免出现冗员繁重、费用浪费的现象。最后，从发达国家和地区问题的挑战中可以看出，我国建立儿童福利政策必须提高福利政策的服务质量，只有建立收入差别补贴制度才能规避投入过大、避免造成受助家庭福利依赖症的形成。在美国因为公共部门庞大低效，结果造成贫儿社会排斥问题更值得深思借鉴。

2.逆向思维下，我国儿童福利制度的路径选择。

（1）特殊儿童为重点突破。我国儿童福利政策首先着手在孤儿、残疾、困境儿童及家庭入手，保障其基本生活和生存权利。首先，以津贴的形式对特殊儿童基本生活作补贴，然而由于津贴等级不明确，补贴不到位，残疾儿童养育的持续性、救助性缺乏，导致了大量弃婴存在。现实中弃婴的存在又引发了收养问题，收养场所、收养手续问题等等亟待改进。除此以外，残疾儿童的康复方面需要有更专业的康复服务体系与之匹配。其次，对特殊儿童的保险制度需要进一步健全。2014年“广州婴儿安全岛”事件绝不是偶然发生。起初我国于2011年6月在河北省石家庄市建立第一个弃婴岛，为了避免弃婴身心再次受到外部不良环境的侵害，提高弃婴存活率为主要目的开始投入并试点，在几个城市推广。然而几个试点下来，一直到2014年广州事件后折射出我国对重病儿童医疗保险救助不足的问题，尤其是在大病重病方面，如何完善我国儿童福利制度的医疗救助问题浮上水面。以国家救助、社会救助和家庭救助三个方面多层次相结合；以国家医疗救助为主，商业医疗保险和民间互助为辅提高儿童大病重病的救助服务。最后，在各种救助中管理机制和救助组织方面权责分明，责任共同承担补充，确保特殊儿童救助保障的实效性。

（2）特殊儿童过渡到普通儿童。

起先由于城乡之间巨大差别及长期的城乡二元分立结构形成加剧了城市和乡村发展的不平衡，造成城乡儿童福利差异、儿童福利制度化的不平等。消除这些制度上的不公，近些年研究儿童福利政策的很多专家学者都从农民工、留守儿童开始。留守儿童和流动儿童以及童工和问题儿童出现，促进儿童福利政策由差异化走向适度普遍化。例如，由于城乡二元化社会保障制度，以户籍身份制度为标志对此种造成不公平制度的废除仍在讨论之中。消除社会偏见和歧视真正做到公平、公正为儿童福利政策涵盖全体儿童并创造合理化、公平化的社会环境起到十分重要的意义。在户籍制度、医疗制度、教育制度方面着手缩小城市与乡村儿童保障差距，增强流动人口权益，实行各阶段教育和医疗生活保健水平的公平保障。现阶段我国儿童医疗水平还比较低，医疗卫生情况还比较差。图1所示部分国家和地区卫生设施使用百分比情况，可以看出我国的差距。由于制度的不健全、壁垒未突破、保障机制未完备、法律保护未到位、行政上权责不明、服务方面教育与医疗等资源未能均衡配置等等一系列问题需要解决。

（3）普惠型发展为终极目标模式。我国儿童福利政策发展的终极目标是过渡到普惠型模式。发达国家和地区也是从补缺或救助到普惠型发展，在儿童权利和儿童救助两方面都朝着普惠型转变。我国在2014年进行的普惠型儿童福利制度试点由起初的四个增加到50个城市和地区，这也是我国儿童福利政策转变的标志。然而由于经济发展的地区不平衡仍然存在，机制壁垒并未消除，推广全国范围的普惠型儿童福利政策还有很长一段路，就目前而言，我们的儿童福利政策还处在第二阶段，由特殊到普惠的融合衔接过程。图2为我国儿童福利政策保障体系架构。需要建立相对应的评价系统与经济发展相适应，终极只有在制度规范化、标准化、信息化、公平公开的法律保障下，才能实现对儿童权利诸如生命权和受教育权利等全面保障。

注释：

{1}尚晓援，王小林.中国儿童福利前沿.2013.

{2}儿童福利的四种典范与中国儿童福利政策模式的选择.青年研究，2002（6）

{3}UNICEF Report Card 7，Child Poverty in Perspective：An Overview of child well-being in Rich Countries，UNICEF Innocently Research Centre，2007，p.2

参考文献：

[1] 韩晶晶.儿童福利制度比较研究.法律出版社，2012年版

[2] 宋健敏.日本社会保障制度.上海人民出版社，2012年版

[3] 王雪梅.儿童福利论.社会科学文献出版社，2014年版

[4] 陆士桢.中国儿童政策概论.社会科学文献出版社，2005年版

[5] 尚晓援，王小林.中国儿童福利前沿（2013）.社会科学文献出版社，2013年版

[6] 尚晓援.中国社会保护体制改革研究.中国劳动社会保障出版社，2007年版

[7] 杨雄.儿童福利政策.上海人民出版社，2012年版