城镇化进程中的失地农民角色转换困境及治理路径探究

雷辉 邓谨

摘要：以重庆市万州区董家镇为例，通过实证研究，在探讨城镇化进程中失地农民角色转换的困境及分析产生困境的原因的基础上，提供发挥失地农民、政府、社会等多元主体的作用，通过内生变量和外生变量的积累，构建治理网络，形成最大的正面合力的可行路径，以有助于失地农民融入城镇社会，实现角色转换。

关键词：城镇化；失地农民；角色转换

中图分类号：F301；F299.2 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）20-5167-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.20.061

Predicament and Governance Path in the Process of the Urbanization of

Land-lost Farmers Role Conversion

——Based on the Empirical Analysis in Dongjia Town，Wanzhou District，Chongqing City

LEI Hui，DENG Jin

（Northwest A&F University Institute of Ideological and Political Education，Yangling 712100， Shaanxi，China）

Abstract： Standing under the perspective of urbanization to Chongqing Wanzhou district Dong Jiazhen as an example， through empirical research， discuss the role of land-lost farmers in urbanization in the plight of transformation and the basis of analyzing the causes of trouble， give land-lost farmers， and the role of the government， society and other multiple subject， through the accumulation of endogenous variables and exogenous variables， constructing governance network， form the largest feasible path of positive force， to help farmers into urban society and realize the role conversion.

Key words：Urbanization； Land-lost farmers； Role transformation

改革开放以来，中国城镇化建设快速发展，举世瞩目。中国的城镇化更是被美国诺贝尔奖金获得者、经济学家斯蒂克里茨称之为同美国的信息化革命一起，在21世纪之初影响世界的两件大事[1]。城镇化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程，表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变[2]。随着工业化和城镇化进程的加速推进，农村集体土地被征越来越多，致使大量的农民失去土地。农民失去土地后，既有别于农民，又有别于城市居民，成为一个边缘群体——失地农民。

本研究所讲的失地农民是指在城镇化的背景下失去土地的农民。失地由城镇化引起，并非其他原因，如自然灾害。被动城镇化，土地被征用，并非主动流转。失地后，并非自发到城镇定居，其中大多数转为就地城镇人口，城镇户口的获得并非主要制约因素。

角色是人们互动的框架，英国社会学家邓肯米切尔认为，社会角色是与社会职位、身份相关联的被期望的行为[3]。角色转换是一种与环境形势的变迁相适应的调整转变行为。本文所讲的失地农民角色转换是指为了适应城镇化进程，失地农民根据环境变化而在观念、技能、身份、行为、生活方式等诸多方面进行的调整变化的总和。

城镇化与失地农民角色转换之间有着双向互动的天然联系。真正意义的城镇化，不仅是失地农民“身份”的改变，还包括从事的产业、生活居住的方式、文化素养等各方面的变化[4]。“半城镇化”造成了中国城镇化率虚高的假象，但表面的城镇人口比例增长与实际的城镇居民生存质量不符。被动进城的众多农民虽然形式上实现了“农转非”，但由于种种原因，绝大多数仅处于角色转换的某一阶段，并未完成实质上的角色转换。失地农民往往失地又失业，众多农民在户籍管理和空间分布上成为了城镇居民，但在其他方面并没有达到真正市民的标准，角色处于尴尬境地。失地农民角色转换困境是“半城镇化”状态的生动体现，它作为城镇化进程中衍生问题的核心内容和重要原因，正日益受到各界关注。而在“中国知网”的搜索地址栏中输入“失地农民角色转换”的主题，仅能搜索到5篇相关文献，可见，目前该方面的研究还有很大的空白。十八大提出，推进新型城镇化建设的核心内容是人的城镇化。失地农民长期游离于城镇之外，与之相关的群体性事件层出不穷，加剧了社会矛盾，成为影响城镇化建设、阻碍社会发展的新问题。探究失地农民适应城镇化进程、实现角色转换的治理路径，一方面可以促进新型城镇化建设，提升城镇化建设的质量内涵；另一方面有助于彰显社会公平正义，实现失地农民的可持续发展。

1 调查简介

1.1 调查样本

本研究以实施城镇化已达3年的重庆市万州区董家镇为例，进行实地调查，通过问卷法、观察法、访谈法、文献法等方式，探究城镇化进程中失地农民的角色转换问题。发放问卷500份，回收476份，有效问卷460份，回收率为95.2%，有效回收率为92.0%。样本分布见表1。

1.2 情况概述

董家镇位于重庆市万州区北部，介于天城镇和熊家镇之间。2011年该地启动了城镇化建设。当地政府与村民签订了《三峡库区处突中心征收土地拆迁房屋、附属物补偿及统建优惠购房协议书》，以进行土地征收。协议书中的第二部分为甲方补偿乙方的标准和金额，该部分包含了旧房住宅补偿金额、旧房中临街经营性门面的货币安置、货币安置特别奖，附属物补偿金额、搬迁过渡费（150元/月·人）、搬家补助费（固定800元）、房屋补偿（砖房为1 200元/m2，土房为800元/m2）、土地补偿（平均300 000元/hm2）。以上所有符合条件的相关补偿部分之和为甲方补偿乙方的总金额。第三部分为住房安置，甲方采取统建优惠购买住房的方式解决乙方住房。分为三个部分：可享受优惠的购房面积（30 m2/人）按照285、360、900元/m2的单价进行，大多以285元/m2进行；综合造价购买面积为1 780元/ m2；商品房购买价格为2 695元/m2。以上三部分之和为甲方扣除乙方的抵房价款的总金额。第四部分为款项支付，即二、三部分的款项相互抵扣之后，甲乙双方实际应支付的总金额。大多数农民都会考虑还房的问题，不仅有自身居住需要，还要为子女将来考虑。因此，相比除去补偿款项，大多数农民需要补交数万元甚至数十万给甲方。乙方应在规定日期前搬迁完毕，交出房屋与土地，否则，甲方可以强制拆除。由此，董家镇的村民成为了失地农民。之后，他们虽然生活在城镇，但面临着角色转换的新问题。

2 失地农民角色转换的困境分析

2.1 市民观念有待树立

数千年来，农民对土地有着特殊的情节。社会学家盂德拉斯认为：在农民的价值体系中，金钱不是一种可靠的价值，真正具有价值的只有土地[5]。以土地为基础形成村落，构成了封闭的乡土社会，宗族关系和血缘关系占据了重要位置。在现代的城镇社会中，人口流动性大，人与人之间大多比较陌生，以业缘为纽带，更注重人的素质和能力，需要强烈的竞争合作意识、公共意识，需要开放包容、开拓进取的积极精神。这就需要破除小农意识，树立新的市民观念。对于董家镇的众多失地农民来说，长期生活在农村，受传统文化习俗的影响，形成的观念与意识根深蒂固，难以改变。调查发现，成为城镇居民后，74%的失地农民在空闲的时候，无所事事，休闲生活以看电视、打牌等为主。大多失地农民与原村落的农民交往频繁，仅23%的失地农民表示入城后主要交往对象是城镇社区居民。董家镇失地农民中有强烈时间意识占34%，有强烈竞争意识的占29%，有强烈效率意识的占27%，有强烈法律意识的占23%，有强烈公民意识的占21%。

2.2 职业转换问题凸显

从表1可以得知，虽然居住在城镇，但董家镇失地农民普遍年龄大、学历低。他们自身缺乏技能，城镇也没有足够多的岗位吸纳其就业，导致其无法及时找到称心的工作，大多失地农民处于失业状态（表2）。

2.3 角色认同感不强

个人的态度及行为与其扮演的角色应一致。角色认同指一个人接受角色规范的要求、愿意履行角色规范的状况。由于生态环境的变化，失地农民在观念和行为上一时难以转变。他们虽然生活在城镇，但骨子里将自己视为农村人，自我认同度低。58.2%的失地农民对“与征地前相比，思想观念发生了很大改变”表示不认可，59.4%的失地农民对“与征地前相比，行为方式得到了转变”表示不认可。被征地后，63.1%的失地农民不认可自己是城里人（表3）。

2.4 角色转换的动力不足

农民对土地的偏好远大于其他的事物。生活在农村，农民可以享有一些国家的优惠政策和补助。而到了城镇，这些都将不复存在，而地区城镇给予的利好又并不比农村原有的多。调查发现，72.1%的农民更喜欢生活在农村。但由于征地，被迫到了城镇，对于这种外在的被动因素导致的角色转换，农民表现出的积极性不高。董家镇的征地补偿少，旧房住宅补偿金额低，住房安置优惠小，成本远高于补偿价格，征地后农民往往还要自掏数万元才能实现安置。协议要求乙方应付给甲方的款项须在签订协议后的10日内付清，否则乙方所选还房作废。过渡期间的居住问题由农民自行解决。农民原本收入少，土地补偿费在扣除政府统一购买的社保后，也所剩无几。

2.5 难以实现角色适应

失地农民角色转换的目标是获得城镇社会的适应性，但实现这一目标并非易事。入城后，失地农民的生活和生产环境发生了巨大变化，需要作出相应的行为转变，但董家镇的失地农民对此一时难以实现转变。失地农民融入城镇社会，缺乏有效的个体参与和组织参与。62.4%的表示不适应城镇的生产方式，43.1%表示不适应城镇的生活方式（表4）。

3 产生角色转换困境的原因

3.1 转换之间的角色属性差异

失地农民转换之间的角色属性差异源于城乡差异质性。布劳认为：“流动的人不能简单地抛弃旧有的角色属性和角色关系，但他们如果不接受新的角色属性，也不建立新的角色属性，那么他们就不能适应他们的新位置”[6]。相比经济结构的变化，社会结构的变迁要缓慢的多，董家镇的失地农民对传统角色难以割舍，固有的价值体系和习性妨碍了其向市民角色的实质转换。

3.2 角色转换的主体能力薄弱

先天能力的薄弱，成为失地农民角色转换的制约因素，而进入城镇后，角色转换的认知能力不强，缺乏为实现角色转换而付诸实践的意愿，导致其因缺乏专业技能而出现角色中断的现象。失地农民自身的角色转换能力不足，难以改变陈旧的生活习惯，缺乏维持生活的基本手段，生活来源不稳定，大多不适应城镇生活。

3.3 角色转换的物质基础缺乏

角色转换补偿机制不健全，征地补偿标准低，失地农民无法分享土地增值收益。董家镇的征地协议写明了甲方补偿乙方旧房款及货币安置款属一次性终结补偿安置。但住房补偿和土地补偿标准，远低于购置商品房的价格（约2 600元/m2）。在董家镇城镇化进程中，存在建设中断的问题，补偿费用也没有全部落实。未考虑到农民的全部间接损失，也未将农民进入城镇后上升的生存成本考虑其中。大多农民在城镇化实施后，都负债数万元。而农民进城后的收入又很低，不但使失地农民自身生存困难，子女在教育、住房等方面面临着现实的困境。

3.4 角色转换的制度保障缺失

在征地过程中，政府和相关单位出于自身利益考虑，往往以低廉的价格购得大面积集体土地，这种不等价交换以打压农民的合法权益以换取政府、开发商等主体的最大收益。与国家行政部门和拆迁单位相比，失地农民是典型的弱势群体。许多农民的房屋被强制拆迁，土地被强制征用，失去土地实际上是失去一笔家庭财富，失去最基本的就业岗位，失去一种低成本的生活方式，失去一种低成本的发展方式，失去生存和发展的保障基础[7]。相关法律法规不完善，城镇建设规划不合理，对过渡期间的问题预计不足，权力监管滞后，维权途径不畅。征地损失远高于补偿费用，社会保障制度不健全，导致了失地农民的生存与发展的困境，难以实现角色转换。

3.5 角色转换欠缺完善的管理体制

在实施城镇化后的很长时间内，董家镇社区设置双重机构、实行双重管理，通过“一套班子，两块牌子”，既行使社区管理机构的功能，又行使村民自治组织的功能。新社区的管理制度尚未建立起来，没有完全实现从村委会到居委会的转化。另外，基层干部素质不高，专业人才缺乏，社区职能不清，服务功能单一，不可避免地受到原有管理体制和观念的影响，将农村的管理方式纳入到城镇的管理中，造成管理的错位。

3.6 “社会排斥”加剧了角色转换的难度

“社会排斥”一词由勒内·勒努瓦提出，原本含义局限于经济方面，是指在社会中的一部分群体因为贫困不能正常参加社会活动的现象。此后一批学者扩大了其使用范围，认为“社会排斥”是指生活在社会中，因为经济原因而不能正常参加社会活动，这个人或者群体就被当作排斥者。失地农民生活在城镇从事低收入的职业，一些当地的城镇居民戴“有色眼镜”看农民。在医疗、就业、教育、保障等方面，受到经济、资源及制度性的隔离，失地农民难以享有当地城镇居民的同等福利。在社会排斥的影响下，社会性的藩篱与樊篱并生，导致社会对失地农民的认可度不高，董家镇的众多失地农民缺乏归属感，仅9%的失地农民认为“当地城镇居民比较尊重失地农民”。

4 失地农民角色转换的治理路径

农民角色转换困境，导致失地农民难以发挥人力资源优势，既失去对原来农村的发展效力，又对城镇发展起不到应有的作用，同时还会产生流民等新的城镇问题，异化为社会的边缘群体，影响城镇的稳定与秩序，不利于社会和谐。结合调查地点和与之类似的广大地区，显示失地农民角色转换是一项长期的系统工程，需要经历角色冲突和角色重塑的演变过程。失地农民的角色转换，是一个由农民逐步转变为市民的过程，伴随着生产方式和生活方式的变化，实现由先赋角色向自致角色的转变。以经济理性为内核的市场在该领域具有局限性，而治理理论可适用于该情境。治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式[8]。随着学术界认识的深化，治理及相关理论的内涵及范式日趋丰富。以善治为目标的治理，包含着法治、效率、效益、网络与规范等诸多元素。要实现失地农民物质、精神的全方位转变，应通盘考虑，全面协调，积极地创造有利的治理条件，创造良好的治理环境，促进单一化治理主体向多元化治理主体转变。通过内生变量和外生变量的积累，为失地农民实现角色转换创造必要的主体条件、物质条件、制度条件、文化条件和社会生态条件等，既要提高失地农民自身的素养，又要塑造角色转换的良好外部环境，通过政府、社会、农民等多元主体的密切互动与配合，构建治理网络，形成治理体系，产生正面治理合力。

4.1 提升失地农民的“造血能力”

1）树立城镇社会的生存意识。只有失地农民将角色转换内化为自觉行动，才能实现由观念到行为的全方位转变。思想是行动的先导，观念不转变，难以付诸有效的行动。城乡环境的差异，造成了角色差异，需要农民进行角色转换。要想在激烈竞争的城镇中实现发展，就必须改变传统的价值观念和陈规陋习。应破除随遇而安的小农思想，摒弃封闭保守的观念，正确认识乡村社会与现代城镇社会的关系，树立与城镇生活相适应的生存观念、人际关系意识、规则意识、生态意识、环保意识、公共生活意识等，保持积极的心态和进取的精神，融入城镇生活，以达到必要的角色转换主体条件。

2）提升城镇社会的适应能力。面对日新月异的快节奏城镇生活，生存成本和生存压力剧增，为避免被社会淘汰，失地农民应不断提升自身的适应能力。失地农民应主动学习科学文化知识，了解法律法规，掌握各种专业技能，以提升综合素质，增强创业和就业能力，增强自我造血的功能，逐步适应城镇的生产、生活方式。

4.2 增强政府的“输血功能”，完善制度保障

1）增强政府服务职能。随着市场经济的推进，过去的全能政府不再完全适应实际需要，社会更需要有限政府、服务政府、责任政府和绩效政府。解决失地农民角色转换的问题，需要转变政府职能，提高治理水平。科学定位政府角色，建设服务型政府，促进“权力型”的政府理性向“权利型”的公共理性转变，强化服务职能。促进公共政策的民主化、科学化和法制化，建立和完善针对失地农民的公共服务体系，依法管理土地市场，完善流动人口管理制度，推进失地农民劳动就业、子女教育、社会保障等相关制度改革，促进城乡基本公共服务均等化。制定促进失地农民角色转换的整体规划，加强监督体系的建设，实施绩效考核，强化责任追究，督促有关政策的贯彻落实。

2）完善就业制度。促进二、三产业的发展，鼓励多种所有制经济的发展，引导企业发展劳动密集型产业和服务业，多渠道地增加失地农民就业。对于安置失地农民达到一定比例的企业，制定优惠政策，加大扶持力度。创新再就业机制，鼓励失地农民大胆创业，对创业的失地农民，政府应在场地、信贷和税收等方面给予优惠，并为其提供信息咨询、科技服务、法律援助等帮助。实行城乡统筹的就业政策，加强劳动力市场的建设，健全针对失地农民的就业信息、职业介绍、培训等一条龙的就业服务体系。

3）健全补偿体系。首先，树立法治思维，增强法治实践。完善征地补偿的法律法规，改革征地制度，严格征地程序，界定征地范围，加强监管和责任追究，健全维权机制，妥善解决征地纠纷。其次，完善补偿举措。提高补偿标准，因地制宜地进行多元补偿。应充分考虑到农转非的直接损失和间接损失，包括过渡期间的生活问题、进城后增加的生活成本等。实行旧房补偿金额大于等于住房安置成本的补偿机制，即按正常标准，农民旧房补偿与新房费用大致可以相互抵消，农民不必再支出费用。改革土地收益分配制度，综合考虑土地价值、区位、市场、政府等因素造成的土地可预见的未来价值和潜在收益。建立土地收益由集体和农民共享的产权制度，通过股息、红利分配，持续增加农民的收益。再次，做好保障工作。改变用土地补偿费用购买社保的做法，土地补偿费用完全支付给农民，政府另行出资统一购买失地农民的社保。加大保障力度，落实最低生活保障政策，使失地农民在各方面享有与城镇居民同等的待遇。通过以上举措，不仅免除了失地农民的住房安置和购买社保的两笔大额支出，反而让失地农民获得了土地补偿费用和持续的土地收益，建立失地农民的社会安全网，以夯实其在城镇生活的物质基础。

4）健全基层管理体制。撤村建居后，应科学规划，统一管理，社区的硬件建设与软件建设同步进行，建构城镇生活物质空间、制度空间和文化空间，力争建设设施完备、环境优美、功能齐全、生活幸福的现代社区。针对二元化管理并存状况，应尽快在组织机构和管理理念上实现转型，提高社区工作人员素质，改变社区与村庄并存的过渡局面，形成新的社区管理体系。完善公共基础设施，加强社区管理工作，探索社区治理的新机制。组织社区活动，提高失地农民的公共意识与参与意识，帮助其快速了解城镇生活，建立新的人际互动关系，形成角色转换的认同感和归属感。

4.3 加强职业技能教育和培训工作

1）重视就业价值。就业乃民生之本，具有工具价值和公共价值。有学者认为：“以前农民还可以守着土地，居民守着城市相安无事，现在问题是，当城市把农民的土地剥夺了，却不要农民，农民就成为游离的人，对城市的怨恨开始产生，这就很容易造成社会问题”[9]。帮助失地农民获得稳定的工作岗位、实现就业价值功能是实现失地农民角色转换的关键。政府及社会组织应做好引导工作，为失地农民获得相应的生存技能创造条件。消除就业的观念成见和政策歧视，保障失地农民与当地市民享有平等的就业机会。

2）建立促进失地农民就业的机制。整合碎片化的就业资源，创建再就业平台，完善就业服务信息网络，建立失地农民就业服务机构。实施有针对性的就业帮扶政策，完善就业服务手段，提高就业服务的效率和质量。通过学校、电视、报纸、图书、网络等多种方式进行培训教育，有针对性地安排职业技能培训项目和内容，全面提升失地农民的文化素质，尽可能多地让其掌握非农职业技能，增强农民的生存和发展能力，提高就业竞争力，以帮助农民充分就业，促使失地农民在城镇可持续发展，减少“上楼致贫”的现象。

4.4 营造良好的社会生态系统

1）培育社区文化，破解文化结构紧张局面。伴随着城镇化进程的推进，城镇里的社区教育便成为城镇社区的基础性、先导性和前瞻性的事业[10]。社区教育是实现失地农民融入市民社会的重要方式，应开展针对失地农民的多种形式的社区教育活动。如开展职业培训，以增强就业竞争力；开展普法宣传教育，增强法制观念；开展城市文明教育，形成规范意识；进行心理辅导，增强自信心；开展喜闻乐见的文化活动，丰富业余生活。完善配套的产权和法律体系，培育各类社会组织，构建诚信体系，形成社区特色文化，为失地农民角色转换提供文化基础，破解失地农民个体心理与城镇结构中的文化结构性紧张难题。

2）加强舆论的导向作用，树立正确的价值取向。失地农民的传统价值体系、部分城镇居民的排斥价值体系与应然的现代城镇价值体系冲突。要缓解价值体系的紧张，需把握自媒体时代的趋势，探索新媒体的有效利用方式，激发网络空间的正能量，发挥大众传媒的教育与引导作用。大众传媒的受益对象广，对受众的影响潜移默化，而失地农民休闲时间大多偏好选择收看电视节目等，二者可以实现有效对接。通过大众传媒向农民传递科学的城镇生活理念，通过通俗易懂的形式为失地农民提供角色转换的概念、原则、目标与路径等。大众传媒通过舆论宣传、知识传播、娱乐节目等途径，对失地农民进行市民教育，促使其形成法治意识、市民价值观等。同时，大众传媒应以正确舆论导向为准则，纠正片面的偏激的错误观点，坚持积极正面的引领，引导社会客观评价失地农民。运用舆论谴责力量，曝光歧视现象，倡导公平对待失地农民，逐步消除对失地农民的偏见，形成良好的角色转换舆论环境，促使更多社会主体关注和接纳失地农民群体。

参考文献：

[1] 姚士谋，吴建楠，朱天明.农村人口非农化与中国城镇化问题[J].地域研究与开发，2009（3）：37-41.

[2] 姜爱林."城市化"和"城镇化"基本涵义研究述评[J].株洲师范高等专科学校学报，2003（4）：46-50.

[3] 孙泽萍.中学心理教师角色意识的研究——对成都市中学心理教师角色意识的调查分析[D].北京：北京师范大学，2007.

[4] 邹德慈.对中国城镇化问题的几点认识[J].城市规划汇刊，2004（3）：3-5.

[5] 张 明，徐成华.影响失地农民角色转换的因素[J].社会，2004（9）：8-9.

[6] 杜洪梅.城市化进程中城郊农民融入城市社会问题研究[J].社会科学，2004（7）：73-78.

[7] 廖小军.论中国农民与土地的关系及解决当前失地农民问题的对策[D].福州：福建师范大学，2005.

[8] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999（5）：37-41.

[9] 赵同春.失地农民角色转换探究[J].民族论坛，2007（7）：16-17.

[10] 文 锦.农民融入市民社会与社区教育创新[J].继续教育研究，2004（6）：42-44.